BREVI RIFLESSIONI CRITICHE SULLA NUOVA PROCE- DURA DI ESTRAZIONE E NOMINA DEI REVISORI DEGLI ENTI LOCALI

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1 BREVI RIFLESSIONI CRITICHE SULLA NUOVA PROCE- DURA DI ESTRAZIONE E NOMINA DEI REVISORI DEGLI ENTI LOCALI del Dott. Adriano Marini Il nuovo sistema di estrazione dei Revisori dei Conti degli Enti Locali, introdotto con Decreto del Ministero dell Interno 15 febbraio 2012, n. 23, presenta aspetti procedurali no sempre in linea con i principi di semplificazione ed economicità dell azione amministrativa. The new system of extraction of Auditors of Local Authorities, introduced by Decree of the Ministry of the Interior 15 February 2012, n. 23, has no procedural aspects always in line with the principles of simplification and cost of administrative. Sommario: 1. Nuovo meccanismo di estrazione; 2. I tempi dell estrazione; 3. Ruolo della Prefettura; 4. Articolazione territoriale ; 5. Delibera consiliare. 1. Nuovo meccanismo di estrazione. Di recente è stato introdotto il nuovo meccanismo di estrazione per l individuazione dei revisori dei conti degli Enti Locali. L'art. 16, co. 25, del d.l , n. 138 (convertito, con modificazioni, nella l , n. 148) ha previsto, infatti, che i revisori dei conti degli enti locali siano scelti mediante estrazione da un elenco, suddiviso su base regionale, nel quale possono essere inseriti revisori legali, di cui al d.lgs , n. 39, nonché iscritti all'ordine dei dottori commercialisti e degli esperti contabili. Rispetto alla precedente modalità, secondo cui erano gli stessi consigli comunali e provinciali ad individuare e nominare i revisori dei conti, il legislatore ha perseguito l obiettivo di un rafforzamento della trasparenza dell attività amministrativa attraverso un accresciuta autonomia del ruolo di tali e- sperti, all interno delle amministrazioni locali. Il nuovo sistema è stato disciplinato con apposito regolamento, approvato con d. m. del Ministero dell Interno , n. 23, recante: Istituzione dell'elenco dei revisori dei conti degli enti locali e modalità di scelta dell'organo di revisione economico-finanziario. In particolare, con tale decreto sono state definite le modalità e i termini per la formazione e la tenuta dell'elenco dei revisori dei conti degli enti locali, per la scelta dei componenti dell'organo di revisione economicofinanziario. Sicuramente il meccanismo di estrazione assicura maggiore trasparenza, ma il sistema, come attuato, sembra non rispondere in pieno ad esigenze di semplificazione. A volte si ha come l impressione che chi realizza una nuova procedura non sia sempre perfettamente al corrente delle varie esigenze dei destinatari della stessa. In luogo di un unico soggetto ed una sola procedura (delibera di nomina ad opera del Consiglio Comunale/Provinciale) è stato ora introdotto l intervento di due enti (Prefettura e Comune) e di due distinte procedure (sorteggio e delibera consiliare) senza che nessuno dei due soggetti svolga realmente un ruolo attivo. Come funziona, in estrema sintesi, il nuovo sistema? L ente locale che ha i propri revisori dei conti in scadenza, ne informa la Prefettura competente che organizza l estrazione. Estrazione che è effettuata, in seduta pubblica, attraverso il sistema informatico con un metodo standard, estraendo dalla sezione regionale dell elenco ministeriale i nominativi Gazzetta Amministrativa Numero

2 per ogni componente del collegio da rinnovare, effettivi e supplenti. Le caratteristiche tecniche, con la descrizione dell algoritmo del software di gestione delle procedure di estrazione dall elenco, sono consultabili sul sito del Ministero dell Interno_Dipartimento per gli affari interni e territoriali, all indirizzo: Nella nuova procedura realizzata ci sembra, però, di poter cogliere alcuni elementi che non appaiono in linea con il principio della semplificazione delle procedure amministrative, che, pur costituendo un principio cardine della moderna legislazione, risulta spesso contraddetto nella pratica applicazione. Elementi negativi che potrebbero, almeno in parte, essere facilmente superati con modifiche procedurali di non rilevante entità. 2. I tempi dell estrazione. Un primo elemento procedurale che non convince, in relazione alle esigenze da soddisfare, è rappresentato dai tempi imposti per l estrazione dei nominativi. L art. 5, co. 2, del citato d.m. n. 23/2012 prevede che gli enti locali sono tenuti a dare comunicazione della scadenza dell'incarico del proprio organo di revisione economico finanziario alla Prefettura-Ufficio territoriale del governo della provincia di appartenenza con almeno 15 giorni di anticipo nel primo mese di effettivo avvio del nuovo procedimento di scelta e, successivamente, almeno due mesi prima della scadenza stessa. In caso di cessazione anticipata dall'incarico, la comunicazione dovrà essere inoltrata immediatamente e comunque non oltre il terzo giorno successivo a tale cessazione. La normativa regolamentare impone quindi agli enti locali di comunicare alla Prefettura competente la scadenza dell incarico del proprio organo di revisione economico finanziario, ai fini della relativa sostituzione, con congruo anticipo rispetto alla scadenza medesima: almeno due mesi prima. (Solo nel primo mese di effettivo avvio del nuovo procedimento di scelta e in caso di cessazione anticipata dall'incarico sono stati previsti tempi ridotti, per evidenti ragioni di celerità, rispettivamente in 15 giorni di anticipo ed immediatamente e comunque non oltre il terzo giorno successivo ) La previsione del termine di due mesi, prevista dal Regolamento, indurrebbe a ritenere che la nuova procedura sia stata strutturata in modo da assicurare il subentro del nuovo organo senza soluzione di continuità rispetto alla scadenza del precedente; ma la procedura posta in essere contraddice tale assunto. Le Prefetture hanno, infatti, disposizioni che impongono di attendere l effettiva scadenza dell incarico prima di effettuare il sorteggio dei nuovi nominativi, con buona pace della comunicazione effettuata dall ente con l anticipo dei due mesi. Non si comprende più, allora, la giusta attenzione rivolta dalla norma a richiedere una anticipata comunicazione del termine di scadenza. Le istruzioni applicative appaiono assolutamente incongrue rispetto alla chiara previsione regolamentare. Per di più, in tal modo si rischia di determinare un periodo di vacanza dell organo di revisione. Si ricorda, infatti, che il periodo di proroga degli organi di revisione contabile consentito dalla legge è limitato a soli 45 giorni e che dopo tale termine non può più essere esercitata la funzione, pena la nullità degli atti adottati (secondo la disciplina della proroga degli organi amministrativi definita con gli artt. 2 e seguenti del d.l. n. 293/1994, convertito nella l. n. 444/1994, espressamente richiamata dall art. 235, co. 1, del TUEL). Si tenga presente poi che dall estrazione trascorre ancora del tempo prima dell insediamento essendo pur sempre richiesta la nomina da parte del Consiglio Comunale/Provinciale (sulla natura di tale atto sono espresse in seguito alcune considerazioni) e la convocazione di un Consiglio richiede necessariamente del tempo, variabile in funzione della disciplina regolamentare interna di ciascun ente. Inoltre prima della delibera di nomina va verificata l insussistenza di eventuali cause di incompatibilità degli estratti a sorte, ma soprattutto va acquisita l accettazione dell incarico da parte dei medesimi. Trattandosi di incarico soggetto ad accettazione può verificarsi, infatti, anche la rinuncia da parte Gazzetta Amministrativa Numero

3 del soggetto estratto, ovvero di più rinunce, anche da parte dei soggetti estratti come sostituti. Anche per i sostituti vanno effettuate le medesime verifiche, con conseguente dilatazione dei tempi. In alcuni comuni di minore dimensione, non facilmente raggiungibili (si tenga presente l ambito di operatività regionale), tale e- ventualità si è purtroppo già concretizzata, con conseguente blocco dell attività di revisione (essendo ormai scaduto anche il regime di proroga dei 45 giorni). Non sussistendo impedimenti normativi all attivazione della procedura di estrazione prima della scadenza dell organo di revisione in carica, non si comprende per quale motivo le istruzioni ministeriali consentano l attivazione solo ad intervenuta cessazione dell organo da sostituire. Tanto più che la norma stessa del decreto, come visto in precedenza, prevede, per gli enti interessati, l effettuazione di una richiesta con congruo anticipo. Anticipo che, se correttamente utilizzato, consentirebbe di procedere per tempo agli adempimenti necessari per le verifiche, per l accettazione, nonché per la delibera consiliare di nomina, che potrebbe essere programmata in modo da non determinare periodi di vacanza dell organo di revisione. Una modifica procedurale in tal senso appare quanto mai auspicabile, soprattutto considerando che per intervenire su tale aspetto sarebbe sufficiente diramare istruzioni diverse, senza alcuna modifica delle disposizioni normative, né tanto meno del programma attuale, che opera l estrazione automatica dei nominativi. 3. Ruolo della Prefettura. Anche un altro elemento della procedura potrebbe essere modificato, nell ottica di una ulteriore semplificazione, ed è quello costituito dal ruolo che la Prefettura è chiamata a svolgere. Secondo quanto previsto dall art. 5, co. 3, del d.m. n. 23/2012, la Prefettura-Ufficio territoriale del governo comunica agli enti locali interessati il giorno in cui si procederà alla scelta dei revisori presso la sede della stessa Prefettura. Nel giorno fissato ed in seduta Patto di Stabilità, pubblica, alla presenza del Prefetto o di un suo delegato, si procede all'estrazione a sorte, con procedura tramite sistema informatico, dall'articolazione regionale dell'elenco ed in relazione a ciascuna fascia di enti locali dei nominativi dei componenti degli organi di revisione da rinnovare. Per ciascun componente dell'organo di revisione da rinnovare sono e- stratti, con annotazione dell'ordine di estrazione, tre nominativi, il primo dei quali è designato per la nomina di revisore dei conti mentre gli altri subentrano, nell'ordine di e- strazione, nell'eventualità di rinuncia o impedimento ad assumere l'incarico da parte del soggetto da designare. Diversamente da quanto previsto nelle richiamate disposizioni, si ritiene che la Prefettura, in coerenza con l assetto complessivo del nostro ordinamento, dovrebbe invece svolgere funzioni di controllo sugli adempimenti degli enti locali piuttosto che porre in essere gli adempimenti medesimi. Tanto più che il ruolo oggi esercitato risulta puramente figurativo, in quanto la Prefettura si limita ad ospitare la seduta nei propri locali, redigere il verbale ed operare, nella procedura informatica, quale semplice terminale: il programma è infatti gestito dal Ministero con una apposita piattaforma. La Prefettura opera quindi solo come terminale, senza un ruolo attivo, di una operazione compiuta dalla piattaforma ministeriale. Perché non coinvolgere, allora, direttamente il comune nel ruolo di terminale della piattaforma, con eliminazione di passaggi procedurali? La seduta pubblica di estrazione, effettuata presso il comune, potrebbe in fondo garantire le stesse forme di trasparenza. D altro canto, già oggi i comuni operano su piattaforme di vari ministeri ed Istituti (Interno, Economia, Funzione Pubblica, Cassa Depositi e Prestiti, ecc..) senza necessità di intermediari e con buoni risultati, soprattutto per quanto concerne la celerità. 4. Articolazione territoriale. L'inserimento nell'elenco dei Revisori degli enti locali avviene con l'iscrizione a livello regionale, in relazione alla residenza anagrafica di ciascun richiedente. L'iscrizione av- Gazzetta Amministrativa Numero

4 viene, una volta accertato il possesso dei requisiti previsti, in relazione alla tipologia e alla dimensione demografica degli enti locali, suddivisi in fasce: a) fascia 1: comuni fino a abitanti; b) fascia 2: comuni con popolazione da a abitanti, unioni di comuni e comunità montane; c) fascia 3: comuni con popolazione pari o superiore a abitanti, nonché province. L articolazione territoriale regionale, sulla base della quale è effettuato il sorteggio, se da un lato può offrire maggiori garanzie per il sorteggio, potendo contare su un maggior numero di candidati, dall altro presenta alcuni inconvenienti che è opportuno valutare. Tutti i compiti oggi assegnati ai Revisori, notevolmente aumentati negli ultimi tempi, richiedono sicuramente una presenza assidua ed una conoscenza approfondita dell Ente (organi, uffici, meccanismi di funzionamento), e non sempre ciò può essere assicurato, soprattutto nel caso di notevole distanza tra il domicilio del Revisore e l Ente. Si aggiunga a ciò che la distanza comporta anche un aumento di costi, per i rimborsi spese di viaggio da corrispondere, che in molti casi potrebbero essere superiori ai compensi stessi. Tale a- spetto non è indifferente, soprattutto per realtà di minore dimensione. Alla luce di tali considerazioni, potrebbe essere utile ripensare l articolazione regionale, eventualmente solo per i comuni delle prime due fasce (fino a abitanti), adottandone una su scala più ridotta: ad esempio provinciale. Tale scelta potrebbe consentire, da un lato un adeguato bacino di utenza sul quale effettuare il sorteggio (gli iscritti in e- lenco idonei per le prime due fasce sono più numerosi), dall altro ridurre i costi che gravano sull amministrazione, agevolare la presenza dell organo e la conoscenza della realtà nella quale svolgono la funzione, e rendere più facile una rapida copertura per incarichi in realtà (anche convenzionate) di piccoli enti, non facili da raggiungere, per i quali si possono registrare ora il maggior numero di rinunce. 5. Delibera consiliare. Un ultimo elemento su cui porre l attenzione è quello del ruolo affidato al Consiglio Comunale o Provinciale. L art. 5, co. 4, del d.m. n. 23/2012 prevede che la Prefettura competente rediga apposito verbale con l'esito del procedimento di estrazione e ne dia comunicazione a ciascun ente locale interessato, affinché provveda, con delibera del Consiglio dell'ente, a nominare quale organo di revisione economico-finanziaria, i soggetti estratti, previa verifica di eventuali cause di incompatibilità (previste dall art. 236 del d.lgs , n. 267) o di altri impedimenti (previsti dagli artt. 235 e 238 dello stesso d.lgs.). Nel caso di sussistenza di incompatibilità, di impedimenti, o di eventuali rinunce, si procederebbe con i sostituti. Il ruolo assegnato al Consiglio, massimo organo dell Ente, appare sicuramente riduttivo. Ci si domanda, allora, che senso possa avere una sorta di ratifica, di mera presa d atto da parte di tale organo? Il Consiglio è organo deliberante, mentre in tal caso, senza poter esprimere alcuna volontà, prende semplicemente atto di procedure già compiute da altri: - dell estrazione effettuata da un soggetto e- sterno (Ministero/Prefettura); - della verifica circa l insussistenza delle cause di incompatibilità, di altri impedimenti o di eventuale rinuncia, effettuata dal competente ufficio interno dell ente. I consiglieri si trovano quindi costretti a votare (trattandosi di atto dovuto), svolgendo una mera azione esecutiva. Senza volersi addentrare nel tema delle eventuali responsabilità di consiglieri che non intendessero svolgere tale ruolo meramente esecutivo, ci si limita a domandarsi che senso abbia aver richiesto espressamente una delibera del consiglio dell ente. La delibera è l atto amministrativo tipico attraverso il quale si fondono le volontà dei singoli consiglieri e si forma la volontà unica dell organo collegiale. Ma quale elemento volitivo può essere presente in un atto del genere? E, soprattutto, perché qualificare tale atto come delibera di nomina? Per configurare una nomina sarebbe forse necessario assicurare libertà di scelta! Si è, inoltre, sicuri che tale scelta sia in li- Gazzetta Amministrativa Numero

5 nea con il principio dell art. 4 co. 1, del d.lgs. n. 165/2001, secondo il quale gli organi di governo esercitano le funzioni di indirizzo politico-amministrativo, definendo gli obiettivi ed i programmi da attuare ed adottando gli altri atti rientranti nello svolgimento di tali funzioni, e verificano la rispondenza dei risultati dell attività amministrativa e della gestione agli indirizzi impartiti? Patto di Stabilità, Sarebbe stato forse preferibile lasciare al Consiglio la sola competenza per la regolamentazione del rapporto con l organo e per la definizione del trattamento da corrispondere ai suoi componenti, eliminando il provvedimento di nomina in capo ad organi di governo dell Ente, e prevedendo soltanto una verifica dei requisiti, da parte di organi burocratici, in capo ai soggetti estratti. «:::::::::GA:::::::::» Gazzetta Amministrativa Numero