L ATTIVITÀ FINANZIARIA PUBBLICA. NOZIONE E CARATTERI.

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1 L ATTIVITÀ FINANZIARIA PUBBLICA. NOZIONE E CARATTERI. L attività finanziaria pubblica è l attività svolta dallo Stato e dagli enti pubblici per acquisire, gestire e impiegare i mezzi finanziari occorrenti a soddisfare i fini di pubblico interesse. La finanza pubblica è lo STRUMENTO con cui lo Stato esercita concretamente le sue funzioni e assicura il regolare andamento della vita associata. Nessuna attività pubblica può essere svolta senza un adeguata organizzazione di beni e persone e senza l impiego di risorse economiche. Il mezzo indispensabile per acquisire e impiegare ricchezza è la MONETA, l attività dello Stato e degli enti pubblici si concreta nella gestione di un complesso di mezzi finanziari che affluiscono alla Pubblica amministrazione (entrate pubbliche) e vengono da essa erogati per il conseguimento delle finalità (spese pubbliche). Si articola in un insieme di scelte che riguardano: gli obiettivi da raggiungere gli interventi per realizzarli determinare il fabbisogno finanziari, ovvero la quantità di moneta che serve per attuare il modo in cui il loro prelievo deve essere posto a carico dei cittadini Tali scelte sono operate dai pubblici poteri e hanno carattere vincolante (coattivo). Le scelte economiche private sono frutto di una libera determinazione individuale mentre quelle della finanza pubblica sono opera dei pubblici poteri che, decidono come debbano essere acquisite, gestite e impiegate le risorse destinate a soddisfare gli interessi collettivi. Finanza pubblica Attività economica privata Attività finanziaria: attività svolta per impiegare i mezzi occorrenti a soddisfare i bisogni Fabbisogno finanziario: quantità di moneta necessaria per attivare gli interventi Potestà finanziaria: potere in cui viene deciso come debbano gestire le risorse Potestà impositiva: potere di acquisire ricchezza prelevandola coattivamente con i tributi 1

2 I SOGGETTI DELL ATTIVITÀ FINANZIARIA La gestione delle risorse pubbliche non è compito esclusivo dello Stato. Lo Stato svolge la sua sovranità su tutto il territorio per attuare i fini che riguardano l intera nazione, gli enti territoriali (regioni, province, comuni) realizzano l autogoverno delle collettività locali. I governi regionali e locali svolgono funzioni politiche, normative e amministrative che richiedono l impiego di considerevoli mezzi finanziari. Il rapporto fra la finanza statale e quella regionale e locale può essere disciplinato secondo diversi criteri. Lo Stato e gli enti territoriali non gestiscono direttamente tutta l attività amministrativa necessaria per attuare tali obiettivi, ma si avvalgono di enti istituzionali a carattere ausiliario, ai quali è affidata la cura di specifici interessi pubblici (previdenza sociale, assistenza sanitaria, ecc.). I soggetti dell attività finanziaria pubblica sono: lo Stato gli enti territoriali vari enti istituzionali a carattere ausiliario Tutti coloro che hanno il potere di acquisire, gestire ed erogare mezzi finanziari per il raggiungimento degli obiettivi di loro competenza. I soggetti pubblici che svolgono attività politico-amministrativa sono aggregati in modo da poter essere considerati come un insieme coordinato e unitario. Per avere una visione complessiva della loro attività, vengono aggregati secondo un criterio giuridico o economico. In base ad un criterio giuridico si individua l aggregato, SETTORE PUBBLICO comprendente gli enti che nella loro gestione devono osservare le norme di contabilità pubblica. In base ad un criterio economico si individua l aggregato, AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE, comprendente i soggetti che producono per la collettività i servizi non destinati alla vendita finanziandosi con tributi imposti ai privati. Il sistema si articola in tre sottosettori: amministrazioni centrali (organi costituzionali, amministrazioni dello Stato ) amministrazioni locali (regioni, province, comuni ) enti di previdenza (tutte le istituzioni centrali e locali che erogano prestazioni sociali finanziate con contributi obbligatori) Le imprese che oggi sono state privatizzate (Ferrovie dello Stato, Poste Italiane, ecc) sono escluse dall ambito del Settore Pubblico e quindi la divergenza fra questo aggregato e l aggregato Amministrazioni pubbliche è diventata poco rilevante. Settore statale: costituito da gestioni finanziarie e organi amministrativi dello Stato Settore pubblico: comprende tutti gli enti che nella gestione devono osservare le norme 2

3 EVOLUZIONE E RUOLO ATTUALE DELLA FINANZA PUBBLICA La finanza pubblica ha oggi un ruolo centrale nella vita politica, economica, sociale di ogni paese e assorbe una considerevole quantità di risorse. Mediamente, circa la metà del reddito nazionale ogni anno viene sottratta alla libera disponibilità dei privati ed è gestita direttamente o indirettamente dalla Pubblica amministrazione, secondo scelte di interesse collettivo. L attività finanziaria costituisce un aspetto fondamentale dell attività di governo e influisce in modo decisivo sui vari aspetti dell economia nazionale. Incide sui modi di vivere dei cittadini. + SOLDI - SOLDI + SI VIVE MEGLIO + DEGRADO Liberismo economico: le attività economiche di produzione e scambio dei beni dovevano essere lasciate alla libera iniziativa dei privati senza che i pubblici poteri potessero alterarne lo svolgimento, né per favorirle né per frenarle. Gli economisti classici prospettavano, un attività finanziaria he riducesse al minimo la sua ingerenza nell economia di mercato. Perché? Perché il mercato, grazie al libero gioco della domanda e dell offerta, sarebbe riuscito a realizzare automaticamente una situazione di equilibrio e ad assicurare la piena occupazione delle risorse esistenti. Concezione liberista della finanza neutrale, senza alcuna interferenza statale nell attività economica privata. Un assoluta neutralità della finanza pubblica non è realizzabile. Quando si profilavano difficoltà lo stato interveniva a sostegno delle imprese, con gli strumenti tipici della finanza pubblica: sgravi fiscali, dazi protettivi, erogazione di sussidi, contributi, premi di produzione, ecc. Lo Stato doveva assumersi il compito di proteggere le categorie più deboli e accentuare le diseguaglianze economiche e sociali. La finanza pubblica è diventata uno dei principali strumenti per attuare una politica sociale e una più equa distribuzione della ricchezza. Concezione keynesiana della finanza funzionale, finanza pubblica come strumento di politica economica. Secondo Keynes, domanda e offerta possono assumere un carattere permanente. Lo stato ha assunto il compito di assicurare lo sviluppo, la stabilità e l equilibrio del sistema economico e di indirizzare a tal fine le attività dei privati, con un azione coordinata nei suoi vari aspetti e programmata secondo una linea politica coerente. La finanza pubblica diventa parte integrante della realtà economica nazionale e assume un ruolo attivo in funzione dello sviluppo e dell equilibrio del sistema (finanza funzionale). La manovra delle entrate e delle spese pubbliche, contribuì a favorire la ripresa e ad assicurare un periodo piuttosto lungo di stabilità economica, riducendo i fenomeni di recessione o le spinte inflazionistiche. In molti paesi gli interventi di politica fiscale si sono moltiplicati spesso in modo indiscriminato, fino a che le dimensioni del settore pubblico di entità delle risorse in esso impegnate sono diventate così ampie da determinare effetti negativi. 3

4 Di recente, la teoria neoliberista punta a ridimensionare l ampiezza degli interventi della finanza pubblica. La finanza pubblica è parte integrante del sistema economico nazionale e che qualunque scelta inerente alle entrate e spese pubbliche va programmata in modo da garantire un efficiente allocazione delle risorse pubbliche e private. La concezione neoliberista non esclude la funzione della finanza pubblica come strumento di politica economica, ma ne ridimensione la portata e gli obiettivi. Gli interventi sono finalizzati principalmente a incentivare il lavoro, il risparmio e le iniziative economiche. Vengono evitate, invece, le misure di breve periodo dirette a regolare la domanda globale, e si preferisce lasciare che questa si adegui all offerta grazie al libero gioco della concorrenza. Finanza neutrale: sistema delle attività economiche private senza interferenze Finanza funzionale: parte integrante con ruolo attivo dello sviluppo ed equilibrio Politiche neoliberiste: qualunque scelta alle entrate e spese pubbliche va programmata LA POLITICA FINANZIARIA E I SUOI OBIETTIVI I principali obiettivi della politica finanziaria sono: soddisfare gli interessi pubblici di ordinata convivenza collettiva e di benessere sociale (funzioni pubbliche essenziali) promuovere lo sviluppo economico stabilizzare la domanda evitando gli squilibri congiunturali (ruolo funzionale più incisivo) favorire un equa distribuzione della ricchezza a livello territoriale, settoriale e sociale SODDISFACIMENTO DEI BISOGNI PUBBLICI Bisogni pubblici: interessi collettivi che vengono soddisfatti dallo Stato o enti pubblici Interessi tipicamente collettivi sono quelli che derivano dalla convivenza sociale e che l individuo non avvertirebbe se vivesse isolato: l ordine, la difesa, la regolamentazione giuridica dei rapporti ecc. Interessi collettivi esistono da quando l uomo vive in gruppo. Le esigenze di carattere collettivo, dunque, tendono a moltiplicarsi. La decisione di pubblicizzare o privatizzare il soddisfacimento degli interessi collettivi è una scelta di politica generale, che dipende dall ampiezza dell intervento dello Stato in campo sociale, ed è anche un problema di politica finanziaria, che riguarda l entità delle risorse disponibili. Strumenti l obiettivo del soddisfacimento dei bisogni pubblici può essere raggiunto con mezzi diversi: non solo direttamente, mediante la produzione di beni e servizi pubblici da parte della Pubblica amministrazione, ma anche indirettamente, indirizzando l attività dei privati mediante opportuni incentivi o disincentivi. DIRETTAMENTE: produzione beni e servizi pubblici INDIRETTAMENTE: indirizzando l attività dei privati mediante incentivi o disincentivi 4

5 SVILUPPO ECONOMICO Lo sviluppo assume un significato diverso nei paesi arretrati o in quelli che hanno già raggiunto un elevato grado di benessere economico. - Favorire accumulazione del capitale - Decollo delle iniziative produttive + reddito + popolazione + progresso tecnico Assicurare il necessario dinamismo alle attività produttive in modo che il reddito nazionale continui a crescere con ritmo costante, in proporzione all incremento demografico e al progresso tecnico. + fattori produttivi + produttività Il raggiungimento di tale obiettivo implica una politica di lungo periodo volta ad aumentare l offerta di fattori produttivi e a incrementare la produttività di quelli già disponibili. + investimenti pubblici + infrastrutture + sviluppo attività produttiva Incrementando gli investimenti pubblici si viene a creare un insieme di infrastrutture che sono la premessa indispensabile per lo sviluppo di qualunque attività produttiva. STABILIZZAZIONE DELLA DOMANDA La politica di stabilizzazione tende a evitare, gli squilibri congiunturali dell economia. Nelle fasi di espansione, i consumi e gli investimento tendono ad aumentare molto rapidamente con il rischio che la domanda complessiva superi le possibilità produttive del sistema generando una spinta inflazionistica. Nelle fasi di recessione, la domanda complessiva è scarsa, sicché le attività produttive tendono a contrarsi con conseguente disoccupazione. La politica di stabilizzazione ha carattere congiunturale e si basa su manovre economicofinanziarie a breve o medio termine, che agiscono sulla domanda. Nelle fasi di recessione l intervento pubblico ha lo scopo di incrementare la domanda globale. Nelle fasi di espansione, si tende a frenare la domanda mediante la diminuzione della spesa pubblica o mediante l aumento del prelievo fiscale. (In entrambi i casi si limitano consumi e investimenti privati) REDISTRIBUZIONE DEL REDDITO Un effetto redistributivo è sempre connesso con l attività finanziaria. Gli spostamenti non si producono in modo occasionale o casuale, ma vengono deliberatamente programmati. Lo scopo non è soltanto attuare una maggiore giustizia sociale, ma anche quello di distribuire in modo più equilibrato la capacità di consumo, la formazione del risparmio e la possibilità di investimento. 5

6 La politica di redistribuzione consiste nel contrarre il reddito di alcune categorie e nell incrementare il reddito di altre. La redistribuzione dei redditi può essere attuata in diverse direzioni: a livello individuale, per estendere migliori condizioni di vita a livello territoriale, per ridurre la disparità fra zone sviluppate e zone depresse a livello settoriale, per evitare che l investimento e il lavoro in un settore produttivo risultino privilegiati rispetto a un altro a livello funzionale, per evitare forti disparità fra le remunerazioni dei diversi fattori produttivi COMPATIBILITA FRA I DIVERSI OBIETTIVI Una redistribuzione molto accentuata può rallentare lo sviluppo economico. Bisogna stabilire gli obiettivi di carattere prioritario. È necessaria a tal fine un attività di programmazione economico-finanziaria che permetta di individuare in modo completo le strategie da attuare nel breve periodo o a medio-lungo termine. PROFILI ECONOMICI DELL ATTIVITÀ FINANZIARIA L attività dello Stato e degli enti pubblici ha natura ECONOMICA perché deve soddisfare i bisogni molteplici, mediante l impiego di risorse limitate. (Avendo risorse limitate deve sfruttarle al massimo) Lo Stato deve far in modo che dall uso dei mezzi finanziari di cui dispone derivi il massimo vantaggio per la collettività. I rapporti economici si svolgono con lo strumento dello scambio, attraverso l intreccio della domanda e dell offerta e la formazione dei prezzi; lo scambio presuppone che un dato bene o servizio venga acquisito soltanto dalle persone che sono disposte a pagarne il prezzo e quindi ne fanno domanda. La Pubblica amministrazione produce beni e servizi per il soddisfacimento di bisogni, sicché i concetti di utilità e di domanda assumono un significato diverso da quello che hanno nell economia di mercato. L economia pubblica si svolge secondo principi e meccanismi diversi da quelli dell economia di mercato, perché si basa su scelte COLLETTIVE e non individuali. I servizi pubblici che corrispondono alle funzioni primarie dello Stato (ordine pubblico, difesa, ecc.), sono GENERALI e INDIVISIBILI perché riguardano la collettività nel suo insieme. Questi servizi sono utili alla collettività e non hanno come destinatari i singoli individui. Sono efficienti, i cittadini non sono nemmeno in grado di valutarne l utilità perché non avvertono i problemi che in loro mancanza si porrebbero. I servizi pubblici che soddisfano esigenze individuali (sanità, istruzione, ecc.), sono SPECIALI e DIVISIBILI, ma anche essi hanno utilità collettiva perché giovano al buon andamento della vita sociale e non soltanto del singolo utente. Il servizio speciale, crea utilità anche per altri cittadini e per l intera collettività. L effetto di esternalità fa sì che anche per i servizi divisibili, come per quelli indivisibili, l utilità si configuri come beneficio per la collettività globalmente considerata. 6

7 L operatore della finanza pubblica, deve considerare gli effetti che ne deriveranno sul sistema economico nel suo complesso e le conseguenze specifiche riguardanti i vari settori dell economia o le varie zone del paese. Servizi divisibili: soddisfano esigenze individuali e consistono in prestazioni dei singoli Servizi indivisibili: prestazioni separate riguardano in modo unitario l intera collettività Effetto di esternalità: servizio che crea utilità anche per altri cittadini e per l intera collettività LA REGOLAMENTAZIONE GIURIDICA DELL ATTIVITÀ FINANZIARIA L attività finanziaria ha una sua regolamentazione GIURIDICA, i principi fondamentali sono ordinati dalle norme costituzionali. Gli aspetti più importanti (approvazione dei bilanci, imposizione dei tributi, ecc.) sono disciplinati da leggi o da atti con forza di legge, mentre quelli di minore rilevanza, fanno riferimento a regolamenti amministrativi. Le scelte finanziarie, tramutandosi in norme di legge, diventano obbligatorie per tutti. Gli aspetti dell attività finanziaria che non sono disciplinati dalla legge e devono essere regolati con norme generali e astratte per garantire la corretta e uniforme attuazione delle operazioni finanza pubblica, devono essere disciplinate da dei regolamenti. SCIENZA DELLE FINANZE E DIRITTO TRIBUTARIO La scienza che studia i profili economici, e in parte anche quelli politici, della finanza pubblica è la scienza delle finanze. Ora investe la problematica delle scelte economiche pubbliche e dei loro effetti sul sistema economico nazionale. Lo studio delle norme giuridiche che disciplinano il fenomeno finanziario è compito del diritto finanziario. Nel suo ambito si sono formate diverse specializzazioni: diritto tributario e la contabilità pubblica. Il diritto tributario riguarda la principale forma di entrata, cioè i tributi. Esso ha per oggetto le norme che regolano il sistema tributario vigente. La contabilità pubblica riguarda il sistema di conti della Pubblica amministrazione e in particolare, le norme che regolano i bilanci di previsione e i rendiconti. Varie operazioni finanziarie e nella tenuta della contabilità sono oggetto di altre discipline, quali la tecnica dell amministrazione finanziaria e la ragioneria pubblica. Laura 7