Federalismo e redistribuzione territoriale

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1 Federalismo e redistribuzione territoriale 1. La letteratura economica ha sviluppato una serie di ragioni a favore del decentramento fiscale, essenzialmente riconducibili a ragioni di efficienza. Uno degli elementi che dovrebbe caratterizzare un federalismo efficiente è il principio di corrispondenza o correlazione tra entrate e uscite, ovvero l idea che in ciascuna regione vi sia una stretta relazione tra le risorse prelevate e quelle erogate alla collettività locale. Quant è la differenza tra entrate fiscali e spese sostenute dalla Pubblica Amministrazione (P.A.) nelle Regioni? Il residuo fiscale nelle Regioni 2. L indicatore che meglio si presta a descrivere tale fenomeno è il c.d. residuo fiscale, determinato dalla differenza tra le entrate fiscali e parafiscali raccolte nella Regione e le spese sostenute dalla P.A. nello stesso territorio. 3. In un Paese come l, caratterizzato da differenziali molto marcati per quanto attiene ai livelli medi di ricchezza, è inevitabile che l indicatore del residuo fiscale pro capite risulti positivo per le regioni più ricche e negativo per quelle meno ricche. Le differenze regionali sono riconducibili principalmente a divergenze nelle basi imponibili (più ampiamente in quelle legate ai redditi e meno quelle riferite ai consumi) e nei livelli e nella dinamica delle spese pubbliche pro capite; inoltre, differenze si riscontrano tra Regioni a statuto ordinario () e Regioni a statuto speciale (). 4. Come si osserva attraverso il grafico 1.1, il residuo fiscale pro capite del, calcolato su dati riferiti al 2006, risulta pari a euro, inferiore solo a quello della e dell Emilia Romagna. In termini assoluti, il residuo fiscale del ammonta a 17 miliardi di euro, un importo pari al 12,3% del PIL regionale e al 25,6% delle entrate totali regionalizzate. Il surplus fiscale è quindi utilizzato dal Governo centrale per le azioni di redistribuzione territoriale del reddito. 5. Nel grafico 1.2 l indicatore del residuo fiscale viene riformulato senza considerare i principali aggregati che hanno natura di obbligazione piuttosto che di scelta allocativa: le spese per gli interessi sul debito pubblico, nonché le voci che compongono il bilancio previdenziale (entrate da contributi sociali e spese per prestazioni sociali). Il residuo fiscale pro capite del risulta in questo caso pari a euro, inferiore solo a quello della e dell. 6. Per iniziare a comprendere le ragioni che determinano tale squilibrio, è utile analizzare separatamente le due componenti del residuo fiscale, ossia le entrate e le spese totali della P.A. regionalizzate ed espresse in termini pro capite. Come è evidente dalla lettura del grafico 1.3, le entrate pro capite sono superiori nelle Regioni a statuto ordinario a più alto reddito, in particolare al Nord e al Centro, mentre il Sud registra valori medi sensibilmente inferiori. Il acquisisce entrate pari a.9 euro per abitante, al di sopra della media nazionale. Dal lato della spesa, invece, la situazione è più uniforme. I differenziali pro capite tra Nord, Centro e Sud permangono, ma risultano più attenuati rispetto a quelli registrati sul versante del prelievo fiscale. La spesa pro capite del è pari a euro.

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3 La ripartizione delle entrate tributarie per livello di governo 7. Una misura dello stato dell arte del processo federalista è costituita dall indice di decentramento fiscale, determinato come quota di gettito fiscale detenuto da Regioni, Province e Comuni. Nell anno 2006, i tributi delle Amministrazioni Pubbliche (Stato, Regioni, Province e Comuni) ammontano complessivamente a 470 miliardi di euro, pari al 31,8% del Prodotto Interno Lordo nazionale. Lo Stato detiene il 69% delle entrate tributarie complessive; il restante 31% è ripartito tra Regioni a statuto ordinario (18%), Regioni a statuto speciale (6%), Province (1%) e Comuni (6%) (grafico 1.4). 8. Quali sono le ragioni della differenza tra tributi e spesa pubblica che caratterizza i territori regionali italiani? In primo luogo, i motivi sono riconducibili, almeno in parte, a scelte di redistribuzione della spesa statale nei territori regionali portate in dote dal sistema di finanza derivata degli anni Settanta, scelte che determinavano allora e determinano oggi esiti allocativi fortemente discutibili e penalizzanti per il, regione storicamente svantaggiata in termini di dimensione dell intervento statale di spesa rispetto alle altre Regioni.

4 Grafico Distribuzione del gettito fiscale per livelli di governo (anno 2006) 6% PROVINCE 1% COMUNI 6% 18% Totale: 470 miliardi di euro STATO 69% Fonte: elaborazioni Regione - Direzione Risorse Finanziarie su dati MEF La spesa statale nei territori regionali 9. Lo Stato effettua una rilevante redistribuzione di risorse a favore delle Regioni meno ricche e di quelle a statuto speciale. Tale sottodotazione di risorse è legata anche alla cristallizzazione di criteri redistributivi ispirati alla spesa storica, mai complessivamente rivisitati per tendere verso i criteri della capacità fiscale e del fabbisogno di spesa definiti dal legislatore costituzionale con la riforma del Titolo V. È utile, perciò, proporre un analisi della spesa statale regionalizzata, a partire dalle informazioni contenute nei lavori della Ragioneria Generale dello Stato. I dati utilizzati riguardano le spese effettuate dal bilancio dello Stato nelle circoscrizioni territoriali regionali (dirette o trasferite ad altre Amministrazioni Pubbliche della Regione) relativamente al Dalla lettura del grafico 1.5 si osserva che il si colloca all ultimo posto in graduatoria: lo Stato spende in euro per abitante, a fronte di una media delle di euro e di euro delle. 10. L analisi del grafico 1.6 evidenzia come la sottodotazione di risorse statali che affluiscono nel territorio regionale caratterizzi la quasi totalità delle funzioni di spesa. I settori di spesa statale in cui il territorio risulta maggiormente svantaggiato sono: amministrazione generale (1.272 euro di spesa pro capite nel, contro della media ); ordine pubblico e sicurezza (188 euro, contro 288), affari economici (82 euro, contro 188), istruzione (606 euro, contro 698). 11. La presenza di tali differenze interregionali nei valori pro capite di intervento statale suggerisce l opportunità di ricalcolare i fabbisogni oggettivi regionali di spesa per riportarli a valori più congrui all esercizio adeguato delle funzioni.

5 Grafico Spesa del bilancio statale regionalizzata - anno valori pro capite (euro) Totale Sud Centro Totale Totale Nord Molise Marche Fonte: elaborazioni Regione - Direzione Risorse Finanziarie su dati Ministero dell'economia e delle Finanze e ISTAT. 12. Con l obiettivo di rendere maggiormente incisiva l azione regionale a sostegno dell economia e della società veneta, la Regione, agendo sulla base degli spazi di autonomia concessi dall articolo 116 della Costituzione, ha avviato con il Governo un dialogo istituzionale 1 con l obiettivo di acquisire maggiori competenze, e contestualmente maggiori risorse, in materie come la sanità, l istruzione, le infrastrutture e la ricerca. L auspicio è che l ampliamento delle competenze in capo all Ente regionale determini, oltre ai guadagni in termini di efficienza e di efficacia tipici riconducibili alla teoria del federalismo fiscale, una correzione della redistribuzione interregionale di risorse operata dal Governo Centrale. 1 La Giunta Regionale del, con delibera n del 24 ottobre 2006, ha avviato il percorso istituzionale per il riconoscimento di ulteriori forme e condizioni di autonomia ai sensi dell art. 116, terzo comma, della Costituzione. Tale provvedimento ha indicato le materie da analizzare in via prioritaria: istruzione, tutela della salute, tutela e valorizzazione dei beni culturali, ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all innovazione per i settori produttivi, potere estero della Regione, organizzazione della giustizia di pace. Successivamente il Consiglio Regionale del, con Deliberazione n. 98 del 18 dicembre 2007, ha affidato al Presidente della Giunta Regionale il mandato di negoziare con lo Stato la definizione di un intesa circa l attribuzione di nuove forme di autonomia, ampliando l elenco delle materie previste come prioritarie dalla Giunta Regionale, aggiungendo ad esso: tutela dell ambiente e dell ecosistema; ordinamento della comunicazione; previdenza complementare e integrativa; protezione civile; infrastrutture; casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale, enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale; governo del territorio; lavori pubblici.

6 Grafico Spesa del bilancio statale regionalizzata per funzioni - anno valori pro capite (euro) Amm. generale Difesa Ordine pubblico e sicurezza Fonte: elaborazioni su dati M inistero dell'economia e delle finanze, "La spesa statale regionalizzata 2006".

7 Grafico 1.6 (segue) - Spesa del bilancio statale regionalizzata per funzioni - anno valori pro capite (euro) Affari economici Protezione dell'ambiente Abitazioni e assetto territoriale Fonte: elaborazioni Regione - Direzione Risorse Finanziarie su dati M inistero dell'economia e delle Finanze e ISTAT.

8 Grafico 1.6 (segue) - Spesa del bilancio statale regionalizzata per funzioni - anno valori pro capite (euro) Sanità Attività ricreative, culturali e di culto Istruzione Protezione Sociale Fonte: elaborazioni Regione - Direzione Risorse Finanziarie su dati Ministero dell'economia e delle Finanze e ISTAT.

9 La redistribuzione operata attraverso il bilancio delle Regioni: 1) la mancata perequazione del D.lgs. 56. Come evidenziato nel grafico 1.4, le Regioni a statuto ordinario dispongono di una quota consistente del prelievo fiscale delle Amministrazioni Pubbliche, pari al 18%. Anche sulle entrate delle Regioni insistono criteri perequativi che determinano una redistribuzione significativa delle risorse a beneficio delle Regioni più povere.. Le prime esperienze di federalismo fiscale introdotte nel nostro Paese a partire dalla fine degli anni Novanta non hanno modificato sostanzialmente la situazione ex ante. L esperienza del D.lgs. 56/2000, che per primo ha tentato di realizzare una perequazione interregionale delle risorse fondata su criteri più razionali rispetto a quello della spesa storica, è emblematica della difficoltà che attraversa il nostro Paese nel percorso di avvicinamento all attuazione del federalismo fiscale. Il D.lgs. 56/2000 ha definito prima della riforma costituzionale del 2001 un nuovo sistema di finanziamento delle Regioni a statuto ordinario, con il duplice obiettivo di ampliarne l autonomia finanziaria e di rafforzarne la responsabilizzazione sul fronte della spesa e del prelievo fiscale. 15. In realtà, il Decreto 56 presentava un grosso limite, quello di aver introdotto un sistema perequativo che attuava essenzialmente una redistribuzione operata per la massima parte sulle risorse sanitarie, intervenendo così sulle risorse già negoziate tra Stato e Regioni e a livello interregionale. Il D.lgs. 56/2000 si è arenato nel 2004 a seguito dei ricorsi al Tar e alla Corte Costituzionale contro il DPCM di applicazione per l anno 2002 da parte di alcune Regioni penalizzate dall applicazione del Decreto stesso. Nonostante la direzione degli effetti redistributivi fosse nota sin dall emanazione della riforma, le Regioni penalizzate dalla nuova ripartizione delle risorse hanno chiesto la sospensione o la correzione dei nuovi criteri previsti dal D.lgs. 56/2000, dichiarando l insostenibilità delle minori entrate per i propri equilibri di bilancio e la non copertura dei livelli essenziali di assistenza sanitaria, tutelati dall art. 117, comma 2 lettera m) della Costituzione. 16. La conflittualità interregionale sugli esiti perequativi ha condotto a partire dal 2005 ad un restyling del D.lgs. 56 in un ottica più solidaristica. Nel 2006 la Regione ha riversato alle Regioni meno ricche 874 milioni di euro, quasi un decimo delle proprie entrate di bilancio (grafico 1.7) e un quarto dell IVA lorda attribuita. Grafico La perequazione del D.lgs. 56/2000 (anno 2006; valori in milioni di euro) Fonte: elaborazioni Regione - Direzione Risorse Finanziarie su dati MEF

10 La redistribuzione operata attraverso il bilancio delle Regioni: 2) la perequazione implicita nei trasferimenti statali alle Regioni 17. La redistribuzione territoriale tra Regioni non è solamente dovuta alla perequazione del D.lgs. 56/2000. Esiste anche quella implicita nei molteplici riparti dei trasferimenti statali, con cui le Regioni finanziano settori di spesa extrasanitaria quali il sociale, l istruzione e la cultura, le politiche abitative, i trasporti, il sostegno economico e la finanza locale. 18. I criteri di riparto di tali fondi sono diversificati, ma complessivamente le scelte perequative sono nette e consolidate nel tempo. Fatta 100 la media dei trasferimenti erariali di parte corrente alle Regioni a Statuto Ordinario, ogni cittadino veneto riceve mediamente risorse per 68 (Tavola 1.1). La sottodotazione del nella graduatoria dei trasferimenti erariali non caratterizza il solo anno esaminato, il Essa rappresenta il frutto di scelte perequative determinate a partire dagli anni Settanta, e che nel corso degli anni si sono consolidate. 19. Per questi motivi, il lungo e tortuoso cammino verso una attuazione piena e coerente del federalismo fiscale passa anche attraverso un attività di analisi e revisione dei criteri perequativi che stanno alla base dei programmi di riparto, volta a superare definitivamente il concetto di spesa storica. Si potrà salvaguardare il valore storico delle quote regionali di riparto solo nei casi in cui il programma di trasferimento soppresso è frutto dell espressione di esplicite scelte di valenza socioeconomica che giustificano, anche alla luce del nuovo dettato costituzionale, il merito dell intervento redistributivo. Tavola 1.1. I trasferimenti statali di parte corrente alle Regioni anno 2006 (numeri indice: media nazionale = 100) Trasferimenti generici Viabilità eincentivi alle TPL imprese Politiche abitative Sociale Ambiente e agricoltura Altri settori Totale Marche Molise TOTALE Fonte: elaborazioni Regione Direzione Risorse Finanziarie su fonti varie La redistribuzione operata attraverso i bilanci degli Enti Locali 20. Infine, anche sul fronte dei trasferimenti agli Enti Locali il si caratterizza per una strutturale sottodotazione di risorse correnti trasferite dallo Stato. Per quanto riguarda l assetto di finanziamento, la struttura delle entrate correnti si presenta profondamente differenziata se si confrontano i valori medi a livello regionale. 21. In particolare, per quanto riguarda i Comuni, il grado di autonomia tributaria, misurato come rapporto tra il totale delle entrate tributarie (al netto della compartecipazione all Irpef) ed il complesso delle entrate correnti, si attesta mediamente al 57%, presentando tuttavia una

11 distribuzione fortemente sperequata nel territorio. I trasferimenti coprono, invece, mediamente il % delle risorse acquisite nella gestione ordinaria; tali risorse assicurano alle regioni del Nord una quota complessiva di finanziamento inferiore rispetto alla media nazionale, mentre per alcune regioni del Sud costituiscono anche il 40% delle entrate correnti. In tale contesto, come evidenzia il grafico 1.8, i Comuni del, pur ricevendo trasferimenti per una quota inferiore rispetto alla media nazionale, riescono a finanziare la spesa corrente senza attivare nella misura massima la pressione fiscale, che risulta inferiore a quella di ed. Grafico Composizione delle entrate correnti dei Comuni: distribuzione regionale (valori pro capite n. indice, media =100, anno 2006) Marche Molise Totale Entrate tributarie Entrate derivanti da contributi e trasferimenti correnti Entrate extratributarie Fonte: elaborazioni Regione - Direzione Risorse Finanziarie su dati ISTAT