La responsabilità civile dei magistrati. Dalla legge n. 117/1988 alla legge n. 18/2015

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1 La responsabilità civile dei magistrati Dalla legge n. 117/1988 alla legge n. 18/2015

2 Nell impianto originario della legge n. 117/1988 la responsabilità del magistrato per danni cagionati da un comportamento, un atto o un provvedimento posto in essere con colpa grave era riconducibile alle seguenti fattispecie: a) grave violazione di legge determinata da negligenza inescusabile; b) l affermazione, determinata da negligenza inescusabile, di un fatto la cui esistenza è incontrastabilmente esclusa dagli atti del procedimento (cd. errore revocatorio); c) la negazione, determinata da negligenza inescusabile, di un fatto la cui esistenza risulta incontrastabilmente dagli atti del procedimento (cd. errore revocatorio); d) l emissione di provvedimento concernente la libertà della persona fuori dei casi consentiti dalla legge oppure senza motivazione.

3 L attività di interpretazione di norme giuridiche e di valutazione del fatto e delle prove non poteva in alcun modo dare luogo a responsabilità (cd. clausola di salvaguardia). Era prevista una valutazione «filtro» di ammissibilità della domanda di risarcimento da parte del tribunale in camera di consiglio, il quale poteva pervenire ad una declaratoria di inammissibilità ove non fossero stati rispettati i termini per la proposizione della domanda, oppure non ne ricorressero i presupposti di legge, o ancora la domanda si prospettasse manifestamente infondata.

4 Cass. civ., Sez. III, , n La risarcibilità del danno cagionato dal magistrato per grave violazione di legge, ai sensi dell'art. 2 terzo comma lett. a) della legge 13 aprile 1988, n. 117, postula che tale violazione sia ascrivibile a negligenza "inescusabile" e, quindi, esige un "quid pluris" rispetto alla negligenza, ovvero alla colpa grave delineata dall art c.c. (riferibile alla prestazione d opera implicante la soluzione di problemi tecnici di particolare difficoltà), richiedendo che essa si presenti come non spiegabile, senza agganci con le particolarità della vicenda atti a rendere comprensibile (anche se non giustificato) l'errore del giudice.

5 Cass. civ., sez. III, , n I presupposti della responsabilità dello Stato per grave violazione di legge determinata da negligenza inescusabile nell'esercizio delle funzioni giudiziarie, ai sensi dell'art 2, comma 3, lett. a), della legge n. 117 del 1988, devono ritenersi sussistenti allorquando nel corso dell'attività giurisdizionale si sia concretizzata in una violazione evidente, grossolana e macroscopica della norma stessa ovvero una lettura di essa in termini contrastanti con ogni criterio logico o l'adozione di scelte aberranti nella ricostruzione della volontà del legislatore o la manipolazione assolutamente arbitraria del testo normativo o ancora lo sconfinamento dell'interpretazione nel diritto libero.

6 Cass. civ., sez. I, , n La grave violazione di legge determinata da negligenza inescusabile di cui all art. 2 l. 117/1988 può attenere a qualunque norma giuridica, senza eccezioni per le norme processuali. Ciò premesso, il momento della funzione giurisdizionale riguardante l'individuazione del contenuto di una determinata norma e l'accertamento del fatto, con i corollari dell'applicabilità o meno dell'una all'altro, non può essere fonte di responsabilità, nemmeno sotto il profilo dell'opinabilità della soluzione adottata, dell'inadeguatezza del sostegno argomentativo, dell'assenza di una esplicita e convincente confutazione di opposte tesi, dovendo passare l'affermazione della responsabilità, anche in tali casi, attraverso una non consentita revisione di un giudizio interpretativo o valutativo; fonte di responsabilità, invece, può essere l'omissione di giudizio, sempre che investa questioni decisive, anche in relazione alla fase in cui si trova il processo, e sia ascrivibile a negligenza inescusabile.

7 Corte di Giustizia CE, 13 giugno 2006 (Grande Sezione) (C-173/03 Traghetti del Mediterraneo s.p.a. c. Repubblica Italiana) Il diritto comunitario osta ad una legislazione nazionale che escluda, in maniera generale, la responsabilità dello Stato membro per i danni arrecati ai singoli a seguito di una violazione del diritto comunitario imputabile a un organo giurisdizionale di ultimo grado per il motivo che la violazione controversa risulta da un interpretazione delle norme giuridiche o da una valutazione dei fatti e delle prove operate da tale organo giurisdizionale. Il diritto comunitario osta altresì ad una legislazione nazionale che limiti la sussistenza di tale responsabilità ai soli casi di dolo o colpa grave del giudice, ove una tale limitazione conducesse ad escludere la responsabilità dello Stato membro interessato in altri casi in cui sia stata commessa una violazione manifesta del diritto vigente.

8 Corte di Giustizia CE, 24 novembre 2011 (Terza Sezione) (C-379/10, Commissione Europea c. Repubblica Italiana) La Repubblica italiana, escludendo qualsiasi responsabilità dello Stato italiano per i danni arrecati ai singoli a seguito di una violazione del diritto dell Unione imputabile a un organo giurisdizionale nazionale di ultimo grado, qualora tale violazione risulti da interpretazione di norme di diritto o da valutazione di fatti e prove effettuate dall organo giurisdizionale medesimo, e limitando tale responsabilità ai soli casi di dolo o colpa grave, ai sensi dell art. 2, commi 1 e 2, della legge 13 aprile 1988, n. 117, sul risarcimento dei danni cagionati nell esercizio delle funzioni giudiziarie e sulla responsabilità civile dei magistrati, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza del principio generale di responsabilità degli Stati membri per violazione del diritto dell Unione da parte di uno dei propri organi giurisdizionali di ultimo grado.

9 La legge , n. 18, novellando la l. 117/1988, conferma innanzitutto il principio della risarcibilità del danno che sia derivato da un comportamento, atto o provvedimento del magistrato posto in essere con dolo o colpa grave, prevedendo che siano risarcibili i danni patrimoniali e non patrimoniali tout court, senza più collegare la risarcibilità del danno non patrimoniale agli atti o provvedimenti incidenti sulla libertà personale. Ne consegue che è oggi risarcibile anche il danno non patrimoniale derivante da atto o provvedimento incidente sulla sfera patrimoniale dell interessato.

10 Viene altresì ribadita la cd. «clausola di salvaguardia» secondo cui nell esercizio delle funzioni giudiziarie non può dar luogo a responsabilità l attività di interpretazione di norme di diritto o di valutazione del fatto e delle prove, ma si stabilisce una significativa eccezione con riferimento al caso di dolo, nonché ai casi di colpa grave così come ridefiniti dai commi 3 e 3 bis dell art. 2 della legge. Dunque, l attività interpretativa di norme e quella valutativa del fatto non sono più attività nelle quali il magistrato è esente in toto da responsabilità civile.

11 Ai sensi del nuovo comma 3 dell art. 2 l. 117/1988, così come sostituito dall art. 2 l. 18/2015, costituisce colpa grave: a) la violazione manifesta della legge nonché del diritto dell Unione Europea b) il travisamento del fatto e delle prove c) l errore di fatto cd. «revocatorio» (previsione invariata) d) l emissione di un provvedimento cautelare personale o reale fuori dei casi consentiti dalla legge oppure senza motivazione. Da notare: - l inserimento, quale fattispecie possibile fonte di responsabilità, del «travisamento del fatto e delle prove», ipotesi del tutto nuova; - l assenza di ogni riferimento alla «negligenza inescusabile» che nel vecchio impianto normativo doveva caratterizzare la grave violazione di legge o l errore revocatorio.

12 E stato aggiunto tuttavia il comma 3 bis, ove si precisa che per stabilire quando sussista violazione manifesta della legge nonché del diritto dell'ue si tiene conto, in particolare, del grado di chiarezza e precisione delle norme violate nonché dell'inescusabilità e della gravità dell'inosservanza. In caso di violazione manifesta del diritto dell'ue si deve tener conto anche della mancata osservanza dell'obbligo di rinvio pregiudiziale ai sensi dell'articolo 267, terzo paragrafo, del Trattato sul funzionamento dell'unione europea, nonché del contrasto dell'atto o del provvedimento con l'interpretazione espressa dalla Corte di giustizia dell'unione europea.

13 Si noti che l attributo dell «inescusabilità» riemerge come criterio che consente di stabilire quando vi sia violazione del diritto interno o dell Unione Europea. Nulla si dice, invece, con riferimento alla fattispecie del «travisamento del fatto o delle prove», per le quali la nuova legge non enuncia alcun criterio identificativo (va ricordato che nel d.lgs , n. 109, recante la disciplina degli illeciti disciplinari dei magistrati, l art. 2, comma 1, lett. h), riconduce la responsabilità disciplinare al «travisamento dei fatti determinato da negligenza inescusabile»).

14 La «negligenza inescusabile» riemerge altresì, affiancata al dolo, come fattore causale della manifesta violazione di legge o del travisamento del fatto o delle prove, ai fini della sussistenza dell obbligo, in capo al Presidente del Consiglio dei Ministri, di esercitare l azione di rivalsa nei confronti del magistrato (art. 7 l. 117/1988, così come sostituito dall art. 4 l. 18/2015). Ne dovrebbe conseguire, a rigore, che la responsabilità dello Stato per illecito civile del magistrato ricorre ogniqualvolta questi incorra nel travisamento del fatto o delle prove, ma l obbligo dello Stato di esercitare la rivalsa nei confronti del singolo magistrato sussiste solo quando tale travisamento sia stato determinato da negligenza inescusabile. Conclusione: non c è necessaria coincidenza tra responsabilità dello Stato e responsabilità del singolo magistrato.

15 L art. 4 della l. 18/2015 ha inoltre precisato che: a) i giudici popolari rispondono soltanto in caso di dolo; b) i cittadini estranei alla magistratura che concorrono a formare o formano organi giudiziari collegiali rispondono in caso di dolo o negligenza inescusabile per travisamento del fatto o delle prove.

16 E stato in toto abrogato l art. 5 della l. 117/1988, che prevedeva la valutazione «filtro» di ammissibilità della domanda risarcitoria da parte del tribunale competente, all esito di un procedimento in camera di consiglio. Ora tutte le cause risarcitorie per illecito civile dei magistrati saranno normalmente introdotte e trattate con rito ordinario, nonché decise dal tribunale in composizione collegiale, in forza della riserva stabilita dall art. 50-bis c.p.c. Ci si aspetta, in questo settore, un deciso aumento delle «pendenze», tenuto conto che nel vigore dell art. 5 l. 117/1988 la gran parte delle azioni civili nei confronti dei magistrati è stata «stoppata» proprio in sede di valutazione di ammissibilità. C è poi il problema del coordinamento con l azione disciplinare.

17 Ad oggi, alcune disposizioni della l. 117/1988 così come modificate dalla l. 18/2015 hanno già dato luogo a rimessioni alla Corte costituzionale per contrasto con norme della Carta fondamentale. Va sottolineato che le questioni di legittimità costituzionale sono state sollevate non già nell ambito di giudizi risarcitori contro lo Stato per illeciti di magistrati, ma nell ambito di giudizi civili e penali aventi diverso oggetto, nei quali il giudice, chiamato a provvedere, si è posto il problema della responsabilità civile cui poteva andare incontro con la pronuncia del provvedimento richiesto. Si segnalano: - Trib. Verona, 12 maggio 2015 (materia civile) - Trib. Treviso, 8 maggio 2015 (materia penale)

18 In punto di rilevanza della questione, entrambe le pronunce richiamano la giurisprudenza costituzionale secondo cui debbono ritenersi influenti sul giudizio anche le norme che, pur non essendo direttamente applicabili nel giudizio a quo, attengono allo status del giudice, alla sua composizione nonché, in generale, alle garanzie e ai doveri che riguardano il suo operare. L eventuale incostituzionalità di tali norme è destinata ad influire su ciascun processo pendente davanti al giudice del quale regolano lo status, la composizione, le garanzie e i doveri: in sintesi, la protezione dell esercizio della funzione, nella quale i doveri si accompagnano ai diritti.

19 Trib. Verona, dubita della legittimità costituzionale delle seguenti disposizioni così come novellate: - artt. 2 e 7, nella parte in cui fanno riferimento all incerta nozione del «travisamento del fatto o delle prove», per contrasto con gli artt. 3, 101 e 111 Cost. - art. 3, nella parte in cui ha abolito il giudizio di ammissibilità della domanda, per contrasto con gli artt. 25, 101 e 111 Cost. - Art. 7, nella parte in cui prevede l obbligo dell azione di rivalsa (senza possibilità di valutazione discrezionale da parte degli organi dello Stato), per contrasto con gli artt. 3 e 24 Cost. - Art. 2, nella parte in cui amplia le fattispecie fonte di responsabilità del magistrato, per contrasto con l art. 81 Cost.

20 Trib. Treviso dubita delle seguenti disposizioni: - art. 7, nella parte in cui ha limitato l operatività della cd. clausola di salvaguardia, per contrasto con l art. 101 Cost. (preoccupazione per la tendenza del giudice a scegliere l interpretazione o la valutazione meno «rischiosa», rischio di appiattimento sui precedenti giurisprudenziali); - Art. 3, nella parte in cui ha abolito il giudizio di ammissibilità della domanda, per contrasto con l art. 101 Cost. - Art. 8, nella parte in cui, in caso di accoglimento dell azione di rivalsa nei confronti del magistrato, prevede la trattenuta sullo stipendio fino ad un terzo, per contrasto con l art. 3 Cost.