Iniziativa realizzata ai sensi dell'art. 44 della L. R. 5 settembre 1984, n. 50

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1 Iniziativa realizzata ai sensi dell'art. 44 della L. R. 5 settembre 1984, n. 50

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3 REGIONE DEL VENETO ASSOCIAZIONE NAZIONALE ARCHIVISTICA ITALIANA Gli archivi delle aziende ULSS Proposte di aggiornamento per il personale addetto ai servizi archivistici a cura di GIORGETTA BONFIGLIO-DOSIO Padova 2008

4 Prima edizione: settembre 2008 ISBN Copyright Regione del Veneto ANAI Sez. Veneto In copertina: Medico con donna: un medico osserva dell urina attraverso una fiala Affresco della parete ovest del Palazzo della Ragione a Padova. Riproduzione tratta da CISST, Il Palazzo della Ragione a Padova, Roma Istituto poligrafico e Zecca dello Stato, 1992, tav. 126.

5 Sommario Massimo Canella, Presentazione p. 7 Luigi Contegiacomo, Presentazione p. 9 Programma del corso p. 10 Giorgetta Bonfiglio-Dosio, L amministrazione sanitaria italiana dopo l Unità p. 11 Franco Cardin, La normativa sugli archivi degli enti pubblici p. 25 Giorgetta Bonfiglio-Dosio, Archivisticamente parlando p. 47 Franco Cardin, Il servizio archivistico: il protocollo informatico e la gestione dei flussi documentali p. 65 Franco Cardin, Il titolario di classificazione e il piano di conservazione nelle aziende ULSS del Veneto: il progetto ARCHITRAVE p. 89 Anna Guastalla, Gli strumenti per la descrizione archivistica p. 107 Maria Volpato, La vigilanza sugli archivi delle Aziende ULSS p. 119 Giorgetta Bonfiglio-Dosio, Organizzare lo scarto archivistico p. 133 Giorgetta Bonfiglio-Dosio, La fascicolazione p. 139 Pierfrancesco Ghedini, La cartella clinica digitale. L esperienza dell Azienda USL di Modena p. 147 Matteo Tiberi, L ospedale diventa wireless e paperless p. 161 Franco Cardin, L applicazione del Codice in materia di protezione dei dati personali nelle aziende sanitarie pubbliche p. 167 Mario Po Michele Lapenna Mario Durigon, L unificazione degli archivi aziendali e la digitalizzazione delle cartelle cliniche dell ULSS di Asolo p. 195 Franco Cardin, Accesso e consultabilità dei documenti degli archivi e tutela della riservatezza p. 211 Rosa Randon, La conservazione p. 227 Maria Teresa Sillano, Appunti sulle esternalizzazioni p. 241 Anna Guastalla, L archivio di deposito p. 255

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7 Presentazione In questi ultimi anni la Regione ha intensificato la collaborazione con l Associazione Nazionale Archivisti Italiani per favorire, mediante corsi di aggiornamento scientificamente qualificati, la tutela e il riordino degli archivi degli Enti locali, così come previsto dalla normativa vigente. I risultati dei laboratori destinati agli operatori di Comuni e Province sono ora constatabili nelle pubblicazioni della collana: Quaderni dei laboratori archivistici, utili e pratici strumenti di lavoro distribuiti agli uffici preposti al governo dei flussi documentali degli Enti. C è poi un altro filone di attività seguito insieme da Regione e ANAI: quello relativo agli archivi sanitari. Le azioni in merito si sviluppano su due piani: 1) l effettuazione di censimenti analitici dei patrimoni archivistici detenuti dalle Ulss venete, siano essi di produzione propria o ereditati da precedenti istituzioni ospedaliere; 2) lo svolgimento di corsi di aggiornamento focalizzati, oltre che sulle tematiche archivistiche generali, su quelle di più particolare interesse sanitario della gestione delle cartelle cliniche, del rispetto della privacy, del diritto di accesso agli atti. La presente pubblicazione raccoglie i testi delle lezioni del primo di questi corsi, in cui è stata dimostrata la capacità di un approccio ai temi trattati complesso, informato ed esauriente. Una buona premessa per la prosecuzione di un lavoro che si presenta impegnativo ma ineludibile. Massimo Canella Servizio Beni librari e archivistici e Musei della Regione del Veneto

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9 Presentazione Nella primavera del 2007 la Sezione Veneto dell ANAI ha organizzato, per conto della Regione del Veneto, un corso di aggiornamento destinato agli addetti ai Servizi archivistici delle Aziende ULSS. Il presente volume raccoglie i materiali didattici predisposti per quell occasione, con l intento di raggiungere un numero più ampio di destinatari e contribuire così al miglioramento di un servizio spesso trascurato e misconosciuto, ma essenziale per il funzionamento di un sistema sanità che nel Veneto conosce indiscutibili punte di eccellenza e di qualità. La documentazione archivistica, che le ULSS producono in quantità considerevoli sia per finalità amministrative sia come supporto all attività clinica, costituisce uno strumento eccezionale di governo del mondo sanitario, a patto che sia organizzata e che venga recepita come risorsa invece che come onere. La crescente diffusione della pratica dell affidamento a ditte esterne della conservazione dell archivio, lungi da costituire in genere un risparmio, come evidenzia un disincantato calcolo dei costi e benefici dell operazione, diventa invece una rinuncia a un supporto conoscitivo e a uno strumento di controllo di gestione essenziali per le attività stesse delle a- ziende. I materiali didattici che ora si pubblicano vogliono essere, almeno nelle intenzioni della Regione e dell ANAI, un contributo al miglioramento della gestione archivistica in un settore strategico e delicato della vita collettiva dei cittadini. Luigi Contegiacomo Presidente dell ANAI Veneto

10 Programma del corso 11 aprile: presentazione del corso Fortunato Rao, direttore generale Azienda ULSS n. 16 di Padova Fausta Bressani, Regione del Veneto Direzione beni culturali Giustiniana Migliardi o Riordan, soprintendente archivistico per il Veneto Luigi Contegiacomo, presidente della Sezione Veneto dell ANAI Giorgetta Bonfiglio-Dosio, L amministrazione sanitaria italiana dopo l Unità Franco Cardin, La normativa sugli archivi degli enti pubblici e delle aziende ULSS 13 aprile: Giorgetta Bonfiglio-Dosio, Archivisticamente parlando 18 aprile: Franco Cardin, Il servizio archivistico nelle aziende ULSS: il protocollo informatico e la gestione dei flussi documentali 20 aprile: Franco Cardin, Il titolario di classificazione e il piano di conservazione: il progetto Architrave 24 aprile: Anna Guastalla, Gli strumenti di descrizione archivistica 27 aprile: Maria Volpato, La vigilanza sugli archivi delle Aziende ULSS Cristina Covizzi, Preparare lo scarto: suggerimenti pratici 2 maggio: Luigi Contegiacomo, L unità archivistica: il fascicolo personale 4 maggio: Luciana Bevilacqua, La cartella clinica cartacea: l esperienza del Niguarda di Milano 9 maggio: Maria Cristina Porta Matteo Tiberi Pierfrancesco Ghedini, La cartella clinica digitale: esperienze a confronto 11 maggio: Franco Cardin, Privacy e sanità: l applicazione della normativa in materia di protezione dei dati personali nelle ULSS. La redazione del documento programmatico sulla sicurezza 15 maggio: Mario Po, Problematiche gestionali nel trattamento digitale dei dati clinici 23 maggio: Franco Cardin, Il rapporto fra diritto di accesso ai documenti (L. 241/90) e il diritto alla protezione dei dati personali (D. lgs. 196/03). Privacy e archivi: consultabilità degli archivi per scopi storici 25 maggio: Rosa Randon, La conservazione 1 giugno: Maria Teresa Sillano, La gestione dell archivio: diretta o in outsourcing? 6 giugno: Anna Guastalla, La gestione dei depositi 8 giugno: prova finale

11 GIORGETTA BONFIGLIO-DOSIO 1 L amministrazione sanitaria italiana dopo l Unità Aprire un corso sugli archivi destinato ai dipendenti delle aziende USSL con una lezione di storia dell amministrazione sanitaria italiana dopo l Unità merita di certo una giustificazione. Chi, nella quotidiana attività di prevenzione, diagnosi e cura delle malattie e di amministrazione dell apparato che eroga questi servizi, si trova alle prese con i problemi connessi alla produzione e gestione dei documenti amministrativi e sanitari (le famigerate cartacce che la burocrazia impone non solo di creare, ma anche di conservare) si aspetta penso da questo corso soluzioni pratiche in grado di risolvergli almeno qualche disagio. Questa lezione pare rallentare le soluzioni e allungare i tempi, ma è indispensabile, se si vuole affrontare seriamente la questione documentale e archivistica, per conoscere come si è venuta costituendo l identità istituzionale delle a- ziende USSL e la funzione sociale di chi opera nel settore sanitario nel contesto di un sistema pubblico organizzato, com è quello attuale. In poche parole, per gestire al meglio il presente è necessario conoscere attraverso quali vicende del passato siamo giunti alla situazione attuale. Adesso, infatti, siamo abituati nel nostro Stato contemporaneo a parlare di Servizio sanitario, concetto che presuppone una specifica concezione dello Stato e che è stato introdotto nel nostro ordinamento giuridico in tempi abbastanza recenti, sconvolgendo abitudini mentali radicate da secoli nel nostro vivere collettivo. A dire il vero, il termine servizio è usuale per la mentalità cristiana, che per secoli ha costituito punto di riferimento per l intera società italiana, tanto che il Papa, a partire da Gregorio Magno ( ), usa il titolo di servus servorum Dei. Servizio, per i cristiani, significa mettersi a disposizione del prossimo, servire i fratelli per amore di Dio; nella nostra concezione contemporanea, improntata al principio di laicità dello Stato, servizio o meglio servizi indica il complesso di opportunità istituzionali e organizzative che il pubblico offre al singolo cittadino per soddisfare i suoi bisogni e realizzare i suoi diritti. 1 Università degli Studi di Padova.

12 GIORGETTA BONFIGLIO-DOSIO Per noi è fatto acquisito che la salute sia un diritto fondamentale dell individuo: lo afferma, in primo luogo, la carta costituzionale della Repubblica italiana (art. 32) 1 ; ma lo stabilisce anche la Dichiarazione universale dei diritti umani approvata il 10 dicembre 1948 dalla Assemblea generale delle Nazioni Unite (art. 25) 2. Nata oltre mezzo secolo più tardi rispetto alla Dichiarazione dell ONU, la Carta dei diritti fondamentali dell Unione Europea (2000/C 364/01) è ben più esplicita e dettaglia il diritto alla vita affermato all art. 2 3 con l art Ma la tutela della salute si è venuta affermando solo nel secondo dopoguerra, in concomitanza con gli accelerati progressi nel settore della medicina e con l aumentata sensibilità nei confronti dei diritti umani. Prima la situazione è ben differente, nonostante la costante presenza nella storia umana della malattia nelle sue varie forme e manifestazioni e la creazione, ad essa consequenziale e correlata, di istituzioni destinate ad assistere i malati. Un primo, utile, accenno al passato, che arretra di parecchio la nostra analisi, è necessario per capire la specificità della situazione di antico regime, quella relativa per l area veneta al periodo antecedente la caduta della Repubblica di Venezia (1797). I malati erano allora accomunati ad altri bisognosi (pellegrini, orfani, vedove, anziani, poveri) e considerati come pauperes Christi; venivano assistiti da una serie di istituzioni caritate- 1 Entrata in vigore dal 1 gennaio «La Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dell individuo e interesse della collettività e garantisce cure gratuite agli indigenti. Nessuno può essere obbligato a un determinato trattamento sanitario se non per disposizione di legge. La legge non può in nessun caso violare i limiti imposti dal rispetto della persona umana». 2 Art. 25. «1. Ogni individuo ha diritto ad un tenore di vita sufficiente a garantire la salute e il benessere proprio e della sua famiglia, con particolare riguardo all alimentazione, al vestiario, all abitazione, e alle cure mediche e ai servizi sociali necessari; ed ha diritto alla sicurezza in caso di disoccupazione, malattia, invalidità, vedovanza, vecchiaia o in altro caso di perdita di mezzi di sussistenza per circostanze indipendenti dalla sua volontà. 2. La maternità e l infanzia hanno diritto a speciali cure ed assistenza. Tutti i bambini, nati nel matrimonio o fuori di esso, devono godere della stessa protezione sociale». Tale articolo trova il suo fondamento nel precedente art. 3 «Ogni individuo ha diritto alla vita, alla libertà ed alla sicurezza della propria persona». 3 Art. 2 «Ogni individuo ha diritto alla vita», che recepisce, anche nell articolato, le riflessioni scientifiche più aggiornate circa la definizione di individuo. 4 «Protezione della salute. Ogni individuo ha il diritto di accedere alla prevenzione sanitaria e di ottenere cure mediche alle condizioni stabilite dalle legislazioni e prassi nazionali. Nella definizione e nell attuazione di tutte le politiche ed attività dell Unione è garantito un livello elevato di protezione della salute umana». 12

13 L amministrazione sanitaria italiana dopo l Unità voli 5, sostanzialmente di natura privata, create e sorrette economicamente dallo spirito benefico di qualche persona facoltosa, magari per espiare i peccati di una vita avventurosa (si pensi alla formula pro male ablatis incertis usata dai mercanti per introdurre le loro donazioni, in vita o post mortem, alle opere di carità) 6, oppure da forme di natura mutualistica scaturite dalle spinte associazionistiche su base religiosa (confraternite) 7 o corporativa (arti) 8. In quella realtà multisecolare solo lentamente e faticosamente si arrivò a una prima specializzazione degli istituti, comunque sempre o- rientati però all erogazione non tanto di servizi quanto di opere caritatevoli. Su tali istituzioni, spesso amministrate da ordini religiosi o da comi- 5 Études sur l histoire de la pauvreté (Moyen Age XVIe siècle), sous la direction de Michel Mollat, voll. 2, Paris 1974 ; La concezione della povertà nel Medioevo. Antologia di scritti, a cura di Ovidio Capitani, Bologna 1974; MICHEL MOLLAT, Introduzione di Ovidio Capitani, Bari (traduz. ital. dell opera francese del 1978). 6 Ospedali e città. L Italia del Centro-Nord, XIII-XVI secolo. Atti del convegno internazionale di studio tenuto all Istituto degli Innocenti e Villa i Tatti (Firenze, aprile 1995), a cura di Allen J. Grieco e Lucia Sandri, Firenze 1997; per l area veneta GIAN MARIA VARANINI, Per la storia delle istituzioni ospedaliere nelle città della Terraferma veneta nel Quattrocento, p Si veda il caso, ampiamente studiato, di Padova: SILVANA COLLODO, Religiosità e assistenza: l ospedale e il convento di San Francesco dell Osservanza, in Il complesso di S. Francesco grande in Padova. Storia e arte, a cura dell Associazione culturale francescana di Padova, Padova 1983, p , ora in EADEM, Una società in trasformazione. Padova tra XI e XV secolo, Padova 1990 (Miscellanea erudita, XLIX), p ; IVANA PASTORI BASSETTO, L Ospedale grande di S. Francesco a Padova (secoli XVI- XVIII), Padova 2001, (Confronta - collana del Dipartimento di storia dell Università di Padova, 5); FRANCESCA FANTINI D ONOFRIO, MCCCCXIIII. Primo libro delle proprietà dell Ospedale di San Francesco di Padova, Padova 2002 (Quaderni dell Archivio dell Ospedale di San Francesco Grande di Padova); DONATELLA CORCHIA, Carte da riscoprire: l archivio ottocentesco dell Ospitale civile di Padova, «Archivio veneto», CXXXVI (205), p Inoltre il numero monografico del periodico «Padova e il suo territorio», a. XXII (129) dedicato alla carità. 7 Per un inquadramento generale del fenomeno delle confraternite GILLES GERARD MEERSSEMAN GIAN PIERO PACINI, Ordo fraternitatis: confraternite e pietà dei laici nel Medioevo, Roma, Herder, 1977 (Italia sacra, 24-26); IDEM, Le confraternite laicali in Italia dal Quattrocento al Seicento, in Problemi di storia della Chiesa nei secoli XV-XVII, Napoli, Edizioni Dehoniane, 1979, p Segnalo poi, tra la sterminata bibliografia sul tema, solo per l area padovana Statuti di confraternite religiose di Padova nel Medio Evo. Testi, studio introduttivo e cenni storici, a cura di GIUSEPPINA DE SANDRE GASPARINI, Padova, Istituto per la storia ecclesiastica padovana, 1976 (Fonti e ricerche di storia ecclesiastica padovana, VI). 8 GIORGETTA BONFIGLIO-DOSIO, Il mondo del lavoro: organizzazione corporativa e tecniche, in Società, economia, istituzioni. Elementi per la conoscenza della Repubblica Veneta, vol. II. Società e cultura, Sommacampagna 2002, p , che rinvia alla bibliografia precedente; EA- DEM, Fraternamente solidali, «Padova e il suo territorio», a. XXII (129), p

14 GIORGETTA BONFIGLIO-DOSIO tati variamente composti di laici, che come si può ben immaginare avevano ampie dotazioni patrimoniali e si prestavano a speculazioni finanziarie e abusi amministrativi, lo Stato veneziano vigilava attraverso proprie magistrature (Giustizia vecchia per le corporazioni di mestiere 9 ; Deputati ad pias causas, che agivano d intesa con i Provveditori e l Aggiunto sopra monasteri 10 ; Provveditori sopra ospedali e luoghi pii 11 ). Ciascuna comunità poi disponeva di specifici organi di controllo sulle opere pie. Venezia inoltre, al pari di altri Stati coevi, aveva ben chiaro il concetto di sanità pubblica: fin dal 1486 aveva creato una magistratura stabile, i Provveditori e Sopraprovveditori alla sanità 12, incaricata di esercitare la sorveglianza sanitaria al fine di prevenire epidemie e contagi e di garantire l igiene pubblica. La ricca dotazione patrimoniale e il dissesto finanziario dei luoghi pii indusse lo Stato napoleonico a sopprimere le amministrazioni particolari e a costituire le Congregazioni di carità, incaricate di riassestare le finanze degli istituti di beneficenza, dei quali ereditarono beni e dissesti: quella di Venezia fu creata il 18 giugno 1807, le altre l anno successivo. Tali istituzioni, che dipendevano dal Ministero dei culti presso il quale funzionava un Consiglio generale di amministrazione per la beneficenza, furono poi spazzate via nel periodo della restaurazione e i beni vennero restituiti ai precedenti titolari: le istituzioni benefiche furono allora gestite da un direttore per la parte disciplinare ed economica, da un amministratore per la parte economica, entrambi sottoposti al controllo della Deputazione provinciale. Con l unione all Italia, nel 1866, vennero estese al Veneto le norme sabaude previgenti: in particolare, l editto di Carlo Alberto del 24 dicembre 1836 aveva dato un ordinamento uniforme alle Opere pie, improntato al principio dell autonomia di ciascuna di esse, ma con un controllo formale da parte dello Stato, specie sulla gestione contabile. Si tenga presente che in quell epoca gli ospedali rientravano ancora nella più generale categoria di istituti di beneficenza 13. L autonomia degli istituti benefici fu 9 Archivio di Stato di Venezia, in Guida generale degli Archivi di Stato italiani, IV, Roma, Ministero per i beni culturali e ambientali Ufficio Centrale Beni Archivistici, 1994, p Ibidem, p Ibidem, p Ibidem, p PAOLA CARUCCI, Gli archivi ospedalieri: normativa, censimento, conservazione, in Studi in memoria di Giovanni Cassandro, I, Roma, Ministero per i beni culturali e ambientali Ufficio Centrale Beni Archivistici, 1991 (Pubblicazioni degli Archivi di Stato. Saggi, 18), p

15 L amministrazione sanitaria italiana dopo l Unità confermata dalla legge 1 marzo 1850, n (e relativo regolamento 21 dic. 1850, n. 1119) e dalla legge Rattazzi sugli enti locali 22 ottobre 1859, che improntò l organizzazione dello Stato unitario. Il corpus normativo fu completato nel 1862 con la legge 3 agosto, n. 753, che determinò la soppressione di alcune Opere pie, la concentrazione di altre in organismi più funzionali ed efficienti, la istituzione in ogni Comune di una Congregazione di carità e ribadì il diritto di ciascuna istituzione di organizzarsi secondo le intenzioni dei fondatori. Gli statuti e i regolamenti dovevano però essere approvati dalla Deputazione provinciale, che esercitava il controllo sugli atti di governo e di amministrazione delle Opere pie, insieme ai consigli comunali e provinciali. Vennero escluse dalla categoria le opere pie con fini di culto, rafforzando il carattere laico di tali enti, fu intensificato il controllo dello Stato attraverso la rete delle Prefetture, alla carità volontaria dei privati fu affiancata la carità pubblica gestita dallo Stato attraverso le Congregazioni di carità. Il Ministero di riferimento, anche per gli ospedali, era quello dell interno: eredità della tradizionale concezione per cui il bisognoso era comunque un elemento di potenziale disturbo sociale, che come tale andava controllato. Nella legge 20 marzo 1865 sull unificazione amministrativa del Regno sono previste alcune norme sulla tutela della sanità pubblica, affidata in sede centrale al Ministero dell interno e a livello periferico ai Prefetti e ai Sindaci. La situazione ha una svolta con la legge 22 dicembre 1888, n sulla tutela dell igiene e della sanità pubblica, che separa, all interno del Ministero, il settore delle Opere pie da quello della sanità e istituisce il Consiglio superiore della sanità e la Direzione generale della sanità pubblica, e, in periferia, gli Uffici sanitari provinciali alle dipendenze dei Prefetti e gli Uffici sanitari comunali. La legge Crispi del 17 luglio 1890, n. 6972, che trasformò le Opere pie in istituzioni pubbliche di beneficenza costituisce una tappa fondamentale per il settore, perché intende ricondurre sotto l egida dello Stato ogni iniziativa benefica. Gli enti caritativi, che avevano come fine in tutto o in parte «a) di prestare assistenza ai poveri, tanto in stato di sanità quanto di malattia; b) di procurare l educazione, l istruzione, l avviamento a qualche professione, arte o mestiere od in qualsiasi altro modo il mi- 137, che rinvia a una copiosa bibliografia. Per una rassegna più dettagliata, anche se circoscritta ad un area particolare: GIORGETTA BONFIGLIO-DOSIO, Pianeta emarginazione: gli archivi delle istituzioni di assistenza e beneficenza, Rovigo, Provincia di Rovigo, 1999 (Gli archivi della provincia di Rovigo, 1), p

16 GIORGETTA BONFIGLIO-DOSIO glioramento morale ed economico», venivano controllati dalla Giunta provinciale amministrativa e la loro istituzione, ad opera dei privati, doveva essere riconosciuta dal Ministero dell interno, sentito il Consiglio di Stato. In particolare per gli ospedali stabilisce che la beneficenza va erogata a coloro che ne hanno titolo senza distinzione di culto o di opinione politica, con l eccezione dell individuazione dei destinatari dell attività caritativa da parte dello statuto. Era comunque previsto l obbligo del soccorso nei casi d urgenza: il che significa l introduzione del concetto di servizio pubblico da erogare a chiunque ne abbia bisogno, che verrà modificato solo nel La concezione crispina favorisce il lento trapasso dal concetto di beneficenza a quello di assistenza. A partire dal 1890 una serie di norme legislative regolò il ricovero ospedaliero degli infermi poveri e nelle prime tre decadi del Novecento si sviluppò una regolamentazione dettagliata dell assistenza alle differenti tipologie di malati 14 : sugli alienati mentali ricoverati nei manicomi, sugli invalidi di guerra (in concomitanza con la costituzione di un apposito ente: l Opera nazionale per la protezione ed assistenza degli invalidi di guerra), sugli infermi poveri, sull infanzia e gli esposti (anche in questo caso con la creazione dell Opera Nazionale Maternità e Infanzia 15 ), sugli infortuni sul lavoro 16, sugli inabili al lavoro, sugli orfani di guerra, sugli ammalati assistiti negli ospedali. Si tratta di un periodo di progressiva specializzazione degli enti assistenziali, che va di pari passo con l evoluzione delle conoscenze mediche e la crescente preparazione degli addetti. In epoca fascista la fisionomia pubblica dell assistenza, introdotta da Crispi, conosce un vistoso sviluppo, insieme con qualche accenno di prevenzione. Del resto, il concetto di sanità pubblica ben si abbina alla concezione dello Stato totalitario: significativo in tal senso l articolo sul 14 Degli enti citati riporto la bibliografia e il rinvio alla normativa puntuale solo se sono disponibili studi specifici relativi all area veneta. 15 Segnalo, perché relativo anche alla realtà veneta, Stato e infanzia nell Italia contemporanea. Origini, sviluppo e fine dell ONMI: , a cura di Michela Minesso, Bologna, Il Mulino, Per la normativa specifica GIORGETTA BONFIGLIO-DOSIO, Le tipologie documentarie degli archivi d impresa, in EADEM, Archivi d impresa. Studi e proposte, Padova, CLEUP, 2003, p ; ANTONIO CARDINALE, Salute operaia. Le origini delle istituzioni per la protezione dei lavoratori in Italia ( ), Presentazione di Roberto Romano, Sesto San Giovanni, Archivio del lavoro,

17 L amministrazione sanitaria italiana dopo l Unità tema dato alle stampe nel 1939 da Antonio Labranca, vice direttore generale della Sanità pubblica 17. Leggiamone qualche brano. «L espressione sanità pubblica vale ad indicare lo stato di benessere fisico e sanitario della popolazione, aspirazione suprema dell umanità e finalità essenziale della medicina e dell igiene, le quali si sforzano di raggiungere lo stato di salute integrale degli individui e cioè non solamente la integrità fisica del corpo ma anche lo sviluppo regolare ed armonico di tutte le funzioni e attività dell uomo comprese quelle intellettuali 18. Compiti, pertanto della sanità pubblica sono il rilevamento delle condizioni sanitarie della collettività sociale, l indagine sulle cause di insalubrità e di danno alla salute, lo studio e l impostazione dei rimedi per prevenire e sanare gli stati di sofferenza e di malattia e per ottenere il maggiore rendimento delle energie individuali. Alla conservazione, difesa e recupero della pubblica salute, veglia lo Stato con l impero di apposite norme legislative e con apposita organizzazione sanitaria». In effetti lo Stato fascista emana numerose norme in materia sanitaria. Con RD 30 dic. 1923, n viene approvata la riforma degli ordinamenti sanitari (viene introdotto, tra le altre cose, l obbligo del concorso per i primari) e accentuato il controllo del Prefetto sugli ospedali e le strutture assistenziali, anche se circoscritto alla gestione patrimoniale. Rimane però la disparità di trattamento derivante dalla diversità degli statuti tra i diversi enti ospedalieri. Emerge la fisionomia scientifica degli ospedali e, di conseguenza, la necessità di personale specializzato. Nel 1924 e nel 1925 vengono stabiliti i criteri per regolare il rapporto tra ospedali e cliniche universitarie. Nel 1934 (RD 27 luglio 1934, n. 1265) viene emanato il primo testo unico delle leggi sanitarie, destinato a una lunga vita: fino al Esso era relativo a: ordinamento e attribuzioni dell amministrazione sanitaria; esercizio delle professioni sanitarie; igiene del suolo e dell abitato; tutela igienica dell alimentazione, dell acqua potabile e degli oggetti di uso personale; provvedimento contro le malattie infettive e sociali; polizia mortuaria; polizia veterinaria. L attenzione per la prevenzione e per l educazione sanitaria della popolazione è presente nel corpus normativo del 1934 e si basa su una rete amministrativa territoriale costituita da Comuni e Province. 17 ANTONIO LABRANCA, Sanità pubblica, in Nuovo Digesto italiano, XI, Torino, UTET, 1939, p Concezione riassumibile nel ben noto slogan di regime mens sana in corpore sano. 17

18 GIORGETTA BONFIGLIO-DOSIO Sui Comuni gravano le spese di ricovero degli infermi indigenti, ai sensi del TU sulla finanza locale (legge 14 dic. 1934, n. 1175): tali spese obbligatorie lasciano tracce considerevoli negli archivi degli enti locali dell epoca, in particolare nella categoria II-Opere pie e beneficenza. Ma il Comune e la Provincia fungono anche da avamposti per la prevenzione o profilassi e l assistenza sul territorio attraverso gli Uffici sanitari provinciali e comunali: anche di questa attività rimane traccia negli archivi comunali, in particolare nella categoria IV-Sanità ed igiene. Nel 1937 la Congregazione di carità viene soppressa e le sue funzioni attribuite all Ente Comunale di Assistenza, che rimarrà attivo fino agli anni Sessanta. Nell ambito dell attività di prevenzione e cura si colloca anche la creazione di strutture specialistiche nel territorio: ad esempio, i Consorzi anti-tubercolari. Accanto a questa assistenza territoriale si sviluppa il sistema delle mutue: negli anni del fascismo nascono l INAIL (Istituto Nazionale Assistenza Infortuni sul Lavoro), l INADEL (Istituto Nazionale Assistenza Dipendenti Enti Locali), l ENPADEP (Ente Nazionale Previdenza Assistenza Dipendenti Enti di diritto Pubblico), l ENPAS (Ente Nazionale Previdenza Assistenza Dipendenti Statali), l INAM (Istituto Nazionale Assicurazioni Malattie), riconosciuti dallo Stato e altri istituti minori che si pongono come società di fatto. La nascita delle mutue va contestualizzata nella concezione di previdenza sociale, che si afferma in epoca fascista: in base a tale mentalità sono gli stessi aventi diritto all assistenza o- spedaliera a costituire i fondi con i quali pagare le spese dell assistenza sanitaria. Enti territoriali ed enti mutualistici concorrono, in misura diversa a seconda delle patologie, alle spese di ricovero ospedaliero e di assistenza. Le rette ospedaliere sono quindi a carico: 1) degli enti territoriali o degli enti ospedalieri per i non abbienti; b) degli enti mutualistici e previdenziali per i ricoverati in corsia; c) dei paganti in proprio (dozzinanti). Il regolamento del TU del 1934 (RD 30 settembre 1938, n noto come legge Patragnani) è fondamentale perché segna una svolta nella concezione delle strutture ospedaliere, intese non più come enti benefici, ma come strutture qualificate dotate di professionalità tecnico-scientifica e finalizzati all erogazione di un servizio di utilità pubblica. Il regolamento, tra l altro, fissa requisiti minimi per la funzionalità dei servizi sanitari ospedalieri e la scelta dei medici, classificati come dipendenti pubblici. 18

19 L amministrazione sanitaria italiana dopo l Unità La vigilanza sugli aspetti sanitari veniva esercitata dal Consiglio superiore di sanità in seno al Ministero dell interno, quella sugli aspetti amministrativi competeva alla Direzione generale della sanità pubblica presso la Direzione generale dell amministrazione civile del Ministero dell interno. Nel 1945 (d.lgt. 31 lug. 1945, n. 446) fu soppressa la Direzione generale della sanità e fu istituito l Alto commissariato per l igiene e la sanità pubblica alle dipendenze della Presidenza del Consiglio dei ministri. Con legge 13 marzo 1958, n. 296, in ottemperanza ai principi costituzionali in materia di tutela dalla salute, venne istituito il Ministero della sanità. Organi periferici del Ministero sono: l Ufficio del medico provinciale e l Ufficio del veterinario provinciale, coordinati dal prefetto; gli Ufficiali sanitari dei Comuni e dei Consorzi comunali; gli Uffici sanitari speciali (di confine, porto, aeroporto). Gli ospedali, però, per gli aspetti amministrativi dipendevano in larga parte da IPAB e godevano quindi di ampia autonomia gestionale, derivante dai diversi assetti statutari di ciascun ente. Permaneva perciò una profonda distinzione fra attività tecnicosanitaria e attività giuridico-amministrativa. Quest ultima conosce disguidi e dissesti causati dai ritardi nei pagamenti delle rette dei ricoverati da parte delle mutue e degli enti pubblici. Per cercare di rimediare a una situazione fallimentare interviene la legge ospedaliera del 1968 (legge 12 febbraio, n. 132), che costituisce una radicale riforma dell amministrazione sanitaria. I capisaldi sono: - eliminazione dei concetti di assistenza e beneficenza - trasformazione degli ospedali in strutture sanitarie con carattere imprenditoriale - riferimento all art. 32 della costituzione e affermazione del diritto alla tutela della salute - inquadramento dell attività ospedaliera in una politica territoriale di programmazione economica - decentramento dei compiti alle Regioni, attuato solo in seguito con il trasferimento alle Regioni delle funzioni statali in materia sanitaria (DPR 14 gennaio 1972, n. 4) - istituzioni di consigli di amministrazione per gli enti ospedalieri (direzione burocratico-politica) con facoltà di controllo sulle scelte sanitarie - garanzia di assistenza per tutti - ripartizione sociale degli oneri dell assistenza ospedaliera - controlli sulle case di cura private - collegamento con le università 19

20 GIORGETTA BONFIGLIO-DOSIO Nel 1972, in concomitanza con l accennato trasferimento alle Regioni delle competenze statali in materia sanitaria, vengono trasferiti anche altri uffici periferici statali: - Uffici dei medici e dei veterinari provinciali - Uffici sanitari dei Comuni e dei Consorzi comunali - Consigli provinciali di sanità - Consorzi antitubercolari - Dispensari antivenerei Con legge 29 giugno 1977, n. 349 vengono trasferite alle Regioni le funzioni esercitate dagli enti mutualistici, i cui patrimoni serviranno ad assicurare l erogazione dei servizi nelle unità sanitarie locali. Per completare il quadro bisogna citare la legge 23 dic. 1978, n. 833 che istituisce il Servizio Sanitario Nazionale 19, per la cui attuazione si definiscono in modo puntuale le competenze dello Stato, delle Regioni e degli enti locali. Tale legge costituisce ancor oggi la cornice organizzativa in cui viviamo da cittadini il nostro rapporto con i servizi sanitari 20. Per 19 Art. 1: «La Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dell individuo e interesse della collettività mediante il servizio sanitario nazionale. La tutela della salute fisica e psichica deve avvenire nel rispetto della dignità e della libertà della persona umana. Il servizio sanitario nazionale è costituito dal complesso delle funzioni, delle strutture, dei servizi e delle attività destinati alla promozione, al mantenimento ed al recupero della salute fisica e psichica di tutta la popolazione senza distinzione di condizioni individuali o sociali e secondo modalità che assicurino l eguaglianza dei cittadini nei confronti del servizio. L attuazione del servizio sanitario nazionale compete allo Stato, alle regioni e agli enti locali territoriali, garantendo la partecipazione dei cittadini. Nel servizio sanitario nazionale è assicurato il collegamento ed il coordinamento con le attività e con gli interventi di tutti gli altri organi, centri, istituzioni e servizi, che svolgono nel settore sociale attività comunque incidenti sullo stato di salute degli individui e della collettività. Le associazioni di volontariato possono concorrere ai fini istituzionali del servizio sanitario nazionale nei modi e nelle forme stabiliti dalla presente legge». 20 Particolarmente significativo, per capire il radicale cambio di mentalità in materia sanitaria, l art. 2 - «Gli obiettivi. Il conseguimento delle finalità di cui al precedente articolo è assicurato mediante: 1) la formazione di una moderna coscienza sanitaria sulla base di un adeguata educazione sanitaria del cittadino e delle comunità; 2) la prevenzione delle malattie e degli infortuni in ogni ambito di vita e di lavoro; 3) la diagnosi e la cura degli eventi morbosi quali che ne siano le cause, la fenomenologia e la durata; 4) la riabilitazione degli stati di invalidità e di inabilità somatica e psichica; 5) la promozione e la salvaguardia della salubrità e dell igiene dell ambiente naturale di vita e di lavoro; 6) l igiene degli alimenti, delle bevande, dei prodotti e avanzi di origine animale per le implicazioni che attengono alla salute dell uomo, nonché la prevenzione e la difesa sanitaria degli allevamenti animali ed il controllo della loro alimentazione integrata e medicata; 7) una disciplina della sperimentazione, produzione, immissione in commercio e 20

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