1. Premessa: L organizzazione di base della finanza pubblica in base al previgente articolo 81 della Costituzione

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1 Capitolo 3 L ORDINAMENTO ITALIANO DI BILANCIO So m m a r i o : 1. Premessa: L organizzazione di base della finanza pubblica in base al previgente articolo 81 della Costituzione Segue: Il comma 3 dell articolo 81 della Costituzione 1.2. Segue: L articolo 81, quarto comma, della Costituzione: la quantificazione degli effetti finanziari delle leggi L introduzione del principio del pareggio di bilancio in Costituzione. 3. L attuazione del pareggio di bilancio: La legge 243 del 2012 (c.d. legge rinforzata ). 4. Profili attuativi dell articolo 81 della Costituzione: Integrità, universalità ed unità del bilancio. 5. La riforma del bilancio e la legge 196 del 2009: principi generali sui documenti di bilancio in Italia. 6. La riclassificazione del bilancio dello stato per missioni e programmi e l orientamento alle politiche pubbliche. 7. Ciclo e strumenti della programmazione e di bilancio: l articolo 7 della legge I quadri e io documenti di finanza pubblica. 9. La manovra: dalla Legge finanziaria alla Legge di stabilità. 10. Il contenuto proprio della Legge di stabilità. 11. Il principio della copertura finanziaria: l articolo I commi 3, 5, 7 e 8: la relazione tecnica. 13. I fondi speciali. 14. L anno finanziario e il Bilancio di previsione. 1. Premessa: L organizzazione di base della finanza pubblica in base al previgente articolo 81 della Costituzione Negli anni precedenti l entrata in vigore della Costituzione (1 gennaio 1948) le procedure di bilancio in Italia erano regolate, oltre che da uno scarno articolo dello Statuto Albertino, soprattutto da un decreto del 1923 comunemente noto come legge di contabilità generale dello Stato, integrate poi da un regolamento di cui al R.D. 23 maggio 1924, n. 827 con le quali si riordinarono le regole sulla contabilità pubblica dopo il disordine degli anni della grande guerra. Con la legge costituzionale 20 aprile 2012, n.1 è stato sostituito l articolo 81 della Costituzione, che detta le norme basilari di disciplina della finanza pubblica. L articolo 6, comma 1 della medesima legge precisa però che le sue disposizioni si applicano a decorrere dall esercizio finanziario relativo all anno L articolo del previgente articolo 81 della Costituzione, al primo comma specifica che, a differenza delle altre leggi, l iniziativa della legge di bilancio spetta esclusivamente al Governo, responsabile dei conti pubblici; la procedura per l esame e per l approvazione dei bilanci preventivi e consuntivi presentati dal Governo è invece normale, vale a dire ad opera delle Camere che hanno il compito di autorizzare i ministeri a spendere e a riscuotere le entrate. L esercizio provvisorio, previsto dall articolo 32 della legge 196/2009, trova una

2 34 Compendio di contabilità di Stato e degli enti pubblici precisa matrice costituzionale nell art. 81 della Costituzione, il cui secondo comma (ora quinto comma) prevede espressamente la possibilità che le Camere, per legge, autorizzino il Governo all esercizio provvisorio del bilancio per un periodo non superiore a quattro mesi. Il secondo comma opera nel caso in cui il bilancio non venga approvato entro il 31 dicembre. Fino a quando il bilancio non è approvato, il Governo rischia infatti di essere paralizzato, non essendo autorizzato a riscuotere ed a spendere. Per evitare ciò l articolo 81 della Costituzione ammette attraverso l esercizio provvisorio la possibilità che il Governo amministri il bilancio dello Stato in base al bilancio non ancora approvato. L esercizio provvisorio deve però essere concesso al Governo dal Parlamento con apposita legge, e la sua durata non può essere complessivamente superiore a quattro mesi. Durante l esercizio provvisorio il Governo può spendere, per ogni mese, un dodicesimo di quanto previsto in bilancio per l intero anno; il limite può essere superato solo se si tratti di una spesa obbligatoria e non frazionabile. Nel periodo di esercizio provvisorio ha, dunque, luogo la gestione del bilancio non ancora approvato dal Parlamento. Si tratta di una situazione patologica ed eccezionale peraltro mai verificatasi nella storia repubblicana, ma piuttosto diffusa prima della costituzionalizzazione del 1948 nella quale le Camere non sono in grado di esercitare nei tempi previsti la funzione di trasmissione dell indirizzo politico e di autorizzazione allo svolgimento dell attività amministrativa che si compie con l approvazione del bilancio. L esercizio provvisorio costituisce, dunque, un eccezione al principio di controllo parlamentare, necessaria a garantire la continuità dei servizi ed il regolare adempimento degli impegni assunti dal soggetto pubblico nei confronti dei soggetti amministrati. Tale eccezione al sindacato parlamentare risulta comunque temperata dalla previsione di opportuni contrappesi (limite di importo, consistente nella limitazione della spesa per dodicesimi, e limite di durata, in relazione al periodo massimo di quattro mesi concessi al governo). La gestione provvisoria deve essere conferita per mezzo di legge ordinaria, dovendosi ritenere esclusa la possibilità di autorizzarla mediante decreto legge, e si conclude automaticamente nel momento della definitiva approvazione della legge di bilancio da parte del Parlamento Segue: Il comma 3 dell articolo 81 della Costituzione Il senso formale della legge di bilancio discende dal comma 3 dell articolo 81 della Costituzione (previgente rispetto alla Legge Cost. n.1/2012) secondo il quale Con la legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese. Il bilancio, in altri termini, e in via di prima approssimazione, costituirebbe una sorta di riepilogo delle entrate e delle spese pubbliche a scopo ricognitivo della legislazione materiale preesistente, non potendosi introdurre nella stessa disposizioni tali da alterare le precedenti decisioni sostanziali in materia tributaria o di spesa. La terminologia impiegata nell art. 81 Cost. induce dunque a considerare il bilancio dello Stato come cosa diversa dalla rispettiva legge di approvazione del bilancio stesso. Mentre il primo ha contenuto tipico, essendo costituito da un certo numero di stati di previsione, uno per l entrata, e da tanti stati di previsione

3 capitolo 3 L ORDINAMENTO ITALIANO DI BILANCIO 35 della spesa quanti sono i Ministeri, la legge di approvazione del bilancio contiene una parte dispositiva che gli permetterebbe, almeno potenzialmente, di contenere disposizioni in grado di modificare la composizione e la qualità delle entrate e delle spese. Ciò accade in altri Paesi, ad esempio la Francia, dove la legge di bilancio ha natura sostanziale ed introduce nell ordinamento giuridico disposizioni modificative alla norme finanziarie vigenti. In ordine alla questione dei criteri di costruzione dei quadri a legislazione vigente (current law baselines). La natura formale della legge comporta in estrema sintesi, che pur presentando gli elementi tipici dei provvedimenti legislativi (discussione e deliberazione in ciascuna delle due Camere), il bilancio non è in grado di innovare l ordinamento giuridico, ovvero i rapporti giuridici preesistenti. In questo senso la legge formale si contrappone alla legge in senso sostanziale, in grado di incidere sull assetto dei poteri/doveri modificando la legislazione vigente. Tale impostazione trova fondamento nella cultura giuridica ottocentesca che, in ossequio al principio di separazione dei poteri ed in risposta alle esigenze delle monarchie costituzionali, realizzava una dissociazione tra esercizio formale ed esercizio sostanziale del potere (c.d. tesi dualistica ), con la conseguenza che il bilancio è atto formalmente legislativo ma sostanzialmente amministrativo, in quanto costituito da un semplice conto, non suscettibile di innovare l ordinamento giuridico vigente. Nell evoluzione dottrinaria e nella giurisprudenza costituzionale, la qualificazione della legge del bilancio come legge meramente formale è risultata, tuttavia, tutt altro che pacifica Segue: L articolo 81, quarto comma, della Costituzione: la quantificazione degli effetti finanziari delle leggi La copertura finanziaria delle leggi deve necessariamente prendere le mosse dall articolo 81 Cost.. Come si è visto, i primi tre commi dell art. 81, di tipo procedurale, riguardano il ciclo annuale di bilancio e gli strumenti normativi che lo compongono. Il quarto comma, affronta invece il tema della copertura finanziaria delle leggi approvate in corso d anno, stabilendo l obbligo, a carico del legislatore, di coprire gli oneri derivanti dalle stesse. All obbligo di copertura finanziaria sono soggette sia le leggi che importano nuove o maggiori spese sia quelle che determinano minori entrate, in quanto entrambe determinano uno squilibrio del bilancio cui occorre fare fronte con una riduzione delle spese o con nuove o maggiori entrate. L articolo 81, quarto comma, della Costituzione, prima della novella della Legge Cost. n. 1/2012, dispone che ogni altra legge che determini nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte, includendo in tal modo la copertura finanziaria tra i requisiti di costituzionalità delle leggi. Da tale vincolo costituzionale discende che la copertura deve essere commisurata all onere (sia come incremento di spesa che riduzione di entrate) effettivamente derivante dalle norme. Pertanto, ai fini della verifica del rispetto del requisito indicato dall art. 81, quarto comma, Cost., assumono rilievo la corretta determinazione degli effetti di maggior spesa o di minore entrata derivanti dalle norme proposte nonché la coerenza, rispetto a tali oneri, dei mezzi di copertura apprestati.

4 36 Compendio di contabilità di Stato e degli enti pubblici Tale coerenza va accertata sia sotto il profilo squisitamente aritmetico, riferito all equivalenza tra oneri e mezzi di copertura che sotto il profilo temporale, per la necessaria sincronia richiesta tra il determinarsi degli effetti onerosi e l acquisizione delle risorse con le quali farvi fronte, in virtù del principio dell annualità del bilancio. 2. L introduzione del principio del pareggio di bilancio in Costituzione Nel corso degli ultimi anni si è manifestata una diffusa e crescente insoddisfazione nei confronti del funzionamento della governance di finanza pubblica italiana, a causa di una sua limitata capacità a svolgere le funzioni di conseguimento degli obiettivi di bilancio ad esso assegnate, e della scarsa attitudine a realizzare gli analoghi obiettivi di controllo degli andamenti del debito. L intervento del legislatore costituzionale, a modifica dell articolo 81, ha avuto perciò il dichiarato scopo di riportare in condizioni di sostenibilità la finanza pubblica italiana. Pur con tale obiettivo di medio e lungo periodo, i tempi di approvazione della legge costituzionale hanno risentito delle pressioni derivanti dal contesto di crisi finanziaria internazionale degli ultimi anni, nonché dall appartenenza all Unione europea. Infatti, nel complesso quadro congiunturale che ha fatto seguito alla crisi finanziaria del 2008 ed è sfociato nella crisi dei debiti sovrani, con il patto Euro Plus, siglato nel marzo 2011 dai Capi di Stato e di governo europei, é maturato l impegno degli stati membri ad adottare regole fiscali nazionali, coerenti con quelle sovranazionali, al massimo livello possibile nella gerarchia delle fonti. Nel contempo, l Unione Europea ha esercitato un crescente ruolo, risultato poi nel Trattato sulla stabilità, il coordinamento e la governance nell Unione economica e monetaria, per l imposizione di regole vincolanti le politiche di bilancio degli Stati membri dell Unione. Questa spinta ha indotto i legislatori di diversi Paesi europei, tra cui l Italia, ad intervenire sulle regole costituzionali in tema di bilanci pubblici. La legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 ha quindi rivisto la disciplina dei bilanci pubblici introducendo il principio del pareggio di bilancio strutturale. Tale riforma si è resa necessaria per far fronte al rischio di insostenibilità delle finanze pubbliche conseguente al perdurante, elevato livello di debito pubblico accumulato negli ultimi decenni, con spiccata accentuazione degli anni 70 e 80 del secolo scorso. In particolare, con la legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1, sono stati novellati gli articoli 81, 97, 117 e 119 Cost., introducendo il principio dell equilibrio tra entrate e spese del bilancio, c.d. pareggio di bilancio, correlandolo a un vincolo di sostenibilità del debito di tutte le pubbliche amministrazioni, nel rispetto delle regole in materia economico-finanziaria derivanti dall ordinamento europeo. In particolare, il principio del pareggio è contenuto nel novellato articolo 81, il quale stabilisce, al primo comma, che lo Stato assicura l equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle diverse fasi avverse o favorevoli del ciclo economico. Ai sensi del secondo comma dell articolo 81, alla regola generale dell equilibrio di bilancio è possibile derogare, facendo ricorso all indebitamento, solo al fine di consi-

5 capitolo 3 L ORDINAMENTO ITALIANO DI BILANCIO 37 derare gli effetti del ciclo economico e al verificarsi di eventi eccezionali, che i sensi dell articolo 5 della legge costituzionale possono consistere in gravi recessioni economiche; crisi finanziarie e gravi calamità naturali. Per circoscrivere e rendere effettivamente straordinario il ricorso all indebitamento connesso a eventi eccezionali, il secondo comma dell articolo 81 prevede che esso sia autorizzato con deliberazioni conformi delle due Camere sulla base di una procedura aggravata, che prevede un voto a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti. A corredo del principio del pareggio di bilancio, il nuovo terzo comma dell articolo 81 prevede che ogni legge ivi inclusa la legge di bilancio che in virtù della riforma acquista un carattere sostanziale che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte. Il quarto comma dell articolo 81 conferma il principio dell annualità del bilancio e del rendiconto consuntivo, che devono essere presentati dal Governo e approvati dalle Camere. Il quinto comma conferma la possibilità dell esercizio provvisorio per un periodo non superiore complessivamente a quattro mesi. Ai sensi del nuovo sesto comma dell articolo 81 della Costituzione, la definizione del contenuto della legge di bilancio, delle norme fondamentali e dei criteri volti ad assicurare l equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni sono demandati a una apposita legge che dovrà essere approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera. Con apposita novella all articolo 97 della Costituzione, l obbligo di assicurare l equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico viene esteso a tutte le amministrazioni pubbliche, in conformità con l ordinamento dell Unione Europea, cui la norma costituzionale espressamente rinvia. Per quanto concerne la disciplina di bilancio degli enti decentrati, la legge costituzionale apporta modifiche l articolo 119 della Costituzione, al fine di specificare che l autonomia finanziaria degli enti territoriali (Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni), è assicurata nel rispetto dell equilibrio dei relativi bilanci, prevedendo al contempo che tali enti sono tenuti a concorrere ad assicurare l osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall ordinamento dell Unione europea. Con una modifica al sesto comma dell articolo 119 viene inoltre precisato che il ricorso all indebitamento che la vigente disciplina costituzionale consente esclusivamente per finanziare spese di investimento è subordinato alla contestuale definizione di piani di ammortamento e alla condizione che per il complesso degli enti di ciascuna Regione sia rispettato l equilibrio di bilancio. La legge costituzionale ha altresì novellato l articolo 117 della Costituzione, inserendo la materia della armonizzazione dei bilanci pubblici, tra quelle sulle quali lo Stato ha una competenza legislativa esclusiva. Infine, ulteriori disposizioni del testo della legge costituzionale dettano i principi cui dovrà attenersi la suddetta legge rinforzata oggetto di approvazione a maggioranza qualificata, la quale dovrà disciplinare, tra l altro, l istituzione presso le Camere, nel rispetto della relativa autonomia costituzionale, di un organismo indipendente al quale dovranno essere attribuiti compiti di analisi e verifica degli andamenti di finanza pubblica e di valutazione dell osservanza delle regole di bilancio; si prevede, inoltre, in

6 38 Compendio di contabilità di Stato e degli enti pubblici via costituzionale, che alle Camere sia affidata la funzione di controllo sulla finanza pubblica con particolare riferimento all equilibrio tra entrate e spese, nonché alla qualità e all efficacia della spesa delle pubbliche amministrazioni da esercitare secondo modalità da definire con i rispettivi regolamenti. Le nuove disposizioni costituzionali troveranno applicazione a decorrere dall esercizio finanziario relativo all anno L attuazione del pareggio di bilancio: la legge 243 del 2012 (c.d. legge rinforzata ) La legge 243 del 2012 (c.d. legge rinforzata ) reca, ai sensi della riforma costituzionale, disposizioni volte a dare attuazione al principio dell equilibrio tra entrate e spese del bilancio delle pubbliche amministrazioni e della sostenibilità del debito pubblico (Capi II-V, articoli 3-13), disciplina i contenuti della legge di bilancio (Capo VI, articoli 14-15) e istituisce l Ufficio parlamentare di bilancio, organismo indipendente per l analisi e la verifica degli andamenti di finanza pubblica e per l osservanza delle regole di bilancio (Capo VII, articoli 16-19). La legge reca, inoltre, norme relative alle funzioni di controllo della Corte dei Conti sui bilanci delle amministrazioni pubbliche, nonché disposizioni finali di coordinamento con la legge di contabilità e finanza pubblica n.196 del 2009 (Capo VIII, articoli 20 e 21). Più in dettaglio, il Capo I della legge reca l oggetto e le definizioni, specificando il carattere di legge rinforzata del provvedimento che potrà essere modificato esclusivamente da una legge successiva adottata con la medesima maggioranza assoluta disposta dall articolo 81, sesto comma, della Costituzione, e indicando le definizioni utilizzate nell ambito della legge, con espliciti rinvii a quanto previsto nell ordinamento dell Unione europea. Il Capo II, ribadisce l obbligo per le amministrazioni pubbliche, sancito in via costituzionale ai sensi del nuovo comma 1 dell articolo 97 della Costituzione, di concorrere ad assicurare l equilibrio dei bilanci, specificando che tale equilibrio corrisponde all obiettivo di medio termine, ossia al valore del saldo strutturale individuato sulla base dei criteri stabiliti dall ordinamento dell Unione europea, che per l Italia è attualmente il pareggio di bilancio calcolato in termini strutturali, ossia corretto per tenere conto degli effetti del ciclo economico e al netto delle misure una tantum. L equilibrio dei bilanci s intende conseguito, peraltro, quando il saldo strutturale, calcolato in sede di consuntivo, evidenzia uno scostamento dall obiettivo di medio termine inferiore a quello considerato significativo ai sensi dell ordinamento dell Unione europea e dagli accordi internazionali in materia, ovvero quando assicura il rispetto del percorso di avvicinamento all obiettivo di medio termine nei casi di eventi eccezionali che consentono il ricorso all indebitamento e di scostamenti dall obiettivo programmatico strutturale, ovvero quando evidenzia uno scostamento dal medesimo percorso inferiore a quello considerato significativo. In attuazione del nuovo primo comma dell articolo 97 Cost., la legge ribadisce altresì l obbligo per le amministrazioni pubbliche di concorrere ad assicurare la so-