SEZIONE GIURISDIZIONALE REGIONALE PER IL VENETO Presidente: S. Zambardi Relatore: G. Maneggio

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1 * A cura dell Ufficio Stampa Sentenza n. 986/2006 SEZIONE GIURISDIZIONALE REGIONALE PER IL VENETO Presidente: S. Zambardi Relatore: G. Maneggio FATTO Con atto di citazione in data 16 dicembre 2005, il Procuratore Regionale ha convenuto in giudizio il Sig. V.E. per ivi sentirlo condannare, a favore dell Azienda Sanitaria ULSS 3 di Bassano del Grappa, al pagamento di Euro ,02, oltre rivalutazione monetaria, interessi e spese di giudizio. La vicenda per cui è causa trae origine dalla segnalazione pervenuta dall Azienda Sanitaria ULSS 3 di Bassano del Grappa, la quale comunicava che la Procura della Repubblica presso il Tribunale di Bassano del Grappa aveva chiesto, in data 2 marzo 2004, il rinvio a giudizio del dottor V.E., medico di medicina generale addetto all assistenza primaria ai sensi del d.p.r. 28 luglio 200 n. 270, per i reati previsti dagli articoli 81, comma 2 e 479 nonché 81 comma 2, 61 numero 9 e 640 commi 1 e 2 numero 1 del c.p. per aver attestato falsamente il numero degli accessi di assistenza domiciliare dallo stesso effettuati nel corso dell anno 2003 e per essersi procurato un ingiusto profitto, inducendo in errore l Azienda ULSS n. 3 mediante la falsa attestazione dei riepiloghi mensili, consistito nella percezione del compenso relativo agli accessi mai effettuati. L Azienda sanitaria faceva presente che il dottor V.E. era già stato sospeso dalle funzioni di pubblico ufficiale quale medico di medicina generale convenzionato con l Azienda ULSS n. 3, misura interdittiva assunta con provvedimento 6 febbraio 2004 del GIP presso il Tribunale di Bassano del Grappa. La predetta Azienda riferiva, ancora, che l ingiusto profitto procuratosi dal dott. V.E. era stato quantificato dalla Procura in una somma prossima a quella di euro ,85 corrispondente alla somma di quanto effettivamente pagato al dott. V.E. dall Azienda ULSS per assistenza domiciliare programmata = euro 6.179,65 da gennaio a luglio e settembre 2003 e per assistenza domiciliare integrata = euro 8.004,20 da gennaio a giugno e settembre A seguito del rinvio a giudizio, il G.I.P. presso il Tribunale di Bassano del Grappa pronunciava, nei confronti del dott. V.E. condanna su richiesta ai sensi dell art. 444 c.p.p. per i reati di cui agli articoli 479 c.p.; 640 commi 1 e 2 numero 1 c.p.; 328 c.p. La Procura, ritenendo non dovuti i compensi percepiti dal medico incaricato, il quale non aveva eseguito gli accessi dichiarati, rivolgeva al sanitario le contestazioni del caso. Gli addebiti venivano formulati sulla base delle dichiarazioni degli assistiti e dei loro familiari, raccolte nel corso dell indagine penale, dalle quali sarebbe emerso che alcuni assistiti non erano stati mai visitati a domicilio mentre per altri soggetti sarebbero risultate un numero di visite domiciliari inferiori a quelle attestate dal medico. Il danno contestato per le corrispondenti erogazioni nel per assistenza domiciliare programmata (ADP) veniva determinato in euro 4.898,880, e, per assistenza domiciliare integrata (ADI), in euro ,020. Nel medesimo atto la Procura formulava addebito per un altra forma di pregiudizio arrecato alla ULSS, correlata ad un impiego supplementare ed eccezionale di personale dell Azienda sanitaria, per accertamenti ed ispezioni volte a chiarire i fatti e ad assumere i provvedimenti del caso per un complessivo importo di euro 8.755,93. Ulteriori addebiti venivano contestati al dott. V.E. e cioè quelli relativi al danno inferto all immagine ed al prestigio della P.A. e al danno da disservizio, anch essi correlati 1

2 all illecito comportamento del convenuto e da liquidarsi equitativamente rispettivamente in euro ,00 e 5.000,00. In data 26 settembre 2005 il dott. V.E. faceva pervenire le controdeduzioni con le quali respingeva ogni responsabilità. Contestava il periodo temporale considerato dalla Procura, gennaio 2002 settembre 2003, non coincidente con quello cui si riferivano le contestazioni penali (febbraio novembre 2003). L interessato, sentito personalmente, ribadiva di avere sempre visitato i pazienti, e dichiarava di essere disponibile a versare quanto richiesto dall Azienda ma contestava le ulteriori richieste di danno danno non patrimoniale, danno da disservizio, spesa aggiuntiva per attività eccedenti le normali occupazioni in quanto generiche e non dimostrate. Ritenendo le deduzioni fornite dal presunto responsabile inidonee a superare gli addebiti mossi con l atto di invito, il P.M. ha emesso l atto di citazione nei confronti del V.E.. Il primo pregiudizio, ad avviso della Procura, è costituito dagli esborsi sostenuti dalla ULSS a titolo di corrispettivo per assistenza domiciliare nel periodo gennaio 2002 settembre 2003, relativamente a ventisette pazienti per i quali si è accertata la non veridicità delle attestazioni di interventi in assistenza domiciliare e assistenza programmata, rese dal dott. V.E.. La prova della mancata corrispondenza al vero delle attestazioni si rileva, innanzitutto, nelle dichiarazioni riguardanti ventisette soggetti in assistenza domiciliare, rese dagli assistiti o dai loro familiari, nel dicembre 2003, agli organi di polizia giudiziaria. Ulteriore elemento a conferma della condotta illecita è rappresentato dal fatto che presso gli assistiti del dott. V.E. non sono stati ritrovati i registri degli accessi che le norme imponevano di tenere, non avendo provveduto lo stesso a consegnare i registri che pure aveva ricevuti dall ULSS. Ad avviso della Procura, la misura del danno va calcolata tenendo conto che, in tale arco di tempo e relativamente ai ventisette assistiti considerati, sono state dichiarate e liquidate 1286 visite per assistenza domiciliare programmata e 702 per assistenza domiciliare integrata per una somma complessiva di euro ,03. Il P.M. ha ravvisato un altra forma di pregiudizio arrecata alla ULSS nell impiego supplementare ed eccezionale di personale sanitario, per accertamenti e ispezioni, volti a chiarire i fatti e ad assumere i provvedimenti del caso al fine di ripristinare la regolare attività di assistenza domiciliare. Il danno in questione, quantificato dalla ULSS, ammonta a euro 8.755,93. Secondo la Procura, nella fattispecie è intervenuto anche il danno da disservizio da liquidarsi in euro 5.000,00. Ed invero, l Amministrazione, per la parte affidata al dott. V.E., e a causa dell inadempimento di questi, non è riuscita ad erogare il servizio di assistenza domiciliare programmata, che pure aveva organizzato e per il quale aveva investito risorse. In ragione delle previsioni normative e dello sforzo organizzativo compiuto, la ULSS avrebbe dovuto poter realizzare la finalità istituzionale in modo completo ed efficace, ciò che è stato impedito dalla condotta illecita del sanitario cui era stato affidato l incarico. Infine il P.M. ha ritenuto di dover aggiungere il danno non patrimoniale, collegato alla lesione causata alla immagine della ULSS dal comportamento tenuto dal dott. V.E.; e, tenuto conto della qualità del soggetto responsabile, medico professionista, del periodo di durata dei fatti, della gravità delle violazioni, penalmente rilevanti, e di ogni altra circostanza valutabile ha ritenuto di potere indicare, in via equitativa, quale misura del pregiudizio l importo di euro Costituitosi nell'interesse del convenuto, con memoria depositata il 27 aprile 2006, l'avv. Riccardo Canilli ha escluso che la prova della sua responsabilità possa essere tratta immediatamente dalla ricordata sentenza penale, in relazione alla natura propria del patteggiamento, e, citando dottrina e giurisprudenza al riguardo ha richiamato soprattutto l art. 445 c.p.p., per escludere l efficacia della sentenza resa a seguito di patteggiamento nei giudizi civili e amministrativi e, comunque, ogni rilevanza confessoria di tale pronuncia; ha eccepito l assoluta mancanza di valore probatorio dei verbali di sommarie informazioni testimoniali raccolte dalla P.G. in sede di indagini preliminari; il periodo temporale considerato dalla Procura, gennaio 2002 settembre 2003, non coincidente con quello più breve, febbraio-novembre 2003, relativo agli accertamenti svolti della 2

3 Procura della Repubblica. Ha sostenuto, ancora, l insussistenza di qualsiasi forma di dolo nel suo comportamento ed, infine, ha contestato le altre poste di danno avanzate in atto di citazione, risultando assolutamente indimostrate. All'odierna pubblica udienza, le parti hanno ulteriormente illustrato e ribadito gli argomenti svolti negli atti scritti, confermando le conclusioni ivi rassegnate. Considerato in DIRITTO La pretesa risarcitoria sottoposta al giudizio della Sezione riguarda il pregiudizio subito dall erario in relazione agli emolumenti indebitamente percepiti dal dott. V.E., per prestazioni professionali dallo stesso dovute quale titolare incaricato del servizio di assistenza domiciliare, il danno subito dalla ULSS per l impiego supplementare ed eccezionale di personale dell Azienda sanitaria per accertamenti ed ispezioni, volti a chiarire i fatti e ad assumere i provvedimenti del caso al fine di ripristinare la regolare attività di assistenza domiciliare, nonché il danno determinatosi dal disservizio ed all immagine della Azienda sanitaria ULSS 3 di Bassano del Grappa. Prima di passare all esame della fattispecie dedotta in giudizio, questo Collegio deve pronunciarsi sulla eccezione sollevata dalla difesa in relazione alla inefficacia della sentenza penale, pronunciata ex art. 444 c.p.p. nel presente giudizio. Con sentenza n. 59 del 27 maggio 2004 il GIP presso il Tribunale di Bassano del Grappa, ai sensi dell art 444 e segg. c.p.p, ha condannato l'odierno convento per truffa aggravata, falsità ideologica, omissione di atti d ufficio in pregiudizio dell ULSS 3 di Bassano del Grappa per omesse prestazioni di attività professionale. Pur prescindendo dalla natura di questo provvedimento giudiziale, certo è che l'accertamento compiuto, in assenza della fase dibattimentale, è chiaramente imperfetto ed è questa la ragione per cui, ai sensi della norma dell'articolo 445 c.p.p., da tale decisione non può discendere efficacia di giudicato nei giudizi civili ed amministrativi. Quanto al valore probante, nella presente controversia, della condanna patteggiata, il Collegio ritiene che la sentenza ex art. 444 cpp è, pur sempre, un provvedimento che il giudice penale emette nel pieno esercizio della giurisdizione, poiché non può prescindere dalla prova della responsabilità, sia pure limitata a profili determinati (cfr. Corte Cost. Sentenze nn 313/90 e 251/91); in definitiva, il giudice penale, nell'applicare la pena concordata, deve preventivamente verificare che il fatto sussiste e che l'imputato l'ha commesso (Corte Conti, sez. II, 9 ottobre 2003, n. 285/A). Specialmente dopo la modifica dell art. 445 c.p.p. da parte dell'art. 2 l. 27 marzo 2001 n. 97, alla condanna applicata nel giudizio penale dal g.i.p. sull'accordo delle parti va attribuito l'effetto di provare, nel processo contabile, l'illiceità dei fatti e la colpevolezza del presunto responsabile, che deve, quindi, dare le prove necessarie a discolparsi (Corte Conti, sez. I, 7 gennaio 2004, n. 3/A). Nei medesimi sensi anche la giurisprudenza della Cassazione, più volte ha precisato che la sentenza penale di applicazione della pena ex art. 444 c.p.p. (cosiddetto patteggiamento) costituisce indiscutibile elemento di prova per il giudice di merito il quale, ove intenda disconoscere tale efficacia probatoria, ha il dovere di spiegare le ragioni per cui l'imputato avrebbe ammesso una sua insussistente responsabilità, ed il giudice penale abbia prestato fede a tale ammissione. Detto riconoscimento, pertanto, pur non essendo oggetto di statuizione assistita dall'efficacia del giudicato, ben può essere utilizzato come prova dal giudice tributario nel giudizio di legittimità dell'accertamento (Cassazione civile, sez. trib. 19 dicembre 2003, n ; idem 30 settembre 2005, n ). Egualmente, pur se la condanna pronunciata dal giudice penale a seguito del c.d. patteggiamento, non attribuisce efficacia di giudicato nel processo contabile, ciò non esclude che le risultanze probatorie del procedimento penale possano essere oggetto di autonoma valutazione da parte del giudice contabile (Corte Conti, sez. II, 1 luglio 2004, n. 215/A). La difesa del convenuto contesta, inoltre, che ai verbali di sommarie informazioni testimoniali raccolti dalla p.g. in sede di indagini preliminari possa attribuirsi quel valore 3

4 probatorio che gli avrebbe conferito la Procura. Trattasi, ribadisce, di dichiarazioni rese senza il minimo contraddittorio, non passate al vaglio di un giudizio terzo. La riferita eccezione - nei termini come sopra formulati, ribadita in termini ancora più generici nell udienza dibattimentali - si pone, in buona sostanza, in correlazione con le più ampie problematiche del c.d. giusto processo. Ebbene, è di tutta evidenza, che nella fattispecie in esame la questione non si pone in termini effettivamente concreti, non essendo stato - peraltro - contestato il fatto, ma venendo in discussione soltanto il valore da dare alla predetta documentazione acquisita al fascicolo processuale, dalla quale le parti hanno tratto argomenti diversi per sostenere tesi contrapposte. Infatti, il Giudice può, in ogni caso, valutare in questo processo di responsabilità amministrativa/contabile la complessiva documentazione acquisita al fascicolo processuale - ivi compreso, certamente, nel caso di specie, gli atti acquisiti dal fascicolo penale per formarsi, a seguito di contraddittorio tra le parti, il proprio autonomo convincimento con libero e prudente apprezzamento ai sensi dell'art. 116 c.p.c. (cfr., in termini, Sez. Giurisd. Reg. dell'umbria, Sent. n. 98/E.L./01 del 9 gennaio/8 marzo 2001, e, da ultimo, Sent. n. 275/E.L./04 dell'11 febbraio/28 giugno 2004). In conclusione, per le considerazioni svolte, l'eccezione in questione va respinta, perché infondata. Tanto premesso, il Collegio rileva che nella fattispecie dedotta in giudizio sono presenti tutti gli elementi costitutivi della responsabilità amministrativo contabile, sussistendo sia un danno per la finanza pubblica, sia un comportamento doloso tenuto dal convenuto legato da rapporto di servizio all Amministrazione e sia uno stretto rapporto di causalità tra il comportamento illecito del soggetto agente e l evento pregiudizievole. Con riferimento al primo degli elementi costitutivi della responsabilità amministrativa, il danno, non vi è dubbio che la lesione di un interesse di pertinenza dell erario sia stata procurata dal comportamento illecito del convenuto. L evento pregiudizievole è rappresentato innanzitutto dalla percezione di somme non dovute ed il conseguente danno va ravvisato nell ammontare degli emolumenti indebitamente riscossi a titolo di corrispettivo per prestazioni professionali non rese, per effetto degli omessi servizi di assistenza domiciliare programmata e integrata demandati al dott. V.E.. Su tali circostanze ha convenuto anche il sanitario citato in giudizio, dichiarandosi disponibile a rifondere gli importi riscossi per prestazioni non effettuate (nota del 6 aprile 2004 del legale del dott. V.E. prot. ULSS n /04 del 7 aprile 2004) Essendo certa, pertanto, la condotta lesiva e la conseguente esistenza di un danno ingiusto risarcibile, occorre provvedere alla sua quantificazione, operazione che ha dato luogo ad una contrapposizione tra le parti in causa. L organo requirente fonda la propria pretesa e ne quantifica l entità, sulla base delle dichiarazioni rese dagli assistiti o dai familiari agli organi di polizia giudiziaria. Essendo tali dichiarazioni soggette, come innanzi detto, al libero convincimento del Giudice ex art. 116 c.p.c., questo Collegio non ritiene di poter riconoscere alle medesime quel valore probatorio attribuito dalla Procura sia perché rese al di fuori del contraddittorio e comunque senza le garanzie previste dal codice del rito penale per i testimoni, sia perché talune di esse appaiono oggettivamente generiche e prive di precisi riferimenti fattuali e temporali. Questo Giudice ritiene pertanto doveroso prendere come base di calcolo le risultanze dei conteggi effettuati in sede penale (v. sentenza di patteggiamento), confermati, giova ricordare, dalla stessa Amministrazione danneggiata sulla base della documentazione in atti (v. nota ULSS 3 n /04 del 18 marzo 2004). Ritiene, pertanto, di determinare il danno nella somma complessiva di euro ,85. Determinato in tal modo il danno per somme indebitamente erogate dall amministrazione di appartenenza per i giorni in cui non venne effettivamente prestata la dovuta attività lavorativa, occorre passare alla ulteriore componente del danno a cui si estende la pretesa risarcitoria azionata, rappresentata dal pregiudizio arrecato dal dott. V.E. per il disservizio ed all immagine della pubblica amministrazione di appartenenza. 4

5 La difesa del convenuto ha opposto al riguardo che nella fattispecie all esame non possa ritenersi configurabile un danno da disservizio e all immagine, in quanto assolutamente indimostrate. Questo Collegio ritiene che le deduzioni difensive non possono essere accolte, mentre appare viceversa condivisibile la prospettazione accusatoria. Non può, invero, essere revocato in dubbio che qualsiasi comportamento assenteistico abbassi il livello dei servizi erogati e ciò non solo in via generale, ma in modo del tutto particolare quando a perpetrarlo siano lavoratori dotati di alta professionalità e specializzazione come lo è quella di un medico: in una struttura sanitaria l assenza di personale altamente qualificato non può che rendere ancora più precaria e gravemente pregiudizievole la situazione e ciò in un settore che richiede particolare attenzione, quale quello della cura della salute pubblica. Con riferimento ai costi sopportati per tale disservizio, è pertinente il richiamo, fatto dal rappresentante del Pubblico Ministero, ai noti principi economici: l Amministrazione a causa dell inadempimento del dott. V.E., non è in pratica riuscita ad erogare il servizio di assistenza domiciliare programmata, che pure aveva organizzato e per il quale aveva investito risorse. La quantificazione di esso va determinata equitativamente, ai sensi dell art c.c. in euro 5.000,00. La Procura ha ritenuto, altresì, che vi sia stata un altra forma di disservizio arrecata alla ULSS, correlata ad un impiego supplementare ed eccezionale di personale dell Azienda sanitaria per accertamenti e ispezioni, volti a chiarire i fatti. Ritiene, in proposito, il Collegio che le spese sostenute dall Amministrazione a tale titolo rientrino nelle spese ordinarie ed istituzionali dell Azienda Sanitaria, finanziate dalla collettività dei contribuenti, e che pertanto non possano dar luogo, nella specie, a responsabilità erariale. Alla condotta del medico si collega direttamente il danno arrecato per la perdita di prestigio ed il detrimento dell immagine dell ente di appartenenza. In proposito osserva la Procura che lo stesso si è determinato per il risalto sulla stampa dell'episodio e per il ritorno negativo sull'immagine e il prestigio della ULSS. La fondatezza nell'an della specifica richiesta della Procura attrice, a parere del Collegio, si ricava dalla censurabile condotta, riferibile alla qualità del soggetto responsabile, medico professionista, del periodo di durata dei fatti e della gravità delle violazioni penalmente rilevanti. Nel caso in esame l individuazione del danno si riconnette al comportamento che gravemente intacca il prestigio della P.A. in un settore, come quello della sanità, già al centro di diffuse critiche per la sensibilità con cui l opinione pubblica rileva ogni disservizio, con le conseguenti ricadute economiche derivanti sia dalla riduzione delle entrate determinata dalla diminuzione delle prestazioni a pagamento ovvero dall assunzione di costi aggiuntivi per l azione promozionale rivolta al ripristino della propria immagine, sia al trasferimento della domanda verso il settore privato o verso paesi esteri, con maggiori oneri per l erario. Tale fatto appare, di per sé, idoneo a minare l'immagine esterna della pubblica amministrazione mettendo in pericolo la fiducia della collettività nell'imparzialità e correttezza dei pubblici funzionari. Trattasi invero, come noto, di danno-evento e non già di danno-conseguenza, perciò risarcibile anche in mancanza di una diminuzione patrimoniale diretta, perché offende interessi primari che ricevono protezione in modo immediato dall'ordinamento. Tra questi -individuati mediante il collegamento dall'art c.c. con le disposizioni della Costituzione che tutelano beni di valore primario- vi è la personalità dello Stato tutelata dagli articoli 2, 42, 53, 98 e, soprattutto, 97 Cost. (Corte dei Conti Sezioni riunite 10/QM/2003). In merito alla quantificazione di tale voce di danno, che appare, quindi, provato nell'an, soccorre il criterio equitativo fissato dall'art c.c., norma cui la giurisprudenza fa risalire l'individuazione dei seguenti criteri di valutazione, quali: la diffusività dell'episodio nella collettività, la gravità oggettiva del fatto, la qualifica dei soggetti agenti ed il ruolo da essi svolto nell'organizzazione amministrativa (Corte dei Conti, sez. 1^ centrale n.340 A). Ebbene, proprio tenuto conto dei criteri oggettivi (la gravità dell'illecito commesso, integrante reato con conseguente condanna), dei criteri soggettivi (la qualità del soggetto responsabile, 5

6 medico professionista), nonché dei criteri sociali (il clamor fori che i fatti di causa hanno suscitato nell'opinione pubblica a seguito di articoli apparsi su taluni quotidiani locali), si reputa equo stimare il danno all'immagine in 5.000,00. Occorre infine considerare gli elementi qualificativi della condotta del convenuto ed il nesso di causalità. Quanto all elemento soggettivo, i fatti accertati denotano un intenzionale comportamento del soggetto agente, che si è concretizzato nella forma più grave delle sue manifestazioni, il dolo. Ciò appare incontestato e non ha richiesto l espletamento di particolari indagini, attesa, in sede penale, l ammissione dell imputato, necessaria per addivenire ad una pronuncia ex art. 444 c.p.p., dei fatti ad essi contestati. Il dolo, in re ipsa quando la condotta si sostanzia nell uso di artifizi, è stato ammesso dal dott. V.E. implicitamente anche in sede amministrativa, laddove la disponibilità a corrispondere la somma di euro ,85 a titolo di integrale risarcimento dei danni subiti dalla ULSS 3 di Bassano del Grappa indebitamente percepite, presupponeva il riconoscimento delle proprie responsabilità nel porre in essere i fatti pregiudizievoli. (nota in data 6 aprile 2004 del legale del dott. V.E. indirizzato alla ULSS 3). Né appare condivisibile la tesi difensiva volta a dimostrare la buona fede del convenuto, secondo cui l errata tenuta dei registri non poteva significare volontà truffaldine o celare indebiti compensi percepiti. Altrettanto indubbio appare il nesso di causalità, che è agevole desumere dalla ricostruzione dei fatti, evincibili dalle considerazioni sopra svolte, e dal rapporto di servizio che legava e lega i convenuti all Amministrazione. Tanto premesso, in parziale accoglimento delle richieste formulate da parte attrice, la Sezione ritiene che sussistano a carico del convenuto tutti gli elementi costitutivi della responsabilità amministrativa e, circa la determinazione della misura del danno che deve essere ad essi addebitata, giudica il Collegio che debba essere quantificata nell importo di euro ,85 (di cui euro ,85 per ore lavorative non prestate ed euro ,00 per danno da disservizio ed all immagine) a carico del dott. V.E. oltre a rivalutazione monetaria ed interessi legali. Le spese di giudizio seguono la soccombenza. P.Q.M. La Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per il Veneto, definitivamente pronunciando nel giudizio in epigrafe, condanna V.E., al pagamento della somma di: a) euro per danno patrimoniale; b) euro per danno da disservizio; c) euro per danno all immagine oltre alla rivalutazione monetaria con le seguenti decorrenze: per il danno sub a) e sub b) dal settembre 2003 al deposito della presente sentenza, per il danno sub c) dal maggio 2004 al deposito della presente sentenza; Su tali somme saranno applicati gli interessi di legge a far tempo dalla data di pubblicazione della presente sentenza e sino al soddisfo del credito. Condanna il convenuto al pagamento delle spese di giudizio che si liquidano in Euro 390,16 (euro trecentonovanta/16 centesimi). Così deciso in Venezia, nella Camera di Consiglio del 17 maggio Deposito in Segreteria il 20/11/2006 6