DOCUMENTO SU STRUMENTI DI INGEGNERIA FINANZIARIA NELLA PROGRAMMAZIONE DEI FONDI STRUTTURALI in progress

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1 DOCUMENTO SU STRUMENTI DI INGEGNERIA FINANZIARIA NELLA PROGRAMMAZIONE DEI FONDI STRUTTURALI in progress Bozza del 9 novembre 2012

2 INDICE INTRODUZIONE Pag. 2 FASE COSTITUZIONE Pag. 3 Processo decisionale Pag. 3 Selezione dei Fondi Pag. 4 Documentazione istitutiva, Accordo di finanziamento, Direttive Pag. 5 Procedure connesse alla certificazione della spesa Pag. 6 FASE ATTUAZIONE Pag. 8 Procedure per la selezione dell intermediario finanziario Pag. 8 Altre procedure di selezione (es. banca service) Pag. 9 Documentazione operativa e aspetti gestionali Pag. 9 Ammissibilità dei costi di gestione; remunerazione Pag. 10 Utilizzo di interessi di risorse restituite dagli investimenti all operazione Pag. 10 Monitoraggio e sorveglianza dell attuazione Pag. 11 Tenuta dei documenti giustificativi Pag. 12 Controlli di primo livello art. 60 Regolamento generale Art. 13 Regolamento di attuazione Procedure di audit Audit delle operazioni/audit di sistema Pag. 13 Pag. 15 FASE CHIUSURA Pag. 17 Chiusura Pag. 17 1

3 INTRODUZIONE Il presente lavoro muove da un esigenza condivisa nell ambito del gruppo di lavoro tecnico misto delle tre Autorità coinvolte dell attuazione dei Programmi operativi , coordinato da Tecnostruttura, sul tema degli strumenti di ingegneria finanziaria. All interno di tale gruppo è emersa l ipotesi di dar vita ad un lavoro che per ciascuna macrofaseo parte rilevante del processo di attuazione, sulla base del disposto regolamentare e coerentemente con i contenuti delle note orientative della Commissione europea individui punti di attenzione, aspetti che necessitino di interpretazione e approfondimenti e aree di criticità. Il documento che segue, da considerarsi in progress, è presentato in questa versione in forma tabellare allo scopo di restituire in modo agevole la possibilità di individuare per ciascuna macrofase e fase operativa i soggetti coinvolti, i riferimenti procedurali, le aree di attenzione. In questa fase, per l elaborazione del processo, ci si è concentrati in larga prevalenza sulle fonti documentali comuni e, nello specifico, accanto ai pertinenti Regolamenti 1, le Note COCOF, con particolare attenzione alla nota , il vademecum per l ammissibilità della spesa al FSE cap.10 e il relativo allegato dedicato, la relazione speciale 2/2012 della Corte dei conti europea sugli Strumenti finanziari per le PMI cofinanziati del FESR. Sono, inoltre, stati tenuti ben presenti sia i principali aspetti esaminati nel corso degli audit della Commissione europea sugli strumenti di ingegneria sia gli esiti degli stessi. Si è tenuto in parziale considerazione il Quadro comune di audit elaborato dalla DG Politiche regionali della Commissione europea per un confronto di tipo generale sull impianto delle procedure e sulla struttura delle verifiche. Infine, dal momento che, come si ricorderà, era stato richiesto ai partecipanti al gruppo di fornire integrazionial materiale già disponibile in Tecnostruttura relativo ai dispositivi di costituzione, attuazione e gestione dei fondi FSE, è stata considerata la scheda operativa in uso all AdA della Regione Veneto. In occasione dell incontro del gruppo tecnico di lavoro del 30 ottobre sono pervenuti dalle Autorità presenti suggerimenti ed elementi di riflessione che si è provveduto a integrare in questa versione del documento. Nella fase successiva alla circolazione di questo lavoro, che si concentra su aspetti comuni e per il momento non affronta questioni specifiche (es. garanzie, investimenti ) sarà centrale il contributo che le Autorità vorranno offrire, ciascuna in base alla propria esperienza, nell individuazione di aspetti ulteriori e soluzioni operative per rendere massimamente utile questa guida ragionata. 1 Regolamento (CE) 1083/06 e ss.mm. e ii. e Regolamento (CE) 1828/06 e ss. mm. e ii. 2

4 FASE -COSTITUZIONE Soggetti coinvolti Punti di attenzione presenti nella nota COCOF EN o in altri documenti Possibili aree critiche o aspetti con dubbia interpretazione Processo decisionale 2.1.2L autorità di gestione deve stabilire se attuare l operazione di ingegneria finanziaria attraverso un fondo di partecipazioneo attraverso un contributo del programma operativo allo strumento di ingegneria finanziaria. Scelta dello strumento: HF o contributo a un SIF. Si tratta di un aspetto da valutare a seconda della situazione del mercato. Per ora non si segnalano aspetti critici. Coerenza strategica con le disposizioni dei PO: in mancanza di una esplicita previsione circa la possibilità di attivare strumenti di ingegneria finanziaria o di operare attraverso lo strumento del microcredito, aiuti rimborsabili ecc., è necessaria una modifica anche non sostanziale - del PO con passaggio in CdS. In ambito FSE tale richiesta è stata formalizzata dalla CE (cfr. note del e del ).Sul versante FESR tale richiesta non è stata formalizzata posto che la possibilità di attivare gli strumenti di ingegneria finanziaria è già indicata nella gran parte dei PO. Motivazione per cui si sostiene il mercato del credito. Sebbene nella Nota COCOF non vi siano riferimenti alla necessità di una valutazione del mercato, è opportuno porre attenzione al tema del gap finanziario esistente nell ambito creditizio per sostenere la scelta con adeguate motivazioni. Nel corso di recenti audit della Commissione europea sul FSE, infatti, tale tema è stato oggetto di domande specifiche anche allo scopo di accertare l effettiva necessità dello strumento e di approfondire se l ne avesse valutato l impatto potenziale e il beneficio sul territorio. È opportuno dunque dar conto del lavoro preparatorio relativo all istituzione del fondo, ad esempio analisi di mercato preventive, valutazioni ex ante, presenza di fattori critici che motivano l istituzione del fondo, ecc. Si fa presente che in primis il Regolamento 1828/06 e ss.mm.ii. (art. 44) ma ancheil Quadro comune di audit (seconda parte punto 2.a) esplicita per i soli HF la necessità di tener presente la coerenza con l analisi delle lacune di 3

5 mercato. Tale valutazione del divario fra l offerta e la domanda di strumenti a favore delle imprese è tenuta in conto nell Accordo. Non vi sono al momento indicazioni operative per lo svolgimento della valutazione in questione si raccomanda comunque di coniugare sinteticità e rilevanza delle informazioni in modo da concorrere a motivare efficacemente la scelta di costituire il Fondo Quando si decide di fornire un contributo del programma operativo alle garanzie o ai fondi di garanzia secondo l art. 44 del Regolamento Generale, le autorità di gestione dovrebbero attenersi ai principi di sana gestione finanziaria e alle buone pratiche (di mercato), come base per determinare il l intervallo dei valori che costituisce il target per il rapporto atteso fra gli importi finanziati dal programma operativo per le garanzie o per i fondi di garanzia e i rispettivi importi dei nuovi prestiti, che verranno coperti da tali garanzie o dai fondi di garanzia. Da questa fase discende la quantificazione il più possibile precisa dell ammontare di risorse del PO allocate per l intervento. Sotto il profilo della sana gestione, infatti, è appropriato individuare un ammontare coerente con il fabbisogno territoriale ma tale da non vincolare il PO alla attuazione di uno strumento in assenza di dati certi sulla sua efficacia a livello territoriale. L esperienza suggerisce comunque di valutare l ammontare da conferire anche alla luce delle modalità operative che caratterizzeranno lo strumento e che potranno incidere sulla tempistica di realizzazione, nonché sulla collocazione dell operazione nel ciclo di vita del PO Per qualificarsi come strumento di ingegneria finanziaria ai sensi dei regolamenti, è necessario che i contributi dei programmi operativi siano: (i) mirati ai destinatari finali specifici o agli investimenti specifici di cui all'art. 44 del Regolamento Generale, quali le imprese, i partenariati pubblico-privato, i progetti urbani o persone fisiche o giuridiche che attuano azioni per l'efficienza energetica e l'uso di energia rinnovabile e (ii) assumano la forma di investimenti rimborsabili, ossia capitale, prestiti e/o garanzie per questi investimenti rimborsabili I Regolamenti sui Fondi Strutturali non specificano nessuna forma giuridica specifica da adottarsi per le operazioni che attuano Specifica attenzione va rivolta nel caso di garanzie cui la Nota COCOF dedica il par. 4.1 con riferimento alla verificabilità di un adeguato rapporto di moltiplicazione fra il contributo comunitario e il volume di finanziamento aggiuntivo per imprese e destinatari. Un elemento di riflessione e approfondimento, in particolare nell ambito dei PO FESR, potrebbe essere costituito, in caso di garanzie, dagli aspetti caratterizzanti i coefficienti di moltiplicazione e dalla convenienza per il destinatario a scegliere lo strumento cofinanziato alla luce per esempio dei relativi costi operativi. Obiettivi/target in termini di destinatari e investimenti al fine di verificare la coerenza dell intervento con la strategia complessiva del PO e dell asse/assi interessati. Rotatività (natura rimborsabile) dell intervento. La necessità che lo Strumento di ingegneria finanziaria sia totalmente rimborsabile e che, pertanto, siano escluse forme miste (combinazioni di sovvenzioni e di investimenti rimborsabili), è una recente sottolineatura da parte della Commissione europea che ha mosso alcune osservazioni in tal senso in fase di audit. Giova precisare che sul piano interpretativo è solo con la nota COCOF 10_0014_04 che tale condizione viene resa più esplicita sebbene nella nota non si non affermi che la rimborsabilità debba riferirsi al 100% dell investimento. 4

6 strumenti di ingegneria finanziaria. Tuttavia, i regolamenti - più specificamente l art. 43(2) del Regolamento di Attuazione - prevedono che gli strumenti di ingegneria finanziaria che ricevono finanziamenti dai programmi dei Fondi Strutturali possono essere istituiti sia come entità giuridiche indipendenti, disciplinate da accordi fra i partner del cofinanziamento o fra gli azionisti, sia come capitale separato nell ambito di un istituzione finanziaria. Andrebbe pertanto posta particolare attenzione all'aspetto della restituzione delle risorse che, alla luce di quanto sostiene la Commissione europea, appare essere condizione per qualificare l intervento come SIF. Posta la necessità di seguire con attenzione gli sviluppi degli orientamenti comunitari su questo tema si potrebbe valutare la possibilità di un approfondimento sull ipotesi di rifinanziamento del Fondo per la parte non rotativa con ulteriori risorse pubbliche. Selezione dei Fondi (2.1.5) Procedure trasparenti per la selezione degli strumenti di ingegneria finanziaria, comprese le norme sugli aiuti di stato e la legislazione nazionale e europea sulle sovvenzione sugli appalti pubblici. Nel caso diaffidamento in house, per quanto attiene all esperienza FSE è suggerita la verifica preventiva congiunta con i servizi della CE. In caso di soggetto inhouseproviding all Amministrazione, bisogna assicurare il rispetto dei requisiti stabiliti dalle norme e dalla giurisprudenza, citando anche le leggi regionali di riferimento. In caso di attribuzione di contratto direttamente a BEI o FEI in ambito FSE si segnala la richiesta di FEI di aprire tavoli di confronto preliminari all effettiva operatività Regione FEI- servizi della CE. Se da un lato questo aspetto può agevolare la conoscenza dei meccanismi di gestione propri del FSE e la condivisione di policy e valutazioni di azioni, va tenuto conto delle tempistiche di realizzazione sulle quali potrebbe esservi un impatto. L esperienza in alcune Regioni suggerisce una particolare attenzione alla fase di elaborazione dei documenti di maggiore rilievo: tale stesura dovrebbe avvenire in modo dettagliato e partecipato allo scopo di agevolare le fasi successive di attuazione. Documentazione istitutiva,accordo di finanziamento, Direttive Soggetto gestore del fondo 2.4.2Gli accordi di finanziamento devono garantire la corretta attuazione della strategia, - inclusi gli obiettivi da raggiungere, i settori target e i beneficiari/destinatari finali da sostenere - come definito nel programma operativo attraverso una strategia di investimento coerente, una gamma di prodotti, ad esempio tipi di progetto e obiettivi da perseguire attraverso gli strumenti di ingegneria finanziaria. Devono anche contenere un corpus di norme, obblighi e procedure, che devono essere osservati dalle parti interessate, per I regolamenti non prescrivono forme particolari per gli accordi di finanziamento, pertanto SM e hanno ampia libertà nel concludere tali accordi. Contenuti dell accordo di finanziamento: con riferimento agli Strumenti di ingegneria finanziariaart. 43 Reg. 1828/2006 è necessaria la completezza rispetto a: presenza della strategia di investimento, 5

7 quanto riguarda i contributi finanziari erogati nell ambito del programma operativo Gli accordi di finanziamento dovrebbero contenere in modo appropriato le seguenti disposizioni: a) i termini e le condizioni per concedere i contributi del programma operativo; b) la strategia o la politica di investimento e i destinatari target e le azioni; c) i prodotti /strumenti di ingegneria finanziaria da finanziare; d) la exit policy (politica di uscita) per il contributo del programma operativo; e) le disposizioni di liquidazione sia dello/degli strumento/i di ingegneria finanziaria sia del fondo di partecipazione, compreso il re-impiego delle risorse restituite dagli investimenti effettuati o ancora disponibili, dopo che tutte le garanzie sono state soddisfatte; f) monitoraggio dell attuazione degli investimenti e della gestione dei flussi incluso il reporting da parte degli strumenti di ingegneria finanziaria; g) requisiti di audit, requisiti minimi per la documentazione da conservare a livello di strumenti di ingegneria finanziaria e a livello di fondo di partecipazione al fine di assicurare una chiara pista di controllo L accordo di finanziamento deve anche fornire disposizioni per la valutazione e la selezione degli strumenti di ingegneria finanziaria con riferimento a chiamata per manifestazione di interesse (calls for expression of interest) e altre procedure vigenti sugli appalti pubblici. disposizioni per il controllo dell attuazione modalità del disimpegno del contributo del PO dallo Strumento, (le modalità di disimpegno fanno riferimento al disimpegno delle risorse del PO dal Fondo dopo un determinato periodo di investimento, mentre la liquidazione corrisponde alla liquidazione del fondo che può avvenire anche in una fase molto successiva) Si fa presente un aspetto, desunto dalle recenti linee guida per la chiusura dei PO in bozza,che merita un approfondimento: è previsto collegato al residuo (si veda anche pag. 17 punto 8b) che il Rapporto indichi la data della liquidazione come prevista dall Accordo. procedure per il reimpiego delle risorse tali aspetti dovrebbero essere curati con particolare attenzione. La presenza di exit policy e di indicazioni circa il reimpiego delle risorse sono stati oggetto di attenzione in fase di Audit CE. Comitato di indirizzo: composizione, funzioni e modalità di funzionamento Contabilità separata dei conti dedicati al fondo presso il soggetto gestore Costi di gestione e loro definizione: in quale documento questi costi sono stati stabiliti, loro ammissibilità ed entità stanziata nel rispetto dei limiti previsti dal Regolamento CE n. 1828/2006 Per quanto attiene ai fondi di partecipazione (art.44 Reg. 1828/2006) è opportuno dare evidenza della presa in conto delle valutazioni e delle strategie di cui alle lettere a, b, c) ed è rilevante la presenza di tutti i contenuti di cui all art Necessità di integrare/modificare gli Accordi qualora si intenda cofinanziare altri tipi di investimenti inizialmente non previsti (es. cofinanziamento capitale circolante delle imprese nuovo art del Reg. 1828/2006). Procedure connesse alla certificazione della spesa I Regolamenti e le note COCOF non prevedono ulteriori documenti, tuttavia si possono rivelare utili strumenti organizzativi e di accompagnamento all accordo quali ad esempio le Direttive di attuazione. Si rinvia oltre (fase attuazione) per riferimenti più analitici. 6

8 AdC (2.5.3) Si ricorda che un impegno giuridico ad investire in strumenti di ingegneria finanziaria o in un destinatario finale non può essere considerato come un adempimento dei requisiti dell art. 78(6) del Reg.gen. Il trasferimento finanziario agli strumenti di ingegneria finanziaria deve essere effettivo per essere considerato conforme a tali requisiti Ogni singolo pagamento dal programma operativo a uno strumento di ingegneria finanziaria o a un fondo di partecipazione può essere incluso in una dichiarazione intermedia di spesa presentata alla CE. Se la spesa è versata allo strumento ma non è certificata e successivamente viene ritirata dallo strumento, ciò non costituisce irregolarità In deroga alla norma generale secondo la quale le dichiarazioni di spesa dovrebbero includere solo la spesa effettivamente pagata dai beneficiari, le dichiarazioni (interim) di spesa per gli strumenti di ingegneria finanziaria possono includere la spesa totale pagata dal programma operativo nello stabilire e nel contribuire a tali fondi o ai fondi di partecipazione Spese, costi esborsi e altre somme pagate dal programma operativo ai gestori dei fondi o degli strumenti di ingegneria finanziaria, come rimborso o compensazione per la gestione dei fondi e possono essere dichiarati come spesa ammissibile. Mentre i costi di gestione sono relativi a voci di spesa rimborsate a fronte di evidenza della spesa, le spese di gestione riguardano un prezzo stabilito o una compensazione per servizi resi. Effettività del trasferimento ai fini della certificazione della spesa e dell inserimento nella domanda di rimborso. È comunque prevista la possibilità di trasferire le risorse al Fondo in più fasi. Rispetto alle procedure connesse alla certificazione della spesa degli strumenti di ingegneria finanziaria, un tema sensibile riguarda i costi di gestione. In linea generale le risorse certificate alla CE possono essere comprensive dei costi di gestione, totali o parziali, a seconda delle specificità regionali. Un altro aspetto da tenere in considerazione in questa sottofase riguarda le informazioni fornite dall all AdC, ed i principali documenti acquisiti dall AdC (ad esempio accordo di finanziamento, procedura di selezione del soggetto gestore, tipologia di controlli svolti) e le verifiche svolte dall AdC (ad esempio sui limiti dei costi di gestione, sui contenuti dell accordo per verificare che siano stati fissati tutti i requisiti previsti dal regolamento, di coerenza con il POR, sull esistenza del c/c separato ) Rispetto alle verifiche svolte dalle AdC ai fini della certificazione delle spese, nelle note COCOF sugli strumenti di ingegneria finanziaria non c è alcun riferimento puntuale alle attività delle AdC, con l eccezione del paragrafo relativo ai ritiri e non è inoltre previsto un controllo puntuale in itinere sugli strumenti di ingegneria finanziaria. In occasione degli audit svolti dalla CE sul FSE, le procedure di certificazione non sono state oggetto di attenzione. Relativamente al FSE, nel vademecum della spesa al FSE, si precisa che, tenuto conto che si opera nell ambito di sovvenzioni rimborsabili per l ammissibilità della spesa certificata non assume rilevanza e quindi non devono essere richiesti giustificativi di spesa, a livello di soggetti destinatari, dell impiego delle risorse erogate dagli intermediari finanziari. Nell ambito del gruppo potrebbe essere utile conoscere l esperienza sul FESR. Si evidenzia che a seguito della modifica del regolamento generale, le AdC dovranno fornire informazioni sugli importi certificati relativi a tali strumenti 7

9 in allegato a ciascuna certificazione di spesa. Si suggerisce di prestare attenzione alla coerenza di tali dati con quelli contenuti nel RAE. La gradualità dei trasferimenti al fondo tenuto conto dell avanzamento potrebbe essere un possibile elemento di criticità in particolare occorre approfondire la previsione di procedere al versamento dei contributi in linea con il piano di gestione La Commissione raccomanda che le autorità di gestione procedano con prudenza al versamento dei contributi dai programmi operativi ai fondi di partecipazione e agli strumenti di ingegneria finanziaria, per fasi e in linea con la relativa strategia di investimento e/o piano di gestione. Per il momento si è ritenuto utile non includere l AdA in tale fase, posto che la sua attività di controllo si svolge nella fase attuativa. FASE ATTUAZIONE Soggetti coinvolti Punti di attenzione presenti nella nota COCOF EN Possibili aree critiche o aspetti con dubbia interpretazione. Procedure per la selezione dell intermediario finanziario Soggetto gestore del fondo AdA Gli intermediari finanziari e le istituzioni finanziarie sono gli organismi che possono essere selezionati successivamente per attuare gli strumenti di ingegneria finanziaria Durante la procedura di selezione e nel processo decisionale lo SM e l devono assicurare ce vengano seguite procedure trasparenti per la selezione degli strumenti di ingegneria finanziaria (inclusiinter alia i fondi, gli intermediari finanziari, le istituzioni finanziarie e i gestori dei fondi) e per le decisioni sui contributi dei PO. Un possibile elemento di criticità è legato ai tempi lunghi per le procedure di selezione dell intermediario finanziario e alle cause determinanti. Le stesse possono infatti incidere sulla concreta funzionalità degli strumenti In aggiunta, la procedura per la selezione dei fondi, degli intermediari finanziari o di qualsiasi altro mezzo per l attuazione degli investimenti rimborsabili, così come dei gestori dello 8

10 strumento di ingegneria finanziaria, dovrebbe essere basata su specifici e adeguaticriteri di selezione connessi agli obiettivi del PO, come approvati dal CdS, entro i limiti del par L' o il fondo di partecipazione, a seconda dei casi possibili, dovrebbe esaminare se i contributi dei programmi operativi a specifici strumenti di ingegneria finanziaria corrispondano ad appalti di servizi pubblici disciplinati dalla CE o a leggi pubbliche nazionali sugli appalti. In questo caso, le o i fondi di partecipazione devono agire conformemente alle vigenti norme comunitarie e nazionali. Nei casi in cui gli accordi di finanziamento prevedano disposizioni specifiche per i criteri applicabili per la selezione delle operazioni, questi criteri dovrebbero essere considerati e approvati dal CdS (cfr. articolo 65(a), del Reg. n. 1083/2006.) Altre procedure di selezione (es. banca service) Possibile riferimento La selezione dei partner privati degli strumenti di ingegneria finanziaria stabilita su iniziativa di organismi pubblici può corrispondere all appalto dei servizi pubblici. Gli SM e le devono valutare questo, e rispettare la legislazione vigente. L può stabilire che la Società finanziaria regionale si avvalga di una banca erogatrice di servizi finanziari connessi agli SIF. In questo caso le procedure di selezione saranno conformi alla normativa vigente. La selezione del prestatore di servizi può essere indetta dalla Regione/PA o dal gestore del Fondo. Direttive di attuazione Documentazione operativa e aspetti gestionali Si tratta di uno strumento più operativo che l può stabilire di emanare con atto proprio (Delibera, Determina) allo scopo di fornire al gestore o agli IF specifici orientamenti, indirizzi e prescrizioni per l esecuzione delle attività stabilite nell Accordo. I possibili contenuti riguardano i destinatari, i casi di esclusione, i settori di attività economica, le spese ammissibili, le modalità di presentazione e istruttoria e valutazione delle domande, compresi eventualmente i criteri di selezione, le modalità di erogazione e rendicontazione del finanziamento, ecc.. Secondo le valutazioni dell si stabilirà se rendere tali Direttive parte integrante dell Accordo o documento separato. 9

11 Soggetto gestore del fondo La Commissione europea si aspetta che le e i fondi di partecipazione assicurino che i costi e le spese di gestione siano concordati in conformità con i principi di sana gestione finanziaria. (Lettera dei costi ) In aggiunta ai contenuti dell accordo (che non esplicita tali costi), possono essere presenti un lettera o altro documento utilizzato da alcune per stabilire le modalità specifiche per il calcolo e il pagamento dei costi di gestione. Il comitato di gestione (o di investimento) può assumere denominazioni differenti nelle singole realtà regionali, ma in pratica governa e monitora il funzionamento dello strumento di ingegneria finanziaria. È sempre opportuno tenere traccia delle attività, delle riunioni e delle decisioni. Per quanto attiene alla composizione e ai membri, può essere opportuna la formalizzazione. Ammissibilità costi di gestione; remunerazione. Soggetto gestore del fondo I costi e le tariffe di gestione sono ammissibili a partire da qualsiasi data successiva alla firma dell Accordo di finanziamento e sono ammissibili non oltre la fine del periodo di riprogrammazione Si raccomanda che la remunerazione basata sulla performance debba anche essere connessa alla qualità degli investimenti effettivamente fatti, ossia misurata attraverso il loro contributo al raggiungimento degli obiettivi strategici del programma operativo, così come il valore delle risorse restituite all operazione dagli investimenti intrapresi dai fondi, in linea con gli obiettivi specifici e la strategia di investimento dello strumento di ingegneria finanziaria In tutti i casi una evidenza adeguata dovrebbe essere tenuta dai fondi di partecipazione o dagli strumenti di ingegneria finanziaria, consentendo loro di dimostrare che i costi e le spese di gestione pagati dai programmi operativi corrispondano effettivamente ai principi di sana ed efficiente gestione. La base giuridica vigente consente di certificare le risorse relative alla costituzione del fondo, e anche i costi di gestione nei limiti dei massimali previsti. Possibili elementi di attenzione presenti nella nota COCOF di carattere generale riguardano i tempi per l ammissibilità (ferma restando la possibilità di recuperare le spese sostenute per la preparazione dello strumento) e la tipologia di costi ammissibili e non ammissibili riportati in via esemplificativa. Alcune amministrazioni si sono dotate di una lettera dei costi. La rendicontazione può avvenire a costi reali o sulla base di tariffe concordate (fee-base). A fronte dei costi di gestione percepiti dal soggetto gestore del fondo è importante garantire l avanzamento reale dell attività. Remunerazione basata sulla performance: potrebbe essere utile approfondire se le hanno stabilito tale tipo di riconoscimento di incentivi al gestore connessi alla qualità/efficacia degli investimenti realizzati. Utilizzo di interessi e di risorse restituite dagli investimenti all operazione Gli interessi e gli altri proventi generati da una prudente tesoreria e gestione degli investimenti dei pagamenti dai PO agli strumenti di ingegneria finanziaria, tra cui fondi di partecipazione, sono indipendenti dai contributi dei soci a tali strumenti Un possibile punto di attenzione è costituito dal riutilizzo degli interessi generati e dai rendimenti. Il regolamento ammette la possibilità che i rendimenti ottenuti dagli investimenti in capitale, prestiti ecc. possano essere destinati in via 10

12 5.1.4 In base al principio della sana gestione finanziaria e al primo comma dell'art. 78(7) del Reg.gen., la Commissione ritiene che gli interessi e gli altri proventi che competonoallo strumento di ingegneria finanziaria devono essere aggiunti al capitale di investimento del fondo o utilizzati per il pagamento dei costi o spese di gestione In conformità con il secondo comma dell'art. 78(7) del Reg.gen. l dovrebbe garantire che tutte le risorse restituite allo strumento di ingegneria finanziaria,che sono attribuibili al contributo dei Fondi strutturali, siano riutilizzate dallo strumento per altri investimenti, o utilizzate per la copertura dei costi di gestione e delle spese dello strumento di ingegneria finanziaria o assegnate alle autorità competenti per un ulteriore utilizzo a vantaggio dello stesso tipo di azione in linea con l'art. 78(7) del Reg. gen.. preferenziale agli investitori (una volta detratte le spese di gestione in quota proporzionale). Il glossario della nota COCOF distingue le risorse restituite in entrate di capitale ed entrate di reddito (interessi, dividendi, guadagni in conto capitale). Una possibile interpretazione è che queste seconde siano quelle cui fa riferimento il Reg. 1082/2006 art In ogni caso è opportuno che gli Accordi contengano disposizioni dettagliate sul reimpiego di tutte le risorse. Le risorse derivanti dalla gestione di Fondi cofinanziati nell ambito della programmazione dei FSE la cui chiusura è prevista nel 2013 potrebbero essere reimpiegate nell ambito di Fondi analoghi operativi nell attuale periodo, posto che non risultano esservi previsioni ostative. Si veda anche il Glossario (risorse restituite) alla nota COCOF Monitoraggio e sorveglianza dell attuazione Soggetto gestore del fondo L accordo di finanziamento include disposizioni per il monitoraggio (sorveglianza) dell attuazione in conformità all art. 43(3)b del Reg. di attuazione Quando uno strumento di ingegneria finanziaria svolge la sorveglianza della realizzazione come prescritto nell accordo di finanziamento, i controlli e le attività di informazione che esso svolge inter alia sui destinatari finali- non sostituiscono o non eliminano le funzioni e i compiti di verifica dell ex art.60 del Reg. gen. e art. 13 del Reg. di attuazione Le disposizioni negli accordi di finanziamento dovrebbero consentire il monitoraggio degli esborsi a livello di destinatari finali e di strumenti di ingegneria finanziaria così come i ritorni delle partecipazioni, prestiti (..) La Commissione cercherà di consolidare le informazioni di monitoraggio aggregate fornite dalle autorità di gestione, in previsione di fornire una valutazione complessiva della L attività svolta dal Gestore sui destinatari finali è di sorveglianza/monitoraggio e non è sostituiva del controllo di primo livello dell. Potrebbe essere utile capire dalle regioni se il modello sul monitoraggio fornito in allegato alla nota COCOF è utilizzato, oppure se sono condivisi altri strumenti per lo scambio delle informazioni tra soggetto gestore e Adg. Monitoraggio finanziario: acquisire periodicamente le informazioni necessarie a verificare la funzionalità dello strumento (consumo risorse, effettivo rientro, ecc.). A seguito della modifica del regolamento generale, a partire dal 2012, nel RAE dovranno essere indicati, gli importi dell aiuto dei fondi strutturali e il cofinanziamento nazionale versato allo strumento di ingegneria finanziaria e gli importiversati dallo stesso. Tali informazioni serviranno alla CE per dare conto dell attuazione degli strumenti. L Igrue ha condiviso con le Regioni un modello di monitoraggio degli 11

13 performance degli strumenti di ingegneria finanziaria finanziati dai programmi dei fondi strutturali. Allegato nota COCOF. strumenti di ingegneria finanziaria, con informazioni di carattere finanziario e fisico. La tempistica per l invio è semestrale. E opportuno valutare di condividere i modelli anche con il soggetto gestore. In ogni caso a partire dall anno 2012, con riferimento al RAE 2011 il sistema SFC è stato modificato attraverso l inserimento di una sezione largamente coerente con il template per il dettagliato monitoraggio dell avanzamento dello strumento di IF o dell HF. La compilazione è obbligatoria. Tenuta dei documenti giustificativi Soggetto gestore La conservazione dei documenti giustificativi di spesa dei fondi strutturali è necessaria al fine di definire un adeguata pista di controlloe di fornire evidenza sull uso dei fondi per gli scopi previsti I documenti a disposizione dovrebbero consentire di verificare la legittimità e la regolarità della spesa dichiarata alla Commissione e dimostrare che i principi di sana gestione finanziaria siano stati applicati in modo coerente /6.1.5 L adempimento delle condizioni di finanziamento deve essere adeguatamente documentato nei registri che devono essere mantenuti a livello dell operazione. Per determinare quali documenti giustificativi devono essere conservati e da chi, è necessario esaminare le condizioni di finanziamento di ogni operazione e come è documentata la loro osservanza Deve essere stabilito attraverso una registrazione appropriata e la prova documentale che le partecipazioni, prestiti, garanzie o altre forme di investimenti rimborsabili fornite ai destinatari finali siano stati effettivamente utilizzati principalmente per il sostegno alle PMI o per l attuazione di progetti di sviluppo urbano Non si evidenziano particolari elementi di attenzione, ma potrebbe risultare utile approfondire l esperienza e le modalità attuate dalle regioni, soprattutto rispetto alle piste di controllo e alla tipologia di documenti giustificativi di spesa richiesti. Risulta come sempre rilevante il controllo di coerenza con quanto previsto negli Accordi, nelle eventuali direttive di attuazione e negli avvisi rivolti ai destinatari. Si richiama la necessità di rispettare le previsioni (Accordo, direttive ecc.) sulla tenuta della documentazione in modo che essa sia agevolmente rintracciabile al livello che è stato deciso nell ambito della costituzione dello SIF o del FP. 12

14 6.1.7 I documenti giustificativi che attestano il rispetto delle norme comunitarie e nazionali e delle condizioni di finanziamento dovrebbero includere documenti giustificativi per: - l istituzione degli strumenti di ingegneria finanziaria (es. norme su aiuti, appalti, accordi,.; - il funzionamento degli strumenti di ing. fin (es. uso interessi e ritorni); - sui costi e spese di gestione; - moduli di domanda dei beneficiari finali, tra cui business plan, check list e rapporti degli intermediari finanziari; - accordi firmati; - evidenza che gli obiettivi per cui sono stati utilizzati gli investimenti rimborsabili sono stati raggiunti secondo la destinazione prefissata (ad esempio documenti forniti dai destinatari finali, i rapporti sulle verifiche in loco dei gestori dei fondi, visite e riunioni del consiglio direttivo, conti annuali e rapporti da parte dell IF a supporto delle domande); Ci deve essere prova dei trasferimenti dallo strumento di ing.fin. ai destinatari finali o nel caso delle garanzie la prova che i prestiti sottostanti sono stati erogati. L evidenza della spesa viene conservata a livello delle o degli strumenti di ing.fin ed è parte della pista di controllo per giustificare il contributo finanziario dei fondi strutturali È responsabilità dell autorità di gestione assicurare che i documenti giustificativi siano conservati per tre anni dopo la chiusura parziale o finale del PO (art. 90 Reg. gen.). Questi documenti di supporto possono essere conservati sia dallo strumento di ing. fin sia dalle autorità di gestione, sia dai gestori dei fondi, intermediari finanziari, dall o da entrambi Occorre conservare tutti i documenti giustificativi che dimostrino l effettiva realizzazione degli investimenti per i quali è stato ricevuto il sostegno dei fondi strutturali Ci deve essere una chiara identificazione del contributo in conto capitale di ciascun PO e di ciascun asse e delle spese che sono ammissibili, per consentire la verifica delle spese dichiarate alla CE. 13

15 la pista di controllo è mantenuta fino al livello del pagamento del contributo privato/pubblico al destinatario finale. Controlli di primo livello art. 60 Regolamento generale Art. 13 Regolamento di Attuazione 7.1 L deve garantire che, sia durante il processo di valutazione e selezione sia durante il funzionamento dello strumento di ingegneria finanziaria, l operazione sia conforme alle norme comunitarie e nazionali, al PO e alla politica di investimento concordata. Le responsabilità dell rispetto alle verifiche di gestione attengono a più livelli, comprese la conformità e la coerenza con la politica di investimento concordata (obiettivi, destinatari, prodotti ). 7.4 Attenzione particolare alle norme su aiuti di stato, appalti pubblici. 7.5 L accordo di finanziamento tra l Adg e lo strumento definisce le norme da rispettare e le categorie di documenti che devono essere conservati come pista di controllo. 7.7 In base all articolo 13 del reg.di attuazione, le verifiche di gestione dovrebbero verificare la costituzione, il funzionamento, gli investimenti rimborsabili Le verifiche di gestione dovrebbero essere effettuate durante tutto il periodo di programmazione come nota COCOF 08/0020/04 del La CE ritiene che i documenti giustificativi adeguati per consentire la verifica del rispetto delle disposizioni dell art. 78(6) del Reg. gen. dovrebbero essere mantenuti ai livelli appropriati, ovvero agli strumenti di ingegneria finanziaria. Questo dovrebbe essere effettuato sotto la responsabilità dell, ai sensi dell art. 60(f) del Reg. gen. e dell art.19 del Reg.gen. Qualora nell Accordo non esplicitino gli elementi minimi ma essenziali relativi al controllo, si suggerisce di prevederli eventualmente in un addendum o nelle direttive. Anche il manuale in uso alle deve prevedere disposizioni specifiche in tal senso, proprio per evidenziare la procedura di controllo sugli strumenti di ingegneria finanziaria, e sui soggetti coinvolti (Raccomandazioni in esito agli Audit della DG Occupazione sugli SIF in Italia). Si suggerisce di prestare particolare attenzione alla reportistica nell ottica di rendere più chiaro e agevole il controllo di gestione. Particolare attenzione va rivolta alla pianificazione dei controlli a monte da parte dell e alla tracciabilità degli stessi. La nota COCOF prevede che esistano procedure specifiche per verificare l effettiva attuazione delle operazioni di ingegneria finanziaria sebbene le modalità ed il livello di dettaglio dei controlli di primo livello in capo all non sembrino del tutto precisati. Vista l esperienza finora maturata dalle Regioni e alla luce degli elementi di maggior rilievo da valutare è possibile delineare un ipotesi di filiera dei controlli ed evidenziare i diversi soggetti coinvolti. In primo, luogo attenzione particolare può essere rivolta alle procedure di selezione delle operazioni, alle tipologie di destinatari ultimi, alle spese ammissibili, oltre che alla verifica del rispetto di quanto contenuto nell accordo di finanziamento. Un altro aspetto del controllo verte sui limiti dei costi di gestione e delle commissioni, nonché sui tempi e le tipologie di costo ammissibili. È inoltre necessario valutare l adeguatezza dei costi di gestione, e/o che la 14

16 remunerazione dei gestori del fondo sia equa. Infine, con riferimento al principio di sana gestione finanziaria (art. 14 Reg. 1083/2006 e art. 27 Reg. finanziario 1065/2002), è opportuno accertarsi della coerenza e del potenziale raggiungimento degli obiettivi prefissati e dei risultati raggiunti con particolare attenzione ai tempi di attuazione. Operativamente, come è noto, l supervisiona le attività del fondo e del soggetto gestore e indirettamente svolge un attività di controllo sui destinatari che di fatto realizzano le iniziative. Le verifiche dell sono di tipo documentale, si possono svolgere in sede, ma anche presso il soggetto gestore, secondo una tempistica stabilita e con il supporto di strumenti operativi. In occasione degli audit della CE sul FSE è stato suggerito di specificare tali aspetti e strumenti nel manuale in uso all. Nel merito, il controllo è duplice, innanzi tutto l vigila sul gestore del fondo (e/o sugli intermediari) e pone attenzione alla conformità delle attività a quanto concordato (es. strategia di investimento, piano di attività, accordo, direttive di attuazione, sui limiti dei costi di gestione, ecc.). Inoltre, conduce una verifica sulle attività del fondo, ovvero sulla documentazione presentata dai destinatari, sui verbali che attestano il controllo da parte degli intermediari finanziari sull ammissibilità delle domande e la verifica dei requisiti richiesti, degli esiti della valutazione delle proposte, dell atto di concessione del finanziamento, ecc. In sintesi su tutto ciò che dimostri l avanzamento delle attività. Per quanto riguarda invece il soggetto gestore del fondo, in qualche esperienza regionale, lo stesso effettua, per la durata del finanziamento, la verifica delle spese finanziate e sostenute, assicura il rispetto degli obblighi assunti dal destinatario all atto della concessione del finanziamento e qualsiasi altra verifica che riguardi aspetti amministrativi, finanziari, tecnici e fisici. Si richiama l attenzione a che gli esiti di tutte le fasi di controllo siano formalizzati e veicolati ai diversi soggetti coinvolti, al fine di individuare le soluzioni più opportune per l eventuale recupero del finanziamento e in ogni caso l attività possa essere ricostruita in ogni momento. Ove necessario, e soprattutto nel caso di dubbi e di sospette irregolarità, o di particolari coefficienti di rischio, non si esclude che l possa procedere direttamente anche ad una verifica in loco presso i destinatari. Tali verifiche possono fare parte di un campione. Oggetto di approfondimento sulla base delle esperienze regionali potrebbe essere il trattamento delle risorse restituite in caso di irregolarità da parte del 15

17 Procedure di audit Audit delle operazioni/audit di sistema destinatario finale.l orientamento emerso dal confronto relativamente agli aspetti di irregolarità è stato convergente sulla verifica in chiusura (non sembrano necessarie decertificazioni in corso di attuazione, visto il vigente quadro regolamentare), ferma restando la necessità di un attento monitoraggio sull avanzamento per individuare possibili problemi e affrontarli tempestivamente. Si suggerisce attenzione al flusso informativo tra i settori che si occupano della gestione dello strumento (es, responsabili di asse) e l ufficio deputato a svolgere i controlli di primo livello. AdA I diversi livelli che possono essere controllati sono l autorità di gestione e gli strumenti di ingegneria finanziaria. Entro i limiti definiti al par le verifiche possono essere effettuate a livello dei destinatari finali Gli audit possono essere effettuati a livello dei destinatari finali solo quando i documenti non sono disponibili a livello dello strumento di ingegneria finanziaria o a livello dell o in caso di verifiche e monitoraggio insufficienti, o di legittimo dubbio che i documenti non riflettano la realità degli investimenti rimborsabili Una pista di controllo adeguata dovrebbe consentire la verifica delle disposizioni dell art. 78(6) del Reg. gen. L AdA è responsabile dei controlli sull operato dell e del Soggetto Gestore del Fondo. Si suggerisce di prevedere alcune modalità operative nel manuale dell Ada specificando in particolare i soggetti controllati, la tempistica, gli strumenti adottati. La CE ha suggerito alle AdA di svolgere le attività di monitoraggio, eventualmente anche a campione, ma sempre sulla base di un analisi dei rischi, tenendo in considerazione il ritmo di attuazione degli interventi concreti al livello dei destinatari finali e il rispetto dei limiti dei costi di gestione, tenuto conto dell avanzamento dell attività. È quindi ipotizzabile che le verifiche in loco di cui all art.16 del Reg. di attuazione vadano svolte presso l, o il soggetto gestore del fondo, facendo ad esempio un campione ad hoc dei fascicoli, svolgendo un esame documentale dei progetti finanziati e di destinatari. Le modalità di controllo sono da integrare nell ambito del piano annuale di audit e vanno inserite nel RAC: a seconda dell ambito in cui sono state svolte, possono confluire sia nella sezione dell audit di sistema che in quella dell audit delle operazioni. Rimane tuttavia da chiarire il dettaglio della verifica specifica sui destinatari finali dei finanziamenti (ad esempio si potrebbe verificare il rispetto del termine per il rimborso, delle condizioni contrattuali,) fermo restando che l audit attiene alla funzionalità/operatività dello strumento di ingegneria finanziaria. 16

18 La scheda operativa elaborata dalla AdA della Regione Veneto individua oggetto e livelli delle verifiche e ha costituito un riferimento ai fini di questo lavoro. A livello delle la verifica riguarderà ad esempio la trasparenza delle procedure di selezione utilizzate, che gli investimenti riguardino PMI nelle fasi di avvio ed espansione se queste sono le previsioni del Fondo, ecc. Per quanto riguarda la documentazione disponibile a livello del Gestore del Fondo, anche ai fini della tracciabilità dell utilizzo delle risorse finanziarie erogate, i controlli potrebbero esaminare: - moduli di domanda, business plan, progetto alla base del prestito/microcredito/garanzie - prova del trasferimento del capitale o il prestito del fondo di capitale di rischio o di prestito intermediario per l impresa, - idonea documentazione di assegnazione dei prestiti/microcredito/garanzie da parte dell IF ai destinatari, - eventuali report delle visite realizzate dall IF presso le sedi dei destinatari - eventuale iscrizione alla camera di commercio, partita IVA, statuto sociale. Un possibile punto di attenzione orizzontale riguarda la verifica dei necessari adempimenti (ai vari livelli) relativi agli obblighi di informazione pubblicità circa gli strumenti. FASE CHIUSURA Soggetti coinvolti Punti di attenzione presenti nella nota COCOF EN o in altri documenti Possibili aree critiche o aspetti da interpretare o approfondire 17

19 AdC AdA GestoreFondo Chiusura ( ) al fine di evitare equivoci, deve essere sottolineato che il contributo privato o pubblico allo strumento di ingegneria finanziaria pagato in un conto deposito non costituisce di per sé spesa ammissibile alla chiusura del programma operativo Solo gli investimenti in destinatari finali, pagati loro prima della data finale di ammissibilità e i costi di gestione e le spese effettivamente pagate entro quella data sono presi in considerazione nella dichiarazione di spesa finale a chiusura. Quindi, a chiusura, il contributo privato/pubblico che non è investito in destinatari finali entro la fine del 2015 non può essere incluso nella dichiarazione finale di spesa del PO interessato (cfr art.56(1) e art. 78(6)) In deroga alla norma generale secondo la quale le dichiarazioni di spesa dovrebbero includere solo la spesa effettivamente pagata dai beneficiari, le dichiarazioni (interim) di spesa per gli strumenti di ingegneria finanziaria possono includere la spesa totale pagata dal programma operativo nello stabilire e nel contribuire a tali fondi o ai fondi di partecipazione Tuttavia, a chiusura la spesa ammissibile è la somma pagata entro il dal fondo o dallo strumento di ingegneria finanziaria per i reali investimenti a beneficio dei destinatari finali o la somma delle garanzie fornite, comprese le somme utilizzate come garanzie (corrispondente a prestiti sottostanti disposti e versati). (Linee guida sulla chiusura) Il rapporto finale di esecuzione trasmesso alla CE, entro il , dovrà fornire una breve descrizione degli strumenti di ingegneriafinanziaria e degli accordi attuativi. L obiettivo è fornire una panoramica dell attuazione di tali strumenti nel periodo Si tratta di una novità rispetto alla precedente programmazione che Vale la pena confrontarsi su tale previsione e raccogliere anche l esperienza storica durante la chiusura dei precedenti periodi di programmazione. Ad ogni modo e cono specifico riferimento all aspetto della data della liquidazione del Fondo, per gli SIF di durata breve (es. microcredito FSE) la data di liquidazione potrebbe coincidere con la data di ammissibilità della spesa (31/12/2015). Per gli SIF che hanno una lunga durata (es. interventi sul capitale di rischio e garanzie del FESR fino a dieci anni) si potrebbero specificare nell accordo di finanziamento le modalità di liquidazione prevedendo che a) alla data di conclusione di tutte le operazioni poste in essere i proventi generati decurtati di eventuali perdite ed oneri saranno riaccreditati alla Regione e al soggetto cofinanziatore ciascuno per quota di competenza, oppure b) prevedere una modalità di liquidazione in step successivi mano a mano che rientrano le risorse. 18

20 discende dal sempre maggior impiego che tali strumenti, anche alla luce delle sollecitazioni da parte della CE, hanno trovato nel ciclo programmatorio Il rapporto dovrà in particolare contenere: 1. il numero e il tipo di fondi stanziati durante il periodo programmatorio; 2. l entità del cofinanziamento e il tipo di cofinanziamento nazionale (prestito, contributo in natura). Ogni fondo che concorre all investimento deve essere chiaramente identificato; 3. la data della firma e la durata degli accordi di finanziamento alla base dell operazione; 4. informazioni sulle procedure di selezione del gestore del fondo di partecipazione, dei gestori dei fondi; 5. le tipologie di prodotti offerti e i destinatari finali; 6. il settore e lo scopo della società interessata dai Fondi; 7. una breve valutazione generale delle performance del fondo in termini di contributo all attuazione degli obiettivi del programma e della priorità interessata; 8. informazioni sul residuo che comprendano: a. il valore del residuo (i fondi residuali e il valore degli investimenti e delle partecipazioni alla data finale di eleggibilità) attribuibili alle risorse FSE/FESR al ; b. la data della liquidazione (come previsto nell accordo di finanziamento); c. informazioni sul reimpiego delle risorse residuali attribuibili al FSE/FESR, specificando l autorità competente responsabile della gestione di tali risorse, la forma del reimpiego, lo scopo, l area geografica interessata e la durata prevista. 9. una sintesi delle difficoltà incontrate nel raggiungimento degli obiettivi o del mancato raggiungimento degli stessi, la tempistica e l efficacia delle misure intraprese, il gestore del Fondo di partecipazione o gestore del fondo. 19

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