LEGGI ELETTORALI E RAPPRESENTANZA FEMMINILE IN PARLAMENTO ( )

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1 Servizio studi Dipartimento istituzioni LEGGI ELETTORALI E RAPPRESENTANZA FEMMINILE IN PARLAMENTO ( ) Tab. 1. Numero e percentuale delle donne elette alla Camera (I-XVI legislatura) Legislatura Numero donne elette % Sistema elettorale I ( ) 45 7,8 Sistema di tipo proporzionale con scrutinio di lista e possibilità di voto di preferenza II ( ) 34 5,8 III ( ) 25 4,6 IV ( ) 29 4,6 V ( ) 18 2,9 VI ( ) 26 4,1 VII ( ) 54 8,5 VIII ( ) 52 8,2 IX ( ) 52 8,2 X ( ) 83 13,2 XI ( ) 51 8,1 Lo stesso sistema elettorale del 1948, con la preferenza unica XII ( ) 95 15,1 Sistema di tipo misto a prevalenza maggioritaria (75% dei seggi attribuito in collegi uninominali e 25% con il proporzionale) c.d. Mattarellum applicazione della quota di genere di lista XIII ( ) 70 11,1 Applicazione del Mattarellum, senza quote di genere XIV ( ) 71 11,3 XV ( ) ,1 Sistema di tipo proporzionale senza preferenze, con soglia di sbarramento e attribuzione del premio di maggioranza XVI (2008- ) ,1 Il sistema elettorale originario A partire dal secondo dopoguerra e per oltre quarant anni, in Italia è stato utilizzato, per le elezioni politiche, un sistema elettorale di tipo proporzionale.

2 Il referendum per la preferenza unica Con il referendum popolare del 9 giugno 1991 è stata abolita la possibilità per l elettore di esprime più di una preferenza al momento dell espressione del voto per le elezioni della Camera. Il referendum riguardava l abrogazione di alcune disposizioni del testo unico delle leggi recanti norme per le elezioni della Camera dei deputati (D.P.R. n. 361 del 1957) chiedendo di fatto l introduzione della preferenza unica. Le abrogazioni sono state materialmente disposte dal D.P.R. 3 luglio 1991, n. 200 che ha preso atto dei risultati del referendum ed ha provveduto alle opportune modifiche normative. Nel sistema previgente era possibile esprimere tre preferenze (nel caso i deputati da eleggere fossero fino a 15) o quattro (da 16 in poi). Con il referendum sono state abrogate tutte le disposizioni del testo unico che facevano riferimento a più preferenze in modo tale che il testo risultante fosse compatibile con l espressione di una sola preferenza. Si ricorda che il sistema elettorale del Senato allora vigente, basato su collegi uninominali, non prevedeva l espressione di nessuna preferenza. Le prime (ed uniche) elezioni effettuate con il sistema della preferenza unica si sono svolte nell aprile del Le donne elette alla Camera dei deputati risultano essere l 8,1% (erano il 13,2% dopo le elezioni precedenti svoltesi nel 1987) la percentuale più bassa dalle elezioni del 1972 (4,1%). Al Senato, invece, la presenza delle donne raggiunge il massimo storico sfiorando il 10%. La riforma elettorale del 1993 e l introduzione delle quote elettorali Dopo il referendum del 1991 si aprì una stagione di ampie riforme delle leggi elettorali, il cui tratto comune si può ravvisare nell accrescimento del potere dei cittadini di determinare la composizione degli organi esecutivi al momento del voto. Tutti gli interventi normativi elaborati in quel periodo hanno previsto forme di incentivazione della rappresentanza femminile sia a livello nazionale che locale. La legge 25 marzo 1993, n. 81 1, (modificata in seguito dalla legge 415/1993) che ha introdotto l elezione diretta del sindaco e del presidente della provincia, ha stabilito (art. 5 e 7) che nessuno dei due sessi può rappresentato nelle liste dei candidati in misura superiore ai due terzi. 1 L. 25 marzo 1993, n. 81, Elezione diretta del sindaco, del presidente della provincia, del consiglio comunale e del consiglio provinciale. 2

3 Una disposizione analoga, relativa all elezione dei consigli regionali, è contenuta nella legge 23 febbraio 1995, n (art. 1, comma 6). Nello stesso periodo, e precisamente nel 1993 è intervenuta anche la prima riforma della legge per le elezioni politiche che ha segnato l abbandono, dopo 45 anni, del sistema proporzionale per un sistema misto a prevalenza maggioritaria, che prevedeva l assegnazione del 75 per cento dei seggi in collegi uninominali e la restante parte in modo proporzionale con una soglia di sbarramento del 4 per cento. Tale sistema ha trovato applicazione nelle elezioni politiche del 1994, del 1996 e del Solo per le elezioni politiche del 1994 è stata sperimentata l introduzione delle quote, che ha riguardato unicamente la parte proporzionale del sistema della sola Camera dei deputati. Si prevedeva, infatti, che le liste presentate ai fini dell attribuzione dei seggi in ragione proporzionale recanti più di un candidato, dovessero essere formati da uomini e donne in ordine alternato 3. Tuttavia, in un primo momento non è stata prevista nessuna sanzione o rimedio in caso di inottemperanza all obbligo dell alternanza uomo - donna. Solo successivamente, attraverso una modifica del regolamento di attuazione della nuova legge elettorale, emanato poco tempo prima, è stata introdotta una norma di chiusura volta a rendere cogente l alternanza: all'ufficio elettorale centrale circoscrizionale è stato affidato il compito di verificare che le liste recanti più di un nome fossero formate da candidati di entrambi i sessi elencati in ordine alternato e, in caso contrario, in un primo momento, di invitare i delegati di lista a ripristinare l alternanza e quindi in caso di inottemperanza, di procedere d ufficio alla modifica delle liste 4. Al Senato non è stato possibile introdurre una disposizione analoga in quanto il sistema elettorale della Camera alta prevede unicamente candidature uninominali e l assegnazione del 25% dei seggi in ragione proporzionale è effettuata nell ambito della circoscrizione regionale tra gruppi di candidati nei collegi uninominale. In altre parole, mentre alla Camera l elettore esprime il proprio voto attraverso due schede elettorali: una per la designazione del candidato nel collegio uninominale, l altra per la scelta della lista che concorre alla quota proporzionale; per il Senato vi è solamente la scheda per l uninominale 2 L. 23 febbraio 1995 n. 43, Nuove norme per la elezione dei consigli delle regioni a statuto ordinario. 3 Così l articolo 4, comma 2, n. 2), del testo unico delle leggi per l elezione della Camera (successivamente, come di dirà, dichiarato incostituzionale dalla Corte costituzionale) come modificato dalla legge 277/ D.P.R. 5 gennaio 1994 n. 14, Regolamento di attuazione della legge 4 agosto 1993, n. 277, per l'elezione della Camera dei deputati, art. 4, comma 2, introdotto dall art. 3 del D.P.R. 12 febbraio 1994 n

4 e i seggi proporzionali sono assegnati ai candidati non eletti all uninominale che hanno ottenuto più voti. Tuttavia, anche la nuova legge elettorale per il Senato 5 contiene una norma volta a promuovere la presenza delle donne: infatti, viene sancito il principio che il sistema di elezione debba favorire l equilibrio l equilibrio della rappresentanza tra donne e uomini (art. 2). Le successive elezioni politiche, le prime con il nuovo sistema, si sono tenute nel marzo del La nuova Camera ha visto una presenza di 95 donne (pari al 15%): il numero in assoluto più alto, fino a quel momento, della storia del Parlamento repubblicano. La sentenza della Corte costituzionale La Corte costituzionale, con la sentenza n. 422 del 12 settembre 1995 ha dichiarato l'illegittimità costituzionale delle norme contenute nelle citate leggi per le elezioni politiche, regionali e amministrative che stabiliscono una riserva di quote per l'uno e per l'altro sesso nelle liste dei candidati 6 : Diversamente è stata valutata la disposizione contenuta nella legge elettorale del Senato, in quanto ha argomentato la Corte - quest ultima ha carattere essenzialmente programmatico, limitandosi a sancire il principio dell equilibrio della rappresentanza tra donne e uomini. Nella motivazione della sentenza la Corte ha affermato che l art. 3, primo comma e l art. 51, primo comma, Cost. garantiscono l assoluta eguaglianza tra i due sessi nella possibilità di accedere alle cariche pubbliche elettive, nel senso che l appartenenza all uno o all altro sesso non può mai essere assunta come requisito di eleggibilità: ne consegue che altrettanto deve affermarsi per quanto riguarda la candidabilità. Infatti, la possibilità di essere candidato non è che la condizione pregiudiziale e necessaria per poter essere eletto e beneficiare quindi in concreto del diritto di elettorato passivo sancito dall art. 51 Cost.. Secondo la Corte, viene pertanto a porsi in contrasto con i citati parametri costituzionali la norma di legge che impone nella presentazione delle candidature alle cariche pubbliche elettive qualsiasi forma di quote in ragione del sesso dei candidati. In conseguenza della pronuncia della Corte costituzionale le norme sopra richiamate volte alla tutela della rappresentanza femminile decaddero. 5 D.Lgs. 20 dicembre 1993, n. 533, Testo unico delle leggi recanti norme per l'elezione del Senato della Repubblica. 6 Si tratta dell art. 5, comma 2 e art. 7, comma 1 della L. 81/1993 e art. 2 della L. 415/1993 (elezioni amministrative) e dell art. 4, comma 2, n. 2 del D.P.R. 361/1957, come modificato dall'art. 1 della L: 277/1993 (elezioni della Camera); art. 1, comma 6, della L. 43/1995 (elezioni delle regioni a statuto ordinario). Parimenti, furono dichiarate illegittime disposizioni analoghe previste per le elezioni comunali in alcune regioni a statuto speciale e segnatamente Trentino- Alto Adige, Friuli-Venezia Giulia e Valle d'aosta. 4

5 Nelle successive elezioni politiche, svoltesi nell aprile del 1996 si registrò una flessione della presenza femminile sia alla Camera (da 95 a 70 donne) sia al Senato (da 29 a 26). Il dato rimase stabile nelle successive elezioni del maggio 2001 con, rispettivamente, 71 e 26 donne. La modifica dell articolo 51 Cost. Dopo la sentenza della Corte costituzionale del 1995 si pose la questione della necessità di modificare la Costituzione in modo da consentire interventi normativi sulle leggi elettorali tali da incentivare la presenza delle donne negli organismi rappresentativi elettivi. Si aprì allora una fase di revisione della Costituzione che culminò nella XIV legislatura con la modifica dell art. 51 Cost. Ma già nella legislatura precedente erano state approvate due importanti leggi di rango costituzionale, concernenti le elezioni regionali: la legge costituzionale 31 gennaio 2001, n. 2, relativa all elezione diretta dei Presidenti delle regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento e Bolzano, che prevede disposizioni finalizzate alla promozione della parità di accesso alle consultazioni elettorali, al fine di conseguire l equilibrio della rappresentanza dei sessi; la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, di modifica del Titolo V della Costituzione, che ha sostituito l art. 117 Cost. disponendo, tra l altro che le leggi regionali [ ] promuovono la parità di accesso tra donne e uomini alle cariche elettive. È, infine, intervenuta la legge costituzionale 30 maggio 2003, n. 1, che ha modificato l art. 51 Cost. prevedendo che, al fine di rendere effettiva la parità di accesso agli uffici pubblici e alle cariche elettive, la Repubblica promuove con appositi provvedimenti le pari opportunità tra donne e uomini. La legge per l elezione del Parlamento europeo La prima attuazione del nuovo dettato costituzionale è costituita dalla legge n. 90 del che, in seguito della modifica delle norme europee in materia, ha riformato la legge per l elezione dei rappresentanti italiani al Parlamento europeo. La disposizione, che poi è stata trasfusa nel Codice delle pari opportunità tra uomo e donna 8 (articolo 56), è volta a promuovere l accesso delle donne alla carica di membro del Parlamento europeo. Si tratta di una misura di 7 Legge 8 aprile 2004, n. 90, Norme in materia di elezione dei membri del Parlamento europeo e altre disposizioni inerenti ad elezioni da svolgersi nell anno D.Lgs. 11 aprile 2006, n. 198, Codice delle pari opportunità tra uomo e donna, a norma dell'articolo 6 della L. 28 novembre 2005, n

6 incentivazione alla presenza di candidature femminili nelle liste incidente sulla disciplina del rimborso delle spese elettorali e, per un particolare verso, sulla stessa ammissibilità delle liste. L efficacia della misura è stata limitata alle prime due elezioni del Parlamento europeo successive alla data di entrata in vigore della L. 90/2004 (10 aprile 2004). Essa è stata pertanto applicata in occasione delle elezioni del giugno 2004 ed in quelle del giugno A tal fine, la norma stabilisce che, nelle liste di candidati presentate per dette elezioni, nessuno dei due sessi può essere rappresentato in misura superiore ai due terzi dei candidati presenti nella lista. Per i movimenti o partiti politici che non abbiano rispettato questa disposizione, il contributo alle spese elettorali corrisposto dallo Stato ai sensi della legge n. 157 del 1999 è ridotto fino a un massimo della metà, in misura direttamente proporzionale al numero dei candidati in eccesso rispetto al numero consentito. La norma attribuisce, invece, un premio alle altre liste; la somma eventualmente assegnata loro è derivante dalla riduzione del rimborso effettuata a carico dei partiti e dei gruppi politici che non hanno rispettato nelle candidature il rapporto proporzionale fra i due sessi. La maggiorazione è assegnata ai partiti o ai gruppi politici per i quali la quota dei candidati eletti di ciascuno dei due sessi sia superiore ad un terzo del totale dei candidati eletti. Quanto agli effetti della quota di lista, si segnala che nelle elezioni per il rinnovo al Parlamento europeo del 2004, le prime dopo l introduzione delle quote, il numero delle donne italiane elette al Parlamento europeo è quasi raddoppiato, passando da 8 donne nella V legislatura ( ) a 15 nella VI. Si consideri, inoltre, che il numero dei seggi spettanti all Italia è diminuito, passando da 87 nella V legislatura a 78, in conseguenza dell ingresso di 10 nuovi Paesi. In termini percentuali, la componente femminile è passata dunque dal 9,2 per cento al 19,2 per cento. Nelle elezioni del 2009, le donne elette al Parlamento europeo risultano 16 su 72 seggi spettanti all Italia (pari al 22,2 per cento). La nuova riforma del sistema elettorale Da ultimo è stata approvata la legge di riforma del sistema elettorale per le elezioni politiche volto a ripristinare un modello di tipo proporzionale (legge 21 dicembre 2005, n ). A differenza del sistema anch esso proporzionale in vigore fino al 1993, la nuova legge prevede una serie articolata di soglie di sbarramento e un premio di maggioranza per la lista o la coalizione vincente. I principali elementi che caratterizzano il nuovo sistema sono: 9 L. 21 dicembre 205, n. 270, Modifiche alle norme per l elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica. 6

7 la possibilità delle liste di aderire a coalizioni, indicando previamente il nome del leader della coalizione (in tal modo sostanzialmente indicato quale candidato a presiedere l Esecutivo); la previsione di un articolato sistema di soglie di sbarramento; l attribuzione di un premio di maggioranza alla coalizione (o lista) vincente. Per poter accedere all assegnazione dei seggi alla Camera, sono previste soglie del 10 per cento dei voti validi a livello nazionale per le coalizioni, del 2 per cento per le singole liste che aderiscono ad una coalizione, del 4 per cento per le liste non coalizzate e per quelle le cui coalizioni non hanno raggiunto il 10 per cento. Per il Senato le percentuali di soglia sono più alte: rispettivamente il 20, il 3 e l 8 per cento e sono calcolate su base regionale, anziché a livello nazionale. Il premio di maggioranza è attribuito secondo modalità sensibilmente diverse tra i due rami del Parlamento. Alla Camera, il premio è assegnato alla coalizione di liste (o lista singola) più votata a livello nazionale. Il premio consiste nell assegnazione di un certo numero di seggi necessario a raggiungere la quota di 340 deputati su 630. Se la coalizione raggiunge o supera tale soglia, ovviamente il premio non scatta. Al Senato, il premio è attribuito a livello regionale: in ciascuna regione (tranne Molise, Valle d Aosta e Trentino-Alto Adige, regioni per le quali vigono disposizioni particolari) viene assegnato alla coalizione (o alla lista) più votata in quella regione il numero di seggi necessario a raggiungere il 55 per cento dei seggi assegnati alla regione 10. Non è previsto alcun quorum minimo per l attribuzione del premio che è assegnato alla coalizione (o alla lista) più votata. Infine, sia alla Camera sia al Senato non è prevista l espressione del voto di preferenza, e l ordine degli eletti è dato dalla successione dei candidati in ciascuna lista. Le prime elezioni politiche con il nuovo sistema si sono tenute nell aprile del La nuova Camera ha registrato una presenza di 108 donne (pari al 17,1%). Il dato è ulteriormente cresciuto nelle successive elezioni dell aprile 2008 con 133 donne elette (pari al 21,1%), il dato più alto registrato nella storia del Parlamento repubblicano. 10 I seggi sono ripartiti tra le regioni in proporzione alla popolazione residente, ma nessuna regione può avere meno di sette senatori, tranne la Valle d Aosta che ne ha uno e il Molise, che ne ha due. 7