Piazza tematica sulla Legalità

Transcript

1 Piazza tematica sulla Legalità Legge sugli ecoreati, lotta alla corruzione e agli ecomostri, miglioramento dei controlli: il ripristino della legalità come leva del cambiamento Ex Ansaldo - Via Tortona 54 Milano, 12 dicembre

2 La legislazione penale in materia ambientale si è contraddistinta sino ad oggi, in Italia come in molti altri Paesi d Europa, per essere costituita da disposizioni che rientrano nel modello cosiddetto sanzionatorio puro. Tutte le sue norme sono per lo più aggregate a complessi amministrativi di disciplina, e gli illeciti da esse previsti si incentrano sull inosservanza di disposizioni di fonte o natura amministrativa. Il diritto penale ambientale difatti è nato come accessorio al diritto amministrativo, tutte le condotte sanzionate non sono individuate in virtù di concreti danni al bene ambiente, ma in virtù della mancata osservanza di prescrizioni dettate dalla Pubblica Amministrazione, ponendo così in essere reati di pericolo astratto o presunto, che possono raggrupparsi in due categorie: - Reati che tipizzano condotte che aggrediscono in via diretta i beni ambientali intesi come entità materiali o, comunque, concettualmente afferrabili (acqua, suolo, atmosfera); - Reati che si caratterizzano in considerazione del fatto che le condotte ivi tipizzate si sostanziano nell inosservanza delle norme amministrative di controllo. La particolarità di questi reati sta nel fatto che non è richiesto al giudice penale di accertare se quella certa condotta in esame abbia nel caso concreto effettivamente messo in pericolo il bene giuridico protetto, proprio perché, operando la presunzione ex lege, è semplicemente sufficiente che quella condotta tipizzata dalla norma penale sia stata posta in essere, in altri termini chi vi si adegua non è punibile; chi lo elude è punibile per ciò solo, ed a prescindere dalla intrinseca offensività del suo comportamento. 2

3 Questa caratteristica reca in sé il rischio che in alcuni casi vengano punite condotte che sono sì astrattamente riconducibili alla fattispecie tipica, ma nella realtà prive di qualunque pericolosità pronosticata dal legislatore, con una violazione del principio di offensività. Queste norme fino ad oggi hanno tutelato esclusivamente l attività di pianificazione e controllo delle pubbliche amministrazioni preposte ai vari controlli basata più sulla sua regolamentazione giuridico/amministrativa che sulle sue componenti naturalistiche. Per questo si parla di nanismo del reato ambientale nella legislazione italiana espressione del giurista A. Gargani, (in Reati contro l incolumità pubblica, Tomo I, Milano, 2008, pag. 481), che indica questo fenomeno come il risultato dall adozione di un modello debole di tutela, in materia ambientale, in contrapposizione con un modello forte, basato sulle categorie di pericolo concreto e di danno. In assenza di specifiche disposizioni che tutelavano i beni, di volta in volta aggrediti, i giudici hanno, iniziato ad applicare norme rinvenibili nel codice penale (o talvolta anche nella legislazione penale speciale del tempo) che sono in realtà poste a tutela di altri e diversi interessi spesso utilizzando, metodi atipici e giuridicamente non corretti, a partire da applicazioni estensive, fino anche talvolta ad una (celata) analogia, come noto vietata nel diritto penale. Ora, è evidente e sotto gli occhi di tutti la lacuna esistente nel nostro ordinamento, l ambiente è e deve essere considerato un bene giuridico a sé stante, da tutelare indipendentemente dalle implicazioni che la sua offesa ha sulla salute dell uomo, serve un sistema sanzionatorio delittuoso sicuramente più persuasivo è più severo che combatte il minimalismo del vigente modello debole di tutela ad oggi esistente. 3

4 È stato anche per colpa della sopra descritta tutela penale ambientale debole che nel nostro Paese si sono moltiplicati nel tempo i casi clamorosi di giustizia negata. Solo per citarne alcuni, basti ricordare la drammatica vicenda dell Eternit a Casale Monferrato, la gestione della discarica di Pitelli (sulla collina di La Spezia), del petrolchimico di Porto Marghera, dell impianto chimico della Solvay di Ferrara (dove si produceva il terribile cvm cloruro vinile monomero), della fabbrica dei veleni della Marlane di Praia a Mare (CS), sulla gestione delle scorie provenienti dallo stabilimento dell ex Pertusola Sud a Crotone (noto come processo Black Mountains), sulla mega discarica di Bussi sul Tirino, in provincia di Pescara (definita la discarica di veleni più grande d Europa), senza dimenticare i processi finiti in un vicolo chiuso contro l Ilva di Taranto, il petrolchimico di Brindisi, la raffineria Tamoil di Cremona e lo scempio arrecato all intera Valle del Sacco (tra le province di Frosinone e Roma). L elenco potrebbe continuare mestamente all infinito, avendo sempre quale unico comune denominatore le solite formule di rito: il reato è estinto per intervenuta prescrizione oppure per assoluzione in quanto il fatto non sussiste come reato. Rendendo vani anni di indagini da parte delle Procure, con milioni di euro divorati dietro ad inchieste e battaglie in tribunale per sostenere improbabili impianti accusatori nei confronti di chi, con estrema leggerezza, ha condizionato forse per sempre la vita in territori offesi. Quanto appena raccontato è il passato, più o meno recente, dell ingiustizia ambientale in Italia, una brutta pagina di storia che ci siamo lasciati alle spalle dopo 21 anni dalla prima richiesta di Legambiente, grazie all approvazione della legge sugli Ecoreati. 4

5 Tre articoli in tutto per un testo che promette battaglia alle ecomafie e carcere per chi non tutela l'ambiente e la salute dei cittadini. Questa legge costituisce il più rilevante intervento di riforma della normativa di prevenzione e contrasto della criminalità ambientale, perfettibile, che animeranno, in dottrina e giurisprudenza, il dibattito sui rispettivi problemi di interpretazione, in particolare, rispetto alle fattispecie fino ad oggi impiegate per la tutela del bene ambiente che andrà probabilmente migliorata nella sua applicazione, che finalmente riconosce il forte disvalore sociale di reati introdotti a danno dell'ambiente è rappresenta la chiave di volta rispetto al passato. Un cambio di passo enorme per dare attuazione al sacrosanto principio di civiltà giuridica del chi inquina paga. E' proprio questo senso di ingiustizia che si è avuto difronte a casi come quelli appena indicati ad aver spinto il legislatore a tessere una trama normativa organica volta a dar riconoscimento alle inchieste, ai processi celebrati, al lavoro degli operatori del diritto che, con l approvazione della legge ha posto fine a questo scempio. Lo Stato doveva dare una risposta a chi minacciava l'ambiente, questa legge che introduce i reati ambientali nel codice penale è un provvedimento che alza l'asticella della legalità e aiuta l'economia pulita e va a riempire una lacuna giuridica rafforzando gli strumenti per combattere illeciti e illegalità. In conclusione, il nuovo impianto normativo, atteso 21 anni, unitamente alle modifiche apportate determinano un restringimento delle maglie della giustizia nei confronti dei ladri di futuro e solo attraverso l'applicazione delle norme stesse. Di seguito, una prima, sommaria panoramica delle nuove norme che sono da ritenersi un primo indirizzo tecnico-procedurale suscettibile di trovare integrazione e/o modifica a seguito dello 5

6 svilupparsi di ulteriori orientamenti sia derivanti dai rapporti con le Procure, sia a seguito dell'intervento della giurisprudenza o di possibili precisazioni normative dello stesso legislatore. L articolo 1 comma I della nuova legge introduce, per la prima volta, nel libro II del codice penale un titolo, VI-bis, denominato «Dei delitti contro l ambiente» contenente un catalogo di fattispecie delittuose poste espressamente a tutela del bene ambientale. Si tratta, in particolare, di sei delitti dolosi, e due colposi, cui si affiancano speciali circostanze aggravanti per l ipotesi di realizzazione dei nuovi reati ambientali in forma associativa, una nuova aggravante ambientale, l attenuante speciale da ravvedimento operoso, la confisca anche per equivalente e la sanzione amministrativa di ripristino dello stato dei luoghi oltre alla previsione, per taluni dei delitti introdotti, della responsabilità amministrativa delle persone giuridiche. Completano la riforma interventi sul codice dell ambiente e disposizioni di carattere processuale volte a favorire il coordinamento investigativo, tipico dei reati di particolare allarme sociale, per rendere efficiente e pronta l attività di accertamento e repressione dei delitti ambientali. Il delitto di «Inquinamento ambientale» ai sensi dell art. 452-bis c.p. punisce con la reclusione da 2 a 6 anni e con la multa da a euro chiunque, abusivamente, cagiona una compromissione o un deterioramento significativi e misurabili 1) delle acque o dell aria, o di porzioni estese o significative del suolo o del sottosuolo; 2) di un ecosistema, della biodiversità, anche agraria, della flora o della fauna. Il secondo comma prevede un aumento della pena (fino a un terzo) quando l inquinamento è prodotto in un area naturale protetta o sottoposta a specifici vincoli (paesaggistico, ambientale, storico, artistico, architettonico o archeologico) ovvero in danno di specie animali o vegetali protette. 6

7 Il delitto di «Morte o lesioni come conseguenza del delitto di inquinamento ambientale», ai sensi dell art. 453-ter c.p. prevede, analogamente alla speciale figura di aberractio delicti plurilesiva di cui all art. 586 c.p., aumenti di pena nelle ipotesi in cui il delitto base di inquinamento ambientale cagioni, quale conseguenza non voluta dal reo, ma, deve ritenersi, rimproverabile all agente almeno a titolo di colpa e in base ad un coefficiente di prevedibilità ed evitabilità in concreto del rischio per il bene della vita e dell incolumità individuale, la morte o la lesione di una o più persone. In particolare, gli aumenti di pena sono graduati secondo la gravità delle conseguenze prodotte dal delitto: la reclusione da 2 anni e 6 mesi a 7 anni se dall inquinamento deriva una lesione personale (salvo che la malattia abbia una durata inferiore a 20 giorni) la reclusione da 3 a 8 anni se deriva una lesione grave; la reclusione da 4 a 9 anni se deriva una lesione gravissima; la reclusione da 5 a 10 anni in caso di morte della persona. In caso di pluralità di eventi lesivi in danno di più persone, si applica la pena che dovrebbe infliggersi per il reato più grave, aumentata fino al triplo, ma la pena finale non può oltrepassare il limite di 20 anni di reclusione. Il delitto di «Disastro ambientale», ai sensi dell art. 452-quater c.p., punisce, fuori dai casi previsti dall articolo 434 c.p., con la reclusione da 5 a 15 anni chiunque, abusivamente, cagiona un disastro ambientale, evento definito, alternativamente, come 1) l alterazione irreversibile dell equilibrio di un ecosistema 2) l alterazione dell equilibrio di un ecosistema la cui eliminazione risulti particolarmente onerosa e conseguibile solo con provvedimenti eccezionali; 3) l offesa alla pubblica amministrazione in ragione della rilevanza del fatto per l estensione della compromissione o dei suoi effetti lesivi ovvero per il numero delle persone offese o esposte a pericolo. La pena è aumentata (fino a un terzo) se il disastro è commesso in un area naturale protetta o 7

8 sottoposta a vincolo (paesaggistico, ambientale, storico, artistico, architettonico o archeologico) ovvero in danno di specie animali o vegetali protette. Il delitto di «Traffico e abbandono di materiale ad alta radioattività» ai sensi dell art. 452 sexies c.p., punisce con la reclusione da 2 a 6 anni e con la multa da a euro chiunque, abusivamente cede, acquista, riceve, trasporta, importa, esporta, procura ad altri, detiene, trasferisce, abbandona o si disfa illegittimamente di materiale ad alta radioattività. La pena è aumentata (fino a un terzo) se dal fatto deriva il pericolo di compromissione o deterioramento delle acque o dell aria, o di porzioni estese o significative del suolo o del sottosuolo, di un ecosistema, della biodiversità, anche agraria, della flora o della fauna. La pena è, altresì, aumentata (fino alla metà) se dal fatto deriva pericolo per la vita o per l incolumità delle persone. Il delitto di «Impedimento del controllo» ai sensi dell art septies punisce con la reclusione da 6 mesi a 3 anni, salvo che il fatto costituisca più grave reato, chiunque, negando l accesso, predisponendo ostacoli o mutando artificiosamente lo stato dei luoghi, impedisce, intralcia o elude l attività di vigilanza e controllo ambientali e di sicurezza e igiene del lavoro, ovvero ne compromette gli esiti. Il delitto di Omessa bonifica ai sensi dell art. 452-terdecies punisce con la reclusione da 1 a 4 anni e con la multa da a euro, chiunque, salvo che il fatto costituisca più grave reato, essendovi obbligato per legge o per ordine del giudice ovvero di un autorità pubblica non provvede alla bonifica, al ripristino e al recupero dello stato dei luoghi. La parziale sovrapposizione fra la condotta prevista dai nuovi delitti di inquinamento ambientale e di omessa bonifica e la vigente 8

9 contravvenzione di inquinamento prevista all art. 257 del codice dell ambiente e il conseguente rischio di concorso di norme, trova conferma nella introduzione all art. 257 della clausola salvo che il fatto costituisca più grave reato. Fra i delitti di nuovo conio, solo per l inquinamento ambientale e il disastro ambientale, il legislatore ne ha previsto la punibilità anche nella forma colposa: in tali ipotesi l articolo 452-quinquies prevede che le pene previste per i delitti dolosi sono diminuite da un terzo a due terzi. I delitti di inquinamento ambientale e disastro ambientale, anche nella forma colposa, nonché di associazione aggravata sotto il profilo ambientale, e di traffico e abbandono di materiale ad alta radioattività, sono stati inseriti nel catalogo dei reati presupposto per la responsabilità amministrativa degli enti ai sensi dell art. 25 undecies D.Lgs.vo n. 231/2001, prevedendo, in relazione ai primi due delitti, che l ente sia condannato, oltre alla pena pecuniaria, anche con una delle sanzione interdittive previste all art. 9 del citato decreto. Con l art. 452-octies sono state introdotte circostanze aggravanti in relazione al fenomeno delle c.d. Ecomafie: si applica un aumento (fino a un terzo) della pena prevista per il delitto di associazione per delinquere (art. 416 c.p.) quando l associazione è diretta in via esclusiva o concorrente allo scopo di commettere taluno dei nuovi delitti ambientali. Il medesimo aumento si applica alla pena prevista per il delitto di associazione di tipo mafioso (art. 416 bis c.p.), quando tale associazione è finalizzata a commettere taluno dei nuovi delitti ambientali ovvero all acquisizione della gestione o comunque del controllo di attività economiche, di concessioni, di autorizzazioni, di appalti, o di servizi pubblici in materia ambientale. Sugli aumenti cosi determinati è previsto un ulteriore aumento di pena (da un terzo alla metà) se di tali associazioni fanno parte pubblici ufficiali o incaricati di 9

10 un pubblico servizio che esercitano funzioni o svolgono servizi in materia ambientale. L art. 452-novies introduce invece un aggravante ambientale che prevede due ipotesi di aumento delle pena e la procedibilità d ufficio per il fatto: la prima (aumento da un terzo alla metà) se un fatto già previsto come reato sia commesso allo scopo di eseguire uno o più tra i nuovi delitti ambientali o fra i reati previsti dal codice dell ambiente o da altra disposizione di legge posta a tutela dell ambiente; la seconda (aumento di un terzo) se dalla commissione del fatto deriva la violazione di una o più norme previste dal codice dell ambiente o da altra legge che tutela l ambiente. Con l art. 452-decies è stata introdotta una speciale attenuante da ravvedimento operoso che prevede significative riduzioni di pena per i nuovi delitti ambientali, per il delitto di associazione per delinquere aggravato ai sensi del citato art. 452-octies e per il delitto di attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti ai sensi dell art. 260 del codice dell ambiente, in due ipotesi 1) chi si adopera per evitare che l attività delittuosa venga portata a conseguenze ulteriori, ovvero, prima della dichiarazione di apertura del dibattimento di primo grado, provvede, concretamente, alla messa in sicurezza, alla bonifica e, ove possibile, al ripristino dello stato dei luoghi beneficia di una diminuzione della pena dalla metà a due terzi 2) chi aiuta concretamente l autorità di polizia o l autorità giudiziaria nella ricostruzione del fatto, nell individuazione degli autori o nella sottrazione di risorse rilevanti per la commissione dei delitti beneficia di una riduzione della pena da un terzo alla metà. Ove le condotte premianti indicate siano in corso di esecuzione, ma non ultimate, l imputato può chiedere, a tal fine, al giudice prima della dichiarazione di apertura del dibattimento di primo grado la sospensione del procedimento per un tempo congruo, e comunque non 10

11 superiore a 2 anni prorogabile al massimo per un anno ulteriore, con conseguente sospensione del corso della prescrizione. Per i nuovi delitti contro l ambiente i termini di prescrizione, (pari alla pena massima prevista, ovvero alla pena massima incrementata dell aumento massimo previsto da una contestata circostanza che comporti un aumento superiore ad un terzo della pena), sono raddoppiati. E stata estesa la pena accessoria della incapacità di contrattare con la pubblica amministrazione anche ai condannati per i reati di inquinamento ambientale, disastro ambientale traffico ed abbandono di materiale ad alta radioattività, impedimento del controllo e attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti. Il legislatore ha previsto, in caso di condanna o di patteggiamento per i delitti di inquinamento ambientale, disastro ambientale, traffico ed abbandono di materiale ad alta radioattività, impedimento del controllo, per le ipotesi aggravate sotto il profilo ambientale dei delitti di associazione per delinquere, nonché per il delitto di attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti previso dal codice dell ambiente, la confisca obbligatoria, anche per equivalente, e salvi i diritti dei terzi estranei al reato, delle cose che costituiscono il prodotto o il profitto del reato o che servirono a commettere il reato, con destinazione vincolata di quanto confiscato alla bonifica dei luoghi. Solo nel caso in cui l imputato abbia efficacemente provveduto alla messa in sicurezza e, ove necessario, alle attività di bonifica e di ripristino dello stato dei luoghi, la confisca non trova applicazione. Sui medesimi presupposti, è stata, altresì, estesa al delitto di disastro ambientale, di associazione per delinquere aggravata sotto il profilo ambientale, e di attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti la confisca ex art. 12 sexies D.L. n. 306/92 del denaro, dei beni o 11

12 delle altre utilità di cui il condannato non può giustificare la provenienza e di cui, anche per interposta persona fisica o giuridica, risulta essere titolare o avere la disponibilità a qualsiasi titolo in valore sproporzionato al proprio reddito, dichiarato ai fini delle imposte sul reddito, o alla propria attività economica. Con la sentenza di condanna o di patteggiamento per taluno dei delitti ambientali citati, il giudice ordina, ai sensi dell art. 452-duodecies, il recupero e, ove tecnicamente possibile, il ripristino dello stato dei luoghi, ponendone l esecuzione a carico del condannato nonché delle persone giuridiche, diverse dagli enti pubblici territoriali, fra quelle sottoposte al ruolo di obbligati civili per il pagamento della multa e dell ammenda ai sensi dell art. 197 c.p. Un breve accenno, infine, merita, l analisi della parte VI-bis art. 1, co. 9, L. 68/2015, che prevede l'applicazione della nuova procedura di estinzione dei reati contravvenzionali inoffensivi, laddove ne ricorrano i presupposti, con esclusione dei procedimenti in corso alla data di entrata in vigore della presente legge di riforma, mediante adempimento, da parte del contravventore, di prescrizioni impartite dagli organi di vigilanza La nuova procedura di estinzione dei reati si applica alle sole ipotesi contravvenzionali previste nell art. 318-bis del D.Lgs. 152/06 che non abbiano cagionato danno o pericolo concreto e attuale di danno alle risorse ambientali, urbanistiche o paesaggistiche protette. A tal fine, per ciascuna attività ispettiva, dovrà essere condotta una specifica valutazione atta a verificare tali circostanze ed in questi casi il contravventore potrà beneficiare di una speciale causa di estinzione del reato (con conseguente archiviazione del procedimento penale) a condizione di adempiere tempestivamente alla prescrizione impartita dall organo di vigilanza con funzioni di polizia giudiziaria, e asseverata 12

13 tecnicamente da un ente specializzato competente nella materia trattata, e al pagamento di una somma pari a un quarto del massimo dell ammenda prevista per la contravvenzione commessa. A tal fine, senza pregiudizio per eventuali richieste di archiviazione o per l assunzione di prove con incidente probatorio nè per il compimento di atti di indagine urgenti o del sequestro preventivo, il procedimento penale rimane sospeso dalla iscrizione della notizia di reato fino alla comunicazione al pubblico ministero dell adempimento o inadempimento delle prescrizioni. Nel caso invece di ipotesi di reato contravvenzionale già configurate dal D.lgs. 152/06 come reati di evento consistenti in un danno/pericolo concreto e attuale di danno e comunque in tutti gli altri casi in cui le conseguenze del reato non lo consentano, non si darà luogo all'attivazione del potere prescrittivo e l organo di vigilanza con funzioni di polizia giudiziaria ha obbligo di riferire al Pubblico ministero la notizia di reato ai sensi dell'art. 347 C.p.P. (v. co. 4, Art. 318-ter, D.lgs 152/06). In questi casi, l organo di vigilanza sarà responsabile nel proporre alle autorità competenti i necessari provvedimenti atti a rimuovere il pericolo di danno e di impedire l'aggravarsi del danno o ripristinare lo stato dell'ambiente. In merito ai dubbi circa l'esperibilità della procedura in oggetto ai reati contravvenzionali previsti dal D.Lgs. 152/06, puniti con la sola pena dell'arresto (per i quali, mancando la pena dell'ammenda, verrebbe meno la possibilità di calcolo della sanzione di cui al co. 2, dell'art. 318-quater), la Procura di Siena (V. nota prot. n. 1530/2015) si è espressa escludendone la possibilità. Per quanto riguarda invece quei reati contravvenzionali puniti con la pena cumulativa dell'arresto e dell'ammenda, visto il dettato normativo ampio e l'assenza di espressi 13

14 indirizzi delle Procure, si ritiene di dover provvedere ad applicare la procedura estintiva mediante prescrizioni. Avv. Francesco Dodaro Coordinatore Nazionale Centro Azione Giuridica - Legambiente 14