DIRITTO E NORMATIVA FINANZIARIA

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1 a cura di Claudio Visco e Salvatore Orlando e Caterina Angela Marra Le nuove misure per lo smobilizzo dei crediti verso P.A.: a che punto siamo 1. INTRODUZIONE I circa 90 miliardi di euro di crediti che le imprese italiane vantano nei confronti di pubbliche amministrazioni 1, e non regolarmente pagati (tipicamente perché soggetti a ritardi strutturali nei pagamenti 2 ), incidono in misura notevole sull operatività fisiologica delle imprese creditrici 3 ; a catena, l incertezza sul pagamento di tali crediti condiziona, in parte, il regolare andamento dei flussi di cassa e si ripercuote inevitabilmente sul buon funzionamento dell economia in generale. Non stupisce, perciò, l attenzione per il tema e il rinnovato interesse negli ultimi anni. Caterina Angela Marra: Avvocato, Senior Associate presso lo Studio Legale Macchi di Cellere Gangemi, Dottore di Ricerca in Diritto civile. 1 L ultima stima al momento disponibile del fabbisogno delle amministrazioni pubbliche, riferita alla fine del 2012, risulta dal ollettino Economico della anca d Italia, n. 2, aprile. Nello stesso documento la anca d Italia ha chiarito che non esiste un censimento ufficiale dei debiti commerciali delle pubbliche amministrazioni, né del sottoinsieme di quelli certi, liquidi ed esigibili interessati dai provvedimenti qui in discorso, e che la anca d Italia elabora annualmente un indicazione di massima sull ammontare dei debiti commerciali sulla base di indagini a campione presso le imprese (integrate dalle segnalazioni di vigilanza); soluzione dallo stesso Istituto definita di ripiego (in termini di universalità dell indagine, precisione e omogeneità dei dati), rispetto alla raccolta di informazioni riguardanti le specifiche passività commerciali di ciascun ente pubblico. Per l analisi dell impatto macroeconomico dello sblocco del debito delle amministrazioni pubbliche si veda anche ollettino Economico della anca d Italia, n. 72, aprile 2013, ollettino Economico della anca d Italia, n. 3, luglio, ollettino Economico della anca d Italia, n., ottobre. La rilevazione dell ammontare dei crediti commerciali accumulato viene effettuata da parte del Ministero dell Economia e delle Finanze periodicamente; l ultima rilevazione è del 30 ottobre, e a seguito di essa è stato calcolato dal Ministero dell Economia e delle Finanze che sono state effettuate erogazioni agli enti debitori per 0,1 miliardi, di cui 32,5 miliardi già utilizzati per i pagamenti ai creditori (Comunicato Stampa del Ministero n. 251 del 7 novembre ). 2 Dal citato ollettino Economico della anca d Italia n. 2, aprile risulta che i tempi medi di pagamento da parte delle amministrazioni pubbliche si attestano intorno ai 190 giorni (di cui 90 stabiliti contrattualmente). Sui tempi medi di ritardo nei pagamenti dei debiti commerciali, anche alla luce del novellato testo del d.lgs. n. 231 del 2002, si veda anche Sacrestano, Sacrestano (2012). 3 Si veda, ex multis, Sacrestano (2013), il quale ha osservato che questa mole enorme di crediti che le imprese vantano nei confronti della pubblica amministrazione costituisce, nell attuale crisi economico-finanziaria, un rilevante elemento di debolezza della struttura finanziaria delle imprese, per le quali la disponibilità di liquidità rappresenta una delle condizioni necessarie per aumentare i piani d investimento o per migliorare le condizioni della gestione ordinaria (ivi inclusi i pagamenti degli arretrati ai propri dipendenti), oltre che per limitare il fenomeno, in crescita negli ultimi mesi, di chiusura di attività produttive. Si veda Vernile (2009), anche con riferimento alla competitività del Paese sotto il profilo del mantenimento del livello occupazionale. 520

2 e Meccanismi di rimodulazione di termini e condizioni di pagamento, volti ad assicurare oltre all effettivo pagamento di simili crediti anche il pagamento in tempi certi, sono stati variamente attuati in passato, sia su base contrattuale, sia attraverso l utilizzo di strumenti appositamente predisposti dall ordinamento giuridico al fine di garantire un inquadramento ordinato delle procedure di smobilizzo. Sono state peraltro strutturate a tali fini anche operazioni finanziarie complesse, in genere incardinate sulla cessione in blocco 5 dei crediti da parte delle imprese creditrici a società finanziarie. Vediamo quindi di ricostruire il quadro normativo oggi attuale, e di fare il punto sugli strumenti normativi al momento disponibili per ottenere lo smobilizzo di crediti vantati nei confronti di pubbliche amministrazioni. Il quadro normativo adesso vigente in materia è il risultato della stratificazione di più provvedimenti legislativi succedutisi nel tempo (non senza, peraltro, ripensamenti anche significativi 6 ). L obiettivo complessivamente perseguito dalle norme in materia è quello di favorire il pagamento immediato dei crediti in favore delle imprese creditrici, al dichiarato fine di far affluire liquidità alle imprese 7. Gli strumenti predisposti a questo scopo contemplano, a grandi linee, lo stanziamento di somme via via sempre più ingenti 8, la previsione di un meccanismo informatico (con la correlativa predisposizione di un infrastruttura tecnologica dedicata), su base integrata, che semplifica la certificazione, la standardizza e consente la riduzione degli oneri e delle attività necessarie ai fini dell opponibilità della ces- 5 La cessione in blocco o in massa di portafogli di crediti veniva tipicamente realizzata ai sensi della l. n. 130 del 1999 facendo applicazione dell art. 58 del d.lgs. n. 385 del 1993, ivi richiamato, o ai sensi della Legge Factoring (come di seguito definita); ad oggi a seguito del Decreto Crescita è possibile, ai sensi della novellata l. n. 130 del 1999, la cessione dei crediti commerciali non necessariamente in blocco: si veda oltre. 6 Si pensi, ad esempio, all abrogazione, ad opera dell art. 37, comma 7-quater, del Decreto Competitività, del pur recente art. 8, comma 2, d.l. 8 aprile 2013, n. 35 che aveva previsto la possibilità che l atto di cessione venisse autenticato dall ufficiale rogante dell amministrazione debitrice, ove presente, venisse notificato con raccomandata a mano ovvero con raccomandata con avviso di ricevimento. 7 Si veda art. 1, comma 1, del d.m. 22 maggio 2012 e del d.m. 25 giugno 2012, che verranno descritti in maggiore dettaglio nel prosieguo. 8 Il d.m. 18 luglio, da ultimo, ha quantificato l incremento complessivo per l anno del Fondo per assicurare la liquidità per pagamenti dei debiti certi, liquidi ed esigibili, ai fini della concessione di anticipazioni di liquidità in favore degli enti territoriali; la previsione si riferisce al pagamento dei debiti certi, liquidi ed esigibili maturati alla data del 31 dicembre 2013 (ovvero per i quali sia stata emessa fattura o richiesta equivalente di pagamento), nonché dei debiti fuori bilancio che presentavano i requisiti per il riconoscimento alla data del 31 dicembre 2013, anche se riconosciuti in bilancio in data successiva. In particolare, per l anno l incremento della dotazione di ciascuna sezione è stato stabilito come segue: l incremento della dotazione della Sezione per assicurare la liquidità per pagamenti dei debiti certi, liquidi ed esigibili degli enti locali è pari a milioni di euro, quello della Sezione per assicurare la liquidità alle regioni e alle province autonome per pagamenti dei debiti certi, liquidi ed esigibili diversi da quelli finanziari e sanitari a milioni di euro e quello della Sezione per assicurare la liquidità per pagamenti dei debiti certi, liquidi ed esigibili degli enti del Servizio sanitario nazionale a 800 milioni di euro. 521

3 e sione dei crediti nei confronti delle pubbliche amministrazioni, misure di detassazione 9, nonché, da ultimo, la possibilità per l intermediario cessionario di cedere a sua volta i crediti a Cassa depositi e prestiti SpA, e anche la previsione della garanzia dello Stato, sia per le operazioni di cessione di detti crediti (a certe condizioni) che per quelle, eventuali, di successiva ridefinizione. Nuova linfa al tema è stata data anche di recente, approntando via via una serie di misure che, complessivamente, concorrono tutte nell agevolare lo smobilizzo di tali crediti. L ultimo tassello che si è aggiunto a comporre questo sistema disegnato dal legislatore è costituito dall art. 37 del d.l. 2 aprile, n. 66 (Misure urgenti per la competitività e giustizia sociale), convertito, con modificazioni, dalla l. n. 89 del (di seguito, il Decreto Competitività ), il quale ha introdotto alcune misure intese ad agevolare e rendere più spedito lo smobilizzo dei crediti vantati da imprese nei confronti delle pubbliche amministrazioni. L operatività dell art. 37 del Decreto Competitività è circoscritta ai debiti di parte corrente di pubbliche amministrazioni diverse dallo Stato, per ciò intendendosi, a questi fini, tra l altro tutte le amministrazioni e aziende a ordinamento autonomo, inclusi Regioni, Province, Comuni, Comunità montane, enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, amministrazioni, aziende ed enti del Servizio sanitario nazionale (di seguito, per brevità, le P.A. ) 10. Ai sensi del menzionato art. 37 del Decreto Competitività deve inoltre trattarsi di crediti certi, liquidi ed esigibili per somministrazioni, forniture e appalti e per prestazioni professionali. La norma in parola al fine di favorire la cessione ovvero la ridefinizione dei termini e condizioni di pagamento di detti crediti fa riferimento all istituto della certificazione del credito già presente nell ordinamento e pienamente operativo 11 rafforzandone l utilità pratica, in quanto prevede che i crediti come sopra individuati, che siano maturati entro 9 Si veda art. 38-bis (introdotto in sede di conversione) del Decreto Competitività (come di seguito definito), che prevede che gli atti di cessione dei crediti certi, liquidi ed esigibili nei confronti delle P.A. per somministrazioni, forniture e appalti e per obbligazioni relative a prestazioni professionali, alla data del 31 dicembre 2013, nonché le operazioni di ridefinizione dei relativi debiti richieste dalla P.A. debitrice e garanzie connesse, sono esenti da imposte, tasse e diritti di qualsiasi tipo (ad eccezione dell Iva, che si applica). 10 Si noti che ai sensi dell art. 1, comma 2, d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, richiamato dalla norma in parola (ma con esclusivo riferimento alle pubbliche amministrazioni diverse dallo Stato), per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende e amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le regioni, le province, i comuni, le comunità montane, e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi, le case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale, l Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le Agenzie di cui al d.lgs. 30 luglio 1999, n Per una descrizione dell origine, delle caratteristiche e del funzionamento delle procedure di certificazione si veda oltre. 522

4 e il 31 dicembre 2013, se certificati entro la data di entrata in vigore del Decreto Competitività siano assistiti dalla garanzia dello Stato dal momento dell effettuazione delle operazioni di cessione ovvero di ridefinizione dei relativi termini e condizioni di pagamento. Rientrano nella previsione della garanzia dello Stato altresì i debiti aventi le medesime caratteristiche sopra elencate (debiti di parte corrente dovuti da P.A. per somministrazioni, forniture e appalti e per prestazioni professionali, comunque maturati al 31 dicembre 2013, e che siano certi, liquidi ed esigibili), anche se non ancora certificati alla data di entrata in vigore del Decreto Competitività, alla duplice condizione che i creditori abbiano presentato la relativa istanza di certificazione entro il 31 ottobre a mezzo della piattaforma elettronica di cui all art. 7, comma 1, del d.l. n. 35 del 2013, e i crediti vengano certificati da parte delle P.A. debitrici tramite la piattaforma elettronica entro 30 giorni dalla data di ricezione dell istanza. 2. LA GARANZIA DELLO STATO Il proprium dell art. 37, comma 1 e comma 3, del Decreto Competitività è l introduzione della previsione della garanzia dello Stato per i crediti aventi le caratteristiche ivi individuate, e che vengano certificati entro i termini ivi stabiliti; tale garanzia opera sia con riferimento alle operazioni di cessione dei crediti certificati, sia con riferimento alle operazioni di ridefinizione dei termini e condizioni di pagamento degli stessi. La garanzia dello Stato è fornita attraverso apposito Fondo, istituito presso il Ministero dell Economia e delle Finanze per la copertura dei relativi oneri. Il Fondo costituisce patrimonio autonomo e separato e opera nei limiti delle risorse disponibili e fino a esaurimento delle stesse. Le risorse attribuite al Fondo sono pari a 150 milioni. Gli interventi del Fondo sono assistiti dalla garanzia dello Stato quale garanzia di ultima istanza, la quale opera in caso di inadempimento da parte del Fondo agli impegni assunti a titolo di garante. A tale fine nello stato di previsione del Ministero dell Economia e delle Finanze è istituito un fondo con una dotazione di milioni di euro per l anno, finalizzato a integrare le risorse iscritte nel bilancio statale destinate alle garanzie rilasciate dallo Stato. La garanzia prestata dal Fondo è a prima richiesta, esplicita, incondizionata e irrevocabile; essa permane per l intera durata delle operazioni ammissibili. Le operazioni ammissibili sono, da una parte, le operazioni di cessione pro soluto di uno o più crediti certificati e assistiti dalla garanzia dello Stato, di cui all art. 37, comma 1, del Decreto Competitività, e dall altro le operazioni di ridefinizione dei termini e delle condizioni di pagamento dei debiti ceduti e certificati e assistiti dalla garanzia dello Stato, nonché dalla delegazione di pagamento o altra simile garanzia ai sensi dell art. 37, commi 1 e 3, del Decreto Competitività. 523

5 e In caso di escussione della garanzia lo Stato ha rivalsa nei confronti degli enti debitori (per somme escusse e interessi maturati alla data dell effettivo pagamento), che si realizza mediante la decurtazione delle somme dovute (a qualsiasi titolo) all ente debitore a valere sul bilancio dello Stato. In caso di incapienza, il d.m. 27 giugno attuativo della norma ha stabilito che si proceda alla riduzione delle somme dovute a detti enti a qualsiasi titolo, comprese le quote di gettito per compartecipazione a tributi erariali. Le eventuali somme non recuperate sono iscritte a ruolo per il recupero da parte degli agenti per la riscossione competenti per territorio, al fine del relativo recupero e versamento al Fondo. 3. L INTRODUZIONE DEL MECCANISMO DI CERTIFICAZIONE Andando a ritroso a ricercare l origine del complesso delle norme in tema di certificazione dei crediti deve menzionarsi il d.l. 29 novembre 2008, n. 185 (Misure urgenti per il sostegno a famiglie, lavoro, occupazione e impresa e per ridisegnare in funzione anti-crisi il quadro strategico nazionale), convertito, con modificazioni, dalla l. 28 gennaio 2009, n. 2 (di seguito, il Decreto Anticrisi 2008 ). La certificazione a cui l art. 37 del Decreto Competitività fa riferimento è quella prevista dall art. 9, commi 3-bis e 3-ter, del Decreto Anticrisi Richiamo è fatto, dal medesimo art. 37 del Decreto Competitività, anche all art. 7 del d.l. 8 aprile 2013, n. 35 (convertito, con modificazioni, dalla l. 6 giugno 2013, n. 6) (di seguito, il d.l. n. 35 del 2013 ), che ha ripreso le norme del Decreto Anticrisi 2008 dettando ulteriori disposizioni in materia di procedura di certificazione mediante registrazione sulla piattaforma elettronica per la gestione telematica del rilascio delle certificazioni. Tale procedura verrà descritta oltre. L art. 9 (Rimborsi fiscali ultradecennali e velocizzazione, anche attraverso garanzie della Sace s.p.a., dei pagamenti da parte della p.a.) del Decreto Anticrisi 2008 ha previsto, al comma 3-bis, nel caso di crediti per somministrazioni, forniture, appalti e prestazioni professionali vantati nei confronti di P.A., la possibilità (dapprima, e successivamente l obbligo) per le pubbliche amministrazioni di cui all art. 1, comma 2, d.lgs. 30 marzo 2001, n , su istanza del creditore, di certificare nel rispetto del patto di stabilità interno se il relativo credito sia certo, liquido ed esigibile, anche al fine di consentire al creditore la cessione pro soluto o pro solvendo a favore di banche o intermediari finanziari riconosciuti dalla legislazione vigente, indicando obbligatoriamente la data prevista di pagamento. Sulle pubbliche amministrazioni debitrici incombe l obbligo di 12 Non è presente in questa prima norma, diversamente da quanto avviene nel successivo art. 37 del Decreto Competitività, la limitazione alle sole amministrazioni diverse dallo Stato. 52

6 e provvedere entro 30 giorni, altrimenti è nominato a questi fini un commissario ad acta, con oneri a carico dell ente debitore. In attuazione dell art. 9, commi 3-bis e 3-ter del Decreto Anticrisi 2008, il d.m. 22 maggio 2012 (Modalità di certificazione del credito, anche in forma telematica, di somme dovute per somministrazione, forniture e appalti da parte delle amministrazioni dello Stato e degli enti pubblici nazionali), come successivamente modificato dal d.m. 2 settembre 2012, ha, per primo, delineato in dettaglio il meccanismo di certificazione dei crediti e le relative modalità applicative. Esso ha riguardo ai debiti delle amministrazioni dello Stato e degli enti pubblici nazionali, non contemplati nel perimetro della norma del Decreto Competitività in commento. Per i debiti di regioni, enti locali ed enti del Servizio Sanitario Nazionale è stato emanato, invece, il d.m. gemello del primo e sostanzialmente coevo del 25 giugno 2012, come successivamente modificato con d.m. 19 ottobre 2012, e tuttora vigente e applicabile. Il tratto peculiare, che qui interessa mettere in luce 13, dei due decreti ministeriali (d.m. 22 maggio 2012 e d.m. 25 giugno 2012) attuativi del Decreto Anticrisi 2008 consiste nell introduzione del riferimento anche al procedimento di certificazione mediante piattaforma elettronica, ossia alla forma telematica per le procedure di certificazione, accanto al procedimento di certificazione nella forma ordinaria. In essi, tra l altro, è stato regolamentato il meccanismo operativo della piattaforma di certificazione telematica, la predisposizione della cui infrastruttura informatica veniva assegnata al Ministero dell Economia e delle Finanze Dipartimento della ragioneria generale dello Stato con il supporto di Consip Spa 1. Una delle caratteristiche di tale sistema di certificazione integrato e su base centralizzata consiste nel fatto che la piattaforma è intesa ad assicurare l identificazione univoca di tutti i soggetti coinvolti nella certificazione: le amministrazioni statali e gli enti pubblici nazionali richiedono l abilitazione per operare sulla piattaforma, e i titolari di crediti non prescritti, certi, liquidi ed esigibili (rientranti nell ambito di applicazione della norma) hanno la facoltà di presentare alla pubblica amministrazione debitrice istanza di certificazione del credito abilitandosi sulla piattaforma. L istanza di certificazione deve essere redatta utilizzando il modello generato dal sistema; e le amministrazioni e gli enti 13 Non ci si soffermerà su tutti gli aspetti rilevanti di tali decreti; ad esempio, per un analisi sulla certificazione dei crediti per somme dovute delle P.A. per appalti di lavori, servizi e forniture a seguito dei due decreti ministeriali si veda Pollini (2012). 1 In capo al Ministero è stato stabilito anche l obbligo di comunicare agli utenti l avvio dell operatività della piattaforma, e di fornire le linee guida per l utilizzo della stessa. L ultima versione della guida alla certificazione dei crediti rivolta ai creditori, prodotta dalla Ragioneria Generale dello Stato, risulta essere quella dell 8 ottobre, disponibile sul sito: Guide.xhtml?reloadDefaultValues=true. 525

7 e debitori certificano i crediti secondo la procedura disciplinata nel decreto utilizzando la piattaforma, anche in questo caso con l apposito modello generato dal sistema. La piattaforma assicura, analogamente, univoca identificazione dei soggetti anche per il caso di eventuale cessione dei crediti certificati. Il collegamento diretto tra la piattaforma elettronica, che è pubblica e integrata, e il sistema finanziario permette inoltre a banche e intermediari finanziari di verificare, autonomamente e senza necessità di mediazioni terze, la sussistenza, l entità e le vicende del relativo credito; il che ha l indubbia conseguenza positiva di sveltire e facilitare per le imprese fornitrici della P.A. e titolari dei crediti i passaggi successivi (si pensi, ad esempio, alle procedure di anticipazione o di sconto) che alla certificazione possono conseguire, e in cui in fondo si sostanzia quello smobilizzo dei crediti, quell utilizzo concreto, a cui la certificazione è tesa.. LE REGOLE TECNICHE E APPLICATIVE DELLA CERTIFICAZIONE TRAMITE PIATTAFORMA Le circolari della Ragioneria Generale dello Stato 27 novembre 2012 nn. 35 e 36, a loro volta, forniscono chiarimenti tecnici con riferimento alle modalità applicative dei due decreti ministeriali sopra descritti. In particolare, la Circolare del 27 novembre 2012 n. 35 fornisce alcune indicazioni operative per l attuazione del d.m. 22 maggio 2012 (come modificato), nonché informazioni circa l attuazione del meccanismo della compensazione dei crediti certificati con somme dovute a seguito di iscrizione a ruolo. Essa dunque riguarda i debiti delle amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali. La Circolare del 27 novembre 2012 n. 36 dà invece le indicazioni operative per l attuazione del d.m. 25 giugno 2012 (come modificato), e informazioni circa l attuazione meccanismo di compensazione dei crediti certificati con somme dovute a seguito di iscrizione a ruolo, con riferimento a debiti di enti locali ed enti del Servizio Sanitario Nazionale. In attuazione del Decreto Competitività, le regole tecniche del funzionamento della piattaforma elettronica di certificazione sono state chiarite con Circolare della Ragioneria Generale dello Stato del 25 giugno, n. 21 (Piattaforma per la certificazione dei crediti. Modalità di trasmissione dei dati. Regole tecniche per la comunicazione dei dati riferiti a fatture o richieste equivalenti di pagamento). Rispetto alle due Circolari del 2012, la Circolare del 25 giugno sposta il focus sulle novità introdotte dal Decreto Competitività riguardanti le modalità di utilizzo della piattaforma per la certificazione dei crediti nonché il ruolo e la funzione di essa. Tale circolare ha inteso fornire alle pubbliche amministrazioni indicazioni in merito alle norme relative al monitoraggio permanente dei debiti delle pubbliche amministrazioni e 526

8 e delle tempistiche di pagamento. Ancora una volta, l obiettivo è accelerare il pagamento dei debiti arretrati e fluidificare il flusso dei pagamenti del debito in via di formazione al fine di evitare la formazione di un nuovo stock di debito. Inoltre, l utilizzo integrato della piattaforma consente anche di tracciare e rendere trasparente il percorso e le vicende che interessano i debiti commerciali per i quali sia stata emessa fattura (o richiesta equivalente di pagamento). 5. LA CESSIONE DEI CREDITI CERTIFICATI La cessione del credito è uno degli sbocchi che il processo di certificazione è principalmente finalizzato a consentire. Ai sensi dell art. 37, comma 3, del Decreto Competitività le imprese creditrici possono effettuare la cessione pro soluto dei relativi crediti certificati, ovvero la successiva ridefinizione dei relativi termini e condizioni di pagamento, beneficiando della medesima garanzia dello Stato. La cessione inquadrata dalla previsione in oggetto è quella da effettuarsi in favore di una banca o un intermediario finanziario abilitato, anche nel contesto di apposite convenzioni quadro. È del 17 luglio la convenzione quadro sottoscritta tra il Ministero dell Economia e delle Finanze e l AI per la cessione pro soluto dei crediti certificati e assistiti da garanzia dello Stato, che ha sancito il formato-tipo secondo il quale deve essere redatto il contratto di cessione. Nella convenzione è stato fissato l impegno del Ministero dell Economia e delle Finanze e dell AI di promuovere l utilizzo della piattaforma da parte di banche e intermediari finanziari secondo le modalità di accesso alla piattaforma di cui alla convenzione tra gli stessi MEF e AI del 22 ottobre Tale convenzione MEF-AI del 22 ottobre 2012, alla quale la convenzione quadro del 17 luglio fa rinvio, era stata siglata all indomani dell adozione dei due decreti del Ministero dell Economia e delle Finanze (d.m. 22 maggio 2012 e d.m. 25 giugno 2012) i quali, per la prima volta, avevano dettagliato le modalità tecniche di funzionamento della piattaforma di certificazione. Con riferimento allo sconto applicabile nell ambito delle cessioni dei crediti certificati il Decreto Competitività, in considerazione evidentemente del fatto che i crediti, così certificati, sono assistiti dalla garanzia dello Stato, prevede che lo sconto applicabile ai crediti non possa eccedere un dato tetto massimo. La misura massima di detto sconto è stata determinata con decreto del Ministero dell Economia e delle Finanze del 27 giugno nell 1,90% annuo dell ammontare complessivo del credito certificato, comprensivo di ogni eventuale onere, per cessioni di valore inferiore a euro; nel caso in cui l ammontare complessivo dell operazione di 527

9 e cessione superi i euro, all importo eccedente tale soglia è applicabile uno sconto non eccedente l 1,60% annuo. Per ammontare complessivo dell operazione di cessione di cui all art. 2, comma 2, del d.m. 27 giugno si intende l importo totale dei crediti certificati ceduti, con un singolo atto di cessione, da un creditore a una banca o intermediario finanziario LE SEMPLIFICAZIONI NELLE FORMALITÀ PER L OPPONIILITÀ DELLE CESSIONI I requisiti per l opponibilità alle P.A. delle cessioni di crediti sono stati oggetto di interventi legislativi volti a rimuovere, almeno in parte, gli elementi di rigidità talora preminenti che li hanno sempre caratterizzati. Le norme di cui all art. 117, comma 3, d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163 e agli artt. 69 e 70 del r.d. 18 novembre 1923, n. 20 si caratterizzano per un rigido formalismo 16 (le ragioni del quale sono state variamente spiegate) e comportano la sostanziale limitazione della cedibilità dei crediti vantati nei confronti di pubbliche amministrazioni, prevedendo molteplici requisiti di forma e di sostanza 17. Occorre notare che nell art. 9, comma 3-bis, del Decreto Anticrisi 2008 norma che resta tuttora in vigore viene specificato che la cessione dei crediti oggetto di certificazione avviene nel rispetto dell art. 117 del d.lgs. 12 aprile 2006, n È stato osservato, su questo punto, come ragioni di chiarezza sistematica imporrebbero, de jure condendo, che venisse chiarita la portata applicativa dell art. 9, comma 3-bis, del Decreto Anticrisi 2008, nella parte in cui viene richiamato genericamente il rispetto dell art. 117 del d.lgs. 12 aprile 2006, n , alla luce delle nuove statuizioni contenute nel Decreto Competitività (descritte di seguito). L art. 9, comma 3-bis, del Decreto Anticrisi 2008 prevede anche che resta ferma l efficacia liberatoria dei pagamenti eseguiti dal debitore ceduto, e che si applicano gli artt. 5, com- 15 Cfr. art. 3 della Convenzione quadro sottoscritta tra il MEF e l AI per la cessione pro soluto dei crediti certificati e assistiti da garanzia dello Stato il 17 luglio. 16 Quali la necessità di sottoscrizione di un singolo atto di cessione per ogni P.A. interessata, della forma dell atto pubblico ovvero dell autentica notarile della sottoscrizione, dell adesione della pubblica amministrazione interessata ovvero, nei casi di cui all art. 117 del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, del decorso del tempo ai fini dell operatività del meccanismo del silenzio-assenso. 17 Si veda Laudonio (2012), che nell analizzare la gravosa eccentricità di questi privilegi riporta come tali norme siano state più volte oggetto dei tentativi da parte della dottrina di ricondurre le eccezioni entro le regole, e come tali tentativi si siano rivelati spesso infruttuosi. 18 In particolare, Pasanisi () ha osservato che nell originaria formulazione dell art. 38 del Decreto Competitività (successivamente abrogato in sede di conversione e trasfuso con modificazioni nel dettato dell art. 37) avrebbe dovuto essere espressamente fugato ogni dubbio in relazione alla disciplina speciale prevista dal codice degli appalti in tema di forma dell atto di cessione, in particolare in merito all ipotesi che essa possa in qualche misura ritenersi integrare la disciplina del Decreto Competitività. 528

10 e ma 1, e 7, comma 1, l. 21 febbraio 1991, n. 52 (di seguito, la Legge Factoring ) in tema di opponibilità della cessione. Il d.m. 22 maggio 2012 (pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 21 giugno 2012, n.13), come modificato dal d.m. 2 settembre 2012, in attuazione dell art. 9, commi 3-bis e 3-ter del Decreto Anticrisi 2008, disciplina tra l altro anche le forme semplificate di cessione e notificazione del credito certificato. L art., comma 6 del d.m. 22 maggio 2012 con riferimento ai debiti dello Stato, e l art., comma 6 del d.m. 25 giugno 2012, di identica formulazione, con riferimento a debiti di regioni, enti locali ed enti del Servizio Sanitario Nazionale avevano già sancito il principio per cui le cessioni dei crediti certificati in modalità telematica sono comunicate attraverso la piattaforma all amministrazione ceduta, e la comunicazione effettuata secondo tale modalità assolve al requisito di cui all art. 117, commi 2 e 3, d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163 e all obbligo di notificazione. Una norma di grande impatto, dunque, quella contenuta nei due decreti, per cui la notificazione si intende effettuata per mezzo della piattaforma. Nelle more della conversione in legge del Decreto Competitività, tuttavia, era stata posta in luce dai primi commentatori la necessità che fosse chiaramente espresso in una norma di rango primario che la comunicazione mediante piattaforma conferisce alla cessione data certa ai fini del perfezionamento delle formalità di opponibilità nei confronti della P.A. 19. In risposta alle sollecitazioni pervenute in tal senso, il comma 7-bis, introdotto in sede di conversione, dell art. 37 del Decreto Competitività, ha previsto expressis verbis che le cessioni dei crediti certificati mediante la piattaforma elettronica per la gestione telematica del rilascio delle certificazioni (di cui al comma 1 dell art. 7 del d.l. n. 35 del 2013), si intendono notificate, e sono efficaci e opponibili nei confronti delle P.A. cedute, dalla data di comunicazione attraverso la piattaforma elettronica. È inoltre stabilito che la data di comunicazione della cessione attraverso la piattaforma elettronica costituisce data certa, qualora la P.A. debitrice non rifiuti la cessione entro 7 giorni dalla ricezione di tale comunicazione. La necessità dell adesione espressa della P.A., che confluiva in taluni casi nel diverso requisito del silenzio-assenso, nel caso di crediti certificati mediante la piattaforma elettronica e con esclusivo riferimento ai crediti individuati dalla norma, viene sostituita dal mancato rifiuto della P.A. entro il termine previsto, che peraltro è ridotto a 7 giorni Considerazioni in tal senso si leggono in Fischione, Pasanisi () e, prima, in Fischione, Pasanisi (2013). 20 Vernile (2009), già all indomani dell adozione del Decreto Anticrisi 2008, ha letto nelle norme sul perfezionamento tramite mancato rifiuto (e in quelle in tema di accettazione preventiva) un espressione della volontà decisa del legislatore di snellire la procedura di cessione di crediti vantati verso P.A., individuandovi l obiettivo di fondo di rendere più agevole per le imprese che contrattano con la P.A. il recupero delle somme loro dovute quale corrispettivo delle prestazioni svolte. 529

11 e Al fine di garantire un interpretazione univoca, nell art. 37 del Decreto Competitività è previsto inoltre che non si applicano alle predette cessioni dei crediti le disposizioni di cui all art. 117, comma 3, d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, e di cui agli artt. 69 e 70 del r.d. 18 novembre 1923, n. 20, nonché le disposizioni di cui all art. 7, l. 21 febbraio 1991, n. 52, e all art. 67 del r.d. 16 marzo 192, n Ai sensi dell art. 37, comma 7-bis, del Decreto Competitività le cessioni dei crediti certificati mediante piattaforma elettronica possono dunque essere stipulate per scrittura privata semplice, superandosi così il requisito dell autentica notarile con riferimento alle ipotesi di crediti ivi individuati e certificati attraverso la piattaforma. La norma di cui al comma 7-bis dell art. 37 del Decreto Competitività è stata ritenuta da alcuni, ancorché compresa nell alveo di una disposizione (l art. 37 appunto) che nel suo complesso è dedicata alla certificazione di crediti circoscritta a un preciso arco temporale, tuttavia norma di carattere generale, ossia riferibile non soltanto ai crediti le cui certificazioni siano intervenute entro i termini individuati nell art. 37, bensì a qualsiasi cessione di crediti certificati che venga comunicata mediante la piattaforma elettronica 21. Contestualmente il Decreto Competitività ha abrogato l art. 8 del d.l. n. 35 del 2013, che aveva introdotto quale requisito sufficiente ai fini dell opponibilità delle cessioni di crediti certificati l autentica da parte dell ufficiale rogante dell amministrazione debitrice, ove presente, nonché la notifica con raccomandata a mano ovvero con avviso di ricevimento. Invero, con riferimento ai crediti nei confronti di P.A. certificati secondo la procedura ordinaria, e non attraverso la piattaforma telematica, sembra potersi evidenziare l attuale assenza di norme semplificative dei requisiti di opponibilità, essendo venuta meno, da un lato, la duplice forma di semplificazione nelle formalità di sottoscrizione e perfezionamento degli atti di cessione di crediti che era stata recentemente introdotta col d.l. n. 35 del 2013, e non potendosi applicare, dall altro lato, il nuovo regime semplificato di cui al comma 7-bis del Decreto Competitività (riservato ai crediti certificati mediante la piattaforma). Suscita qualche perplessità la conseguenza che parrebbe doversi trarre dalla menzionata abrogazione, ossia che essa possa costituire, per alcuni crediti, di fatto un passo indietro rispetto al regime di semplificazione caratterizzante il nuovo complesso di norme (comportando la reviviscenza, nel caso residuale di certificazione attuata con modalità diverse dalla piattaforma, dei requisiti di opponibilità più stringenti). Tuttavia, l apparente inconciliabilità delle posizioni sembrerebbe spiegabile alla luce dell obiettivo di generale semplificazione secondo cui il metodo di certificazione median- 21 In questo senso Pasanisi (), che è critica nei confronti della scelta del legislatore di collocare la norma del comma 7-bis all interno dell art. 37, anche in considerazione del fatto che la prima stesura della norma, l art. 38, era certamente una norma di carattere generale, in quanto definita, nella relazione al disegno di legge, di carattere ordinamentale. 530

12 e te piattaforma è destinato a divenire, progressivamente, il metodo principe per la certificazione dei crediti: nel caso di certificazione mediante piattaforma, infatti, tale aspetto non rileva ed è superato dalla norma per cui la comunicazione mediante la stessa costituisce appunto atto avente data certa e le formalità richieste dall art. 117, comma 3, del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, dagli artt. 69 e 70 del r.d. 18 novembre 1923, n. 20 non si applicano. A completamento del quadro, l art. 6 (Accettazione preventiva della cessione del credito da parte dell amministrazione debitrice) del d.m. 22 maggio 2012 e l art. 7 (Accettazione preventiva della cessione del credito da parte dell amministrazione debitrice) del d.m. 25 giugno 2012 prevedono (ciascuno nel proprio ambito di applicazione) lo strumento dell accettazione preventiva della cessione, in particolare stabilendo che con la certificazione la pubblica amministrazione debitrice accetta preventivamente la possibilità che il credito venga ceduto a banche o intermediari finanziari abilitati. Il meccanismo complessivo di semplificazione così delineato incide notevolmente sotto il profilo del contenimento dei costi fissi dell operazione, costituendo quindi una forma indiretta di incentivazione e stimolo in favore delle cessioni dei crediti certificati. 7. CESSIONE NEL QUADRO DI OPERAZIONI DI CARTOLARIZZAZIONE ll meccanismo composito delineato dall art. 37 del Decreto Competitività al fine di favorire lo smobilizzo dei crediti vantati nei confronti di P.A. contempla, altresì, un ulteriore passaggio: quello della successiva ulteriore cedibilità dei crediti oggetto di certificazione alle società per la cartolarizzazione dei crediti, di cui alla l. 30 aprile 1999, n. 130 (la l. n. 130 del 1999 ). In particolare, è contemplata dalla stessa norma la possibilità per i soggetti cui si applica la l. n. 130 del 1999 di acquisire detti crediti; anche in tale caso il credito sarebbe assistito dalla garanzia dello Stato. È prevista altresì la possibilità della cessione da parte di soggetti di cui alla l. n. 130 del 1999 a Cassa depositi e prestiti SpA (di seguito, CDP ), ovvero istituzioni finanziarie dell Unione europea e internazionali. Il ricorso allo strumento della cartolarizzazione con riferimento a crediti commerciali vantati da imprese nei confronti delle P.A. ha conosciuto in passato un utilizzo ampio e diffuso 22. La novità aggiunta dal Decreto Competitività al quadro preesistente è l operatività delle condizioni e caratteristiche in esso stabilite anche in riferimento alle operazioni di cartolarizzazione: la certezza della procedura di certificazione, la garanzia dello Stato, la cessione a CDP, le agevolazioni fiscali. 22 Per una disamina sulla struttura delle operazioni di cartolarizzazione di crediti di fornitura vantati da Pmi nei confronti di P.A., sulla natura dei crediti cartolarizzabili e sugli effetti economico-finanziari delle operazioni per Pmi e P.A., si veda Marisca (200). 531

13 e Sotto il profilo dell opponibilità alle P.A. della cessione di crediti certificati attraverso la piattaforma, le formalità semplificate descritte sopra valgono anche nel caso di cessioni successive, che siano effettuate dai primi cessionari (come sopra individuati) dei crediti certificati in favore dei soggetti ai quali si applicano le disposizioni della l. 30 aprile 1999, n Il funzionamento delle operazioni di cartolarizzazione dei crediti vantati nei confronti di P.A. (la cui efficienza è diretta funzione del grado di semplicità delle formalità richieste per l opponibilità delle cessioni) è stato oggetto di significative modifiche normative, in tempi anche recenti, inquadrabili tutte nell ottica complessiva di semplificazione e agevolazione del relativo strumento. Successivamente all approvazione del d.l. 13 dicembre 2013, n. 15, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge di conversione 21 febbraio, n. 9 (di seguito, il Decreto Destinazione Italia ), nonché del d.l. 2 giugno, n. 91 (il Decreto Crescita ), significative novità hanno interessato la materia. revemente, si ricordi come il Decreto Crescita abbia introdotto l inedita cedibilità di crediti commerciali anche non in blocco, consentendo dunque quella selezionabilità del portafoglio a discrezione (cherry picking) che non passa necessariamente attraverso il criterio dell omogeneità, di conseguenza migliorando la qualità dei portafogli ceduti e cartolarizzabili. Del pari, non può tacersi la novità altrettanto significativa della facoltà per le parti di optare per l applicazione delle formalità di cui alla Legge Factoring ai fini dell opponibilità a terzi, ossia il conferimento di data certa al pagamento del corrispettivo della cessione. Nel complesso, le menzionate misure hanno introdotto la possibilità di effettuare in favore di società veicolo di cui alla l. n. 130 del 1999 la cessione di crediti commerciali vantati nei confronti di P.A. senza dover adempiere alle formalità peculiari previste dalla legge (quali la sottoscrizione di un atto di cessione per ciascuna pubblica amministrazione debitrice ceduta, l autentica notarile, la notifica della cessione a ciascuna P.A. e, in taluni casi, l adesione espressa della P.A.). La ratio sottesa alle norme in discorso appare muoversi, complessivamente, nel tracciato dell obiettivo generale dello smobilizzo dei crediti, per perseguire il quale un passaggio fondamentale è costituito appunto dal garantire e assicurare la circolazione dei crediti anche in fasi successive alla semplice certificazione e alla prima cessione a banche o intermediari, rendendo attraenti le operazioni successive. 8. OPERAZIONI DI RIDEFINIZIONE L art. 37 del Decreto Competitività contempla altresì la possibilità che, in caso di temporanee carenze di liquidità, successivamente alla cessione dei crediti certificati si addivenga 532

14 e a un ulteriore ridefinizione dei termini e delle condizioni di pagamento dei crediti ceduti. In particolare, successivamente alla cessione del credito la P.A. debitrice può chiedere una ridefinizione dei termini e delle condizioni di pagamento dei propri debiti per una durata massima di 5 anni. Anche in caso di operazioni di ridefinizione è vigente la garanzia dello Stato, di cui all art. 37, comma 1, del Decreto Competitività. I soggetti identificati dalla norma quali interlocutori designati per tali operazioni sono in primo luogo la banca o l intermediario finanziario che si siano già resi cessionari del relativo credito; in alternativa, altra banca (o intermediario finanziario), nel caso di indisponibilità del primo soggetto cessionario a procedere all operazione di ridefinizione. La norma stabilisce, peraltro, l espresso obbligo per le P.A. di tendere al ripristino della gestione regolare della propria liquidità. Quale garanzia specifica dell operazione di ridefinizione la norma del Decreto Competitività individua la delegazione di pagamento, che la P.A. debitrice dovrà rilasciare secondo la specifica disciplina applicabile a ciascuna tipologia di pubblica amministrazione. La struttura della garanzia normativamente prevista, peraltro, non è rigida, potendosi trattare anche di garanzia simile, secondo il dettato espresso della norma, a valere sulle proprie entrate di bilancio. Nell ottica più generale della fluidificazione e accelerazione della gestione dei crediti vantati nei confronti di P.A. (rientranti nelle categorie sopra descritte), spesso difficilmente rifinanziabili, le operazioni di ridefinizione di cui al Decreto Competitività sono particolarmente favorite dal legislatore, e sono tese a rendere più appetibile la successiva circolazione del credito. Un indizio di questo favor è individuabile nella parte della norma in cui viene espressamente stabilito che le condizioni finanziarie delle operazioni di ridefinizione devono tener conto della garanzia dello Stato che assiste il credito. È evidente, infatti, che la garanzia dello Stato migliora la qualità del credito e ha la funzione di invogliare i primi cessionari, ovvero i cessionari successivi, a entrare nell operazione. 9. CESSIONE A CDP I crediti certificati assistiti dalla garanzia dello Stato, che siano stati oggetto di cessione a una banca o intermediario finanziario abilitato, possono essere ulteriormente ceduti, da parte delle banche e degli intermediari finanziari cessionari, a CDP 23, ovvero a istituzioni 23 La CDP interviene nelle operazioni in parola ai sensi dell art. 5, comma 7, lett. a), del d.l. 30 settembre 2003, n. 269, convertito, con modificazioni, dalla l. 2 novembre 2003, n. 326, in virtù del quale la CDP finanzia, sotto qualsiasi forma, tra l altro, le regioni, gli enti locali, gli enti pubblici e gli organismi di diritto pubblico, utilizzando fondi rimborsabili sotto forma di libretti di risparmio postale e di buoni fruttiferi postali, assistiti dalla garanzia dello Stato e distribuiti attraverso Poste italiane SpA o società da essa controllate, e fondi provenienti 533

15 e finanziarie dell Unione europea e internazionali. Anche in tale caso è prevista la prestazione da parte delle P.A. di una garanzia nella forma di delegazione di pagamento o altra simile garanzia. L intervento di CDP può avvenire esclusivamente entro i limiti della dotazione finanziaria preventivamente stabilita dalla stessa. La cessione ulteriore può essere finalizzata alla realizzazione di operazioni di ridefinizione dei termini e delle condizioni di pagamento aventi una durata non eccedente i 15 anni. Dette cessioni ulteriori vengono effettuate nel quadro di apposita convenzione-quadro tra CDP e AI. Il 21 luglio CDP ha sottoscritto un protocollo d intesa con Ministero dell Economia e delle Finanze, regioni, province, comuni, imprese, ordini professionali e AI, impegnandosi a sottoscrivere in tempi brevi la convenzione quadro con l AI, allo scopo di implementare la possibilità, stabilita dal Decreto Competitività, per le banche e gli intermediari finanziari cessionari di cedere a loro volta a CDP i crediti assistiti dalla garanzia dello Stato. Nel testo provvisorio pubblicato la dotazione patrimoniale stanziata a questo fine ammonterebbe a 10 miliardi di euro. 10. RISPETTO DEL PATTO STAILITÀ INTERNO Il tema dello sblocco del pagamento dei debiti insoluti delle P.A. si intreccia a doppio filo con l altro tema, anch esso di forte attualità, del rispetto del patto di stabilità interno 2, che nell indebitamento netto della pubblica amministrazione vede il parametro primario di garanzia e di controllo. Proprio nel rapporto tra i meccanismi di certificazione dei crediti e il rispetto degli equilibri programmati di finanza pubblica, peraltro ripetutamente indagato dalla dottrina 25, si incardina l equilibrio fra due istanze antitetiche, la liquidità delle imprese da favorirsi attraverso lo sblocco dei pagamenti, da una parte, e i vincoli di bilancio imposti dal patto di stabilità e crescita e, correlativamente, dal patto di stabilità interno, dall altra. dall emissione di titoli, dall assunzione di finanziamenti e da altre operazioni finanziarie, che possono essere assistiti dalla garanzia dello Stato. 2 Si vedano art. 1, commi 88 e 91, l. n. 220 del 2010, l art. 1, comma 1, l. n. 228 del 2012 (Legge di stabilità 2013), la Circolare del Ministero dell Economia e delle Finanze n. 5 del 2013, l art. 1, comma 1, l. 27 dicembre 2013, n. 17 (Legge di stabilità ), Decreto del Ministero dell economia e delle finanze n del 13 ottobre, emanato in attuazione del comma 6 dell art. del d.l. n. 133 del. 25 Sul tema si veda, di recente, Pollini (2013). Sul delicato bilanciamento tra due contrapposte esigenze Cormio, D Espiscopo (2012) hanno osservato, con riferimento alle norme in tema di compensabilità dei crediti certificati con somme iscritte a ruolo, che il contesto di crisi in cui si sono generate le previsioni in parola viene al tempo stesso eretto a fondamento del rigoroso rispetto degli obiettivi di finanza pubblica, con la conseguenza del rischio di un eccessivo contenimento dei profili di innovatività insiti nelle nuove procedure di certificazione e compensazione. 53

16 e Regioni ed enti locali, infatti, condividono con le amministrazioni centrali l obbligo del raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica assunti dall Italia in sede europea con l assoggettamento alle regole del patto di stabilità interno 26. Le procedure che prevedono la certificazione dei crediti attraverso la piattaforma telematica devono quindi avvenire, in ogni caso, nel rispetto degli obiettivi di finanza pubblica concordati in sede europea. Il Decreto Competitività è intervenuto su questo punto, statuendo che i pagamenti dei debiti di parte corrente come sopra individuati non rilevano ai fini dei vincoli e degli obiettivi del patto di stabilità interno. Il fatto che il patto di stabilità interno sia operativo sia con riguardo alla spesa corrente, ad esempio per servizi, sia con riguardo alla spesa in conto capitale, ad esempio per investimenti e opere pubbliche, è spesso considerato un fattore di forte limitazione per lo sviluppo e il mantenimento del tessuto imprenditoriale italiano; è stato osservato in senso critico, fra l altro, che il patto di stabilità interno costituisce un limite tassativo che di fatto impedisce l utilizzo di risorse finanziarie pur disponibili, anche per far fronte a spese per investimenti 27. Il Decreto Competitività ha peraltro chiarito, intervenendo su un punto cruciale per l interpretazione e l applicabilità della relativa disciplina, che le operazioni di ridefinizione dei termini e delle condizioni di pagamento dei debiti di cui all art. 37, comma 3, del Decreto Competitività non costituiscono indebitamento. Tale precisazione è quanto mai opportuna, e si inscrive nel tracciato di un prolungato dibattito, anche con le istituzioni europee, incentrato sul limite invalicabile del rispetto dei vincoli di finanza pubblica. La norma ha chiarito altresì che non si applicano i limiti fissati, per le regioni a statuto ordinario, dall art. 10 l. 16 maggio 1970, n. 281, per gli enti locali, dagli artt. 2, 203 e 20 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, e, per le altre pubbliche amministrazioni, dai rispettivi ordinamenti. 26 Per una ricognizione ed elaborazione dei dati statistici inerenti a spesa pubblica, struttura delle entrate pubbliche, e misura del disavanzo e del debito pubblico nell Unione europea, si veda Eurostat, Statistiche di finanza pubblica (dati al 23 aprile ); Eurostat, Government finance statistics Quarterly data (al 2 ottobre ), e (con esclusivo riferimento alla spesa pubblica per servizi sanitari), Eurostat, Healthcare Statistics (del gennaio ). 27 Si veda Inzitari (2013). Dalle statistiche pubblicate dalla anca d Italia (ollettino Economico della anca d Italia, n. 2, aprile ) risulta che per i debiti in conto capitale era stata prevista per il solo 2013 la concessione di spazi finanziari a valere sul patto di stabilità interno, e viene ivi precisato che i pagamenti volti a estinguere debiti commerciali relativi a spese correnti determinano un aumento del debito ma non del disavanzo, in quanto l Istat contabilizza tali spese nell indebitamento netto in termini di competenza: esse, quindi, sono già state registrate negli esercizi precedenti. I pagamenti per debiti commerciali relativi a spese in conto capitale accrescono invece anche il disavanzo, in quanto l Istat contabilizza tali spese nell indebitamento netto secondo il criterio della cassa. 535

17 e 11. ALTRE FINALITÀ DELLA CERTIFICAZIONE: COMPENSAZIONE E ANTICIPAZIONE Lo strumento della certificazione dei crediti consente di addivenire, con maggiore certezza ed efficienza, a utilizzi dei crediti che vanno oltre il semplice incasso degli stessi, e ne fa un bene, in certo qual senso, più agevolmente commerciabile : rendendo spedita e automatizzata la procedura, rendendo standard le caratteristiche della certificazione, munendo le operazioni relative ai crediti della garanzia dello Stato, conferendo maggiore sicurezza ai protagonisti delle operazioni e permettendo il coinvolgimento di CDP e altre istituzioni internazionali. Gli sbocchi tipici del processo di certificazione, rectius le ulteriori operazioni che la certificazione in sé è tesa a facilitare, sono nel dettato legislativo oltre alla cessione del credito le cui caratteristiche sono state sopra descritte, la compensazione del credito con debiti iscritti a ruolo (per tributi erariali, regionali o locali, o nei confronti di Inps o Inail), o l anticipazione bancaria (anche assistita da garanzia) 28. L ipotesi dell utilizzo della certificazione al fine di far valere la compensazione è normativamente prevista dal d.p.r. 29 settembre 1973 n. 602 (Disposizioni sulla riscossione delle imposte sul reddito), il quale, a seguito delle modifiche normative introdotte dall art. 9 del d.l. n. 35 del 2013 e, successivamente, dall art. 39, comma 1-bis, del Decreto Competitività, all art. 28-quater (Compensazioni di crediti con somme dovute a seguito di iscrizione a ruolo) stabilisce che (dal 1 gennaio 2011), i crediti non prescritti, certi, liquidi ed esigibili maturati nei confronti delle P.A. possono essere compensati con le somme dovute a seguito di iscrizione a ruolo. La compensabilità dei crediti certificati con somme iscritte a ruolo era già stata introdotta con interventi normativi precedenti, pur con caratteristiche (soprattutto con riferimento ai limiti temporali) differenti 29. Nel quadro attuale, il meccanismo contemplato dalla norma implica la facoltà di utilizzo dei crediti certificati per il pagamento, totale o parziale, delle somme dovute a seguito dell iscrizione a ruolo, purché questo sia effettuato prima della data prevista per il pagamento del credito. L operatività in concreto della compensazione è subordinata, comunque, alla verifica 28 La limitata ricognizione, tra le possibilità conseguenti alla certificazione delle sole qui prese in considerazione, lungi da qualsiasi pretesa di esaustività, si limita a voler essere spunto di riflessione, in quanto non tiene conto delle varie forme di utilizzo della certificazione e delle molteplici ricadute pratiche anche indirette che, nella vita dell impresa, la certificazione del credito vantato nei confronti della P.A. può avere; a titolo esemplificativo, per un analisi dell impatto del ritardo dei pagamenti da parte delle P.A. sulla regolarità contributiva delle imprese, e quindi sulle conseguenze positive delle norme in tema di certificazione dei crediti sulla procedura di rilascio del DURC, anche ad esempio ai fini della partecipazione a gare d appalto, si veda Asnaghi (). 29 Per un analisi delle previsioni sulla certificazione dei crediti e sulla compensazione dei crediti certificati con somme iscritte a ruolo ai sensi del Decreto Anticrisi 2008, si veda Zanni (2012). 536

18 e dell esistenza e della validità della certificazione, all esito positivo della quale soltanto conseguirà l estinzione del debito. Meccanismi di protezione sono previsti al fine di assicurare l effettivo adempimento: nel caso in cui la P.A. debitrice non effettui il pagamento dell importo oggetto della certificazione in favore dell agente della riscossione (entro il termine di 60 giorni dal termine indicato nella certificazione), opera un meccanismo dagli effetti sostanzialmente sanzionatori, in base al quale l agente della riscossione dà comunicazione ai Ministeri dell Interno e dell Economia e delle Finanze del mancato pagamento, e l importo oggetto di certificazione è recuperato mediante riduzione delle somme dovute dallo Stato all ente territoriale a qualsiasi titolo 30. Il d.m. 2 settembre (Compensazione, nell anno, delle cartelle esattoriali in favore di imprese e professionisti titolari di crediti non prescritti, certi, liquidi ed esigibili, nei confronti della pubblica amministrazione) ha disciplinato la compensazione nell anno delle cartelle esattoriali, prevedendo che, per cartelle esattoriali notificate entro il 31 marzo a soggetti titolari di crediti non prescritti, certi, liquidi ed esigibili, per somministrazioni, forniture, appalti e prestazioni professionali, maturati nei confronti delle P.A. e certificati secondo le modalità previste dal d.m. 22 maggio 2012 e dal d.m. 25 giugno 2012, può essere effettuata compensazione, a richiesta del creditore, in conformità a quanto previsto dall art. 28-quater del d.p.r. 29 settembre 1973, n. 602, a condizione che la somma iscritta a ruolo sia inferiore o pari al credito vantato. La previsione per cui la compensazione è esercitabile per i soli creditori per i quali risulti che la somma iscritta a ruolo sia inferiore o pari al credito vantato ha suscitato perplessità negli interpreti, che pure hanno salutato con favore il meccanismo complessivo che consente la compensazione. A proposito dell art. 12, comma 7-bis del Decreto Destinazione Italia (che aveva esteso anche ai ruoli notificati successivamente al 31 dicembre 2012 la possibilità di compensazione con i crediti certificati) è stato osservato che nel limitare la compensabilità ai soli creditori per i quali la somma iscritta a ruolo sia inferiore o pari al credito vantato la norma operi una limitazione soggettiva di forte impatto, rischiando di creare un inspiegabile spaccatura fra creditori, differenziandoli in ragione del valore del credito vantato in rapporto al debito iscritto a ruolo 31. Le modalità operative secondo le quali la compensazione deve essere effettuata sono quelle previste dal d.m. 25 giugno 2012 e dal d.m. 19 ottobre Rientrano tra i fondi che possono essere negati le quote dei fondi di riequilibrio o perequativi e le quote di gettito relative alla compartecipazione a tributi erariali, ma ne sono escluse le risorse destinate al finanziamento corrente del servizio sanitario nazionale. 31 In tal senso, Sacrestano, Sacrestano (). 32 Si noti che questo d.m. reca la stessa data di quello contenente le modifiche al d.l. 25 giugno 2012, ma si tratta di un provvedimento distinto, che ha ad oggetto esclusivamente le modalità con le quali i crediti non 537

19 e Un altro degli utilizzi per i quali la certificazione del credito può essere utilmente impiegata è l anticipazione bancaria, operazione in cui la banca eroga all impresa un finanziamento a titolo di anticipazione del credito che l impresa vanta nei confronti della P.A., dietro prestazione di una forma di garanzia per il rimborso del finanziamento, che può consistere nella cessione (pro solvendo) dall impresa alla banca del credito oggetto di anticipazione dell operazione, ovvero nelle forme più sfumate del mandato all incasso ovvero della delegazione di pagamento. L anticipazione a valere sui crediti oggetto di certificazione consente ai creditori di monetizzare in tempi rapidi i crediti vantati verso la P.A., presentando il vantaggio, rispetto all anticipazione di crediti non certificati, di una maggiore certezza circa l identificazione del credito, la titolarità, l importo e la data prevista di pagamento, il che può incidere sulla disposizione delle banche a concedere l anticipazione nonché sui costi ricadenti sul creditore per realizzare l operazione. 12. RIFLESSIONI CONCLUSIVE Cessione del credito, compensazione, anticipazione bancaria: la certificazione del credito è, secondo quanto brevemente descritto sopra, strumento duttile e atto a consentire alle imprese creditrici un ventaglio di opzioni che, come ben si vede, se poste in essere sono in grado di rendere circolante il credito, restituendogli quella valenza pratica indispensabile nella vita attiva di un impresa (o di un attività professionale), che le difficoltà e il ritardo nei pagamenti, unitamente all incertezza sulla debenza e l entità del credito, avevano finito per opacizzare e relegare in secondo piano. L auspicio è che il complesso di norme predisposto negli ultimi anni sia in fatto in grado di conseguire l obiettivo che si è prefisso, realizzare lo smobilizzo dei crediti vantati nei confronti di P.A.; la rispondenza dell istituto della certificazione elettronica, unitamente alla garanzia dello Stato e alle altre misure di favore, alle esigenze effettive delle imprese e dell economia italiana, e quindi la concreta capacità di fornirvi idonea risposta, dovrà essere oggetto di monitoraggio e valutazioni periodiche, al fine di potere eventualmente aggiustare il tiro laddove gli strumenti predisposti si rivelassero non adeguatamente tarati. prescritti certi liquidi ed esigibili maturati nei confronti dello Stato e degli enti pubblici nazionali per somministrazioni, forniture e appalti, possono essere compensati con le somme dovute a seguito di iscrizione a ruolo ai sensi dell art. 28-quater del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n

20 e ILIOGRAFIA Asnaghi A. (), La procedura di rilascio del DURC in presenza di crediti verso la pubblica amministrazione, in Diritto delle Relazioni Industriali, 2, p anca d Italia (2013), ollettino Economico, n. 72, aprile, pp (a), ollettino Economico, n. 2, aprile, pp (b), ollettino Economico, n. 3, luglio, pp (c), ollettino Economico, n., ottobre, pp. 18 e Cormio P., D espiscopo M. (2012), Compensazione dei crediti verso la Pubblica amministrazione: quali prospettive future?, in Corriere Tributario, n. 37. Eurostat (a), Healthcare Statistics (gennaio), in statistics_explained/index.php/healthcare_statistics. (b), Statistiche di finanza pubblica (dati al 23 aprile), in ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/government_finance_statistics/it. (c), Government Finance Statistics Quarterly Data (dati al 2 ottobre), in epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/government_finance_statistics_-_quarterly_data. Fischione G., Pasanisi G. (2013), Linee evolutive della forma e della notificazione della cessione dei crediti verso la P.A. a seguito delle più recenti normative sulla certificazione, in GiustAmm.it - Rivista Internet di diritto pubblico, Editore Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato, anno X, n. 9. (), Le formalità sulla cessione dei crediti certificati: un salto culturale da completare (a margine dell art. 38 d.l. 66/), in GiustAmm.it - Rivista Internet di diritto pubblico, Editore Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato, anno XI, n. 6. Inzitari. (2013), L adempimento dell obbligazione pecuniaria quale manovra sulla domanda: il pagamento dei debiti arretrati della P.A., in Riv. dottori comm., fasc., pp. 817 e ss. Laudonio A. (2012), Crediti e Pubblica Amministrazione (di eccezioni che anticipano le regole), in Riv. dir. banc., dirittobancario.it, 16. Marisca C. (200), Cartolarizzazione dei crediti di fornitura vantati dalle PMI nei confronti delle A.P., in Azienditalia Fin. e Trib., 22, p Ministero dell Economia e delle Finanze (a), Ragioneria Generale dello Stato, reve guida alla certificazione dei crediti, versione 2.0 del 20 agosto. (b), Comunicato stampa n. 251 del 7 novembre, 0 miliardi erogati alle amministrazioni pubbliche per i debiti arretrati, ai creditori pagati 32,5 miliardi. Pasanisi G. (), Semplificazione della forma della cessione dei crediti certificati e della notifica dopo la legge di conversione del d.l. 66/1: il legislatore è vicino a raggiunge- 539