ULTERIORE RIFORMA IN MATERIA DI EFFICIENZA DEL PROCESSO CIVILE. 18 Febbraio 2016

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1 ULTERIORE RIFORMA IN MATERIA DI EFFICIENZA DEL PROCESSO CIVILE 18 Febbraio 2016 Ad uso di ricerca e studio - Non divulgabile - Tutti i diritti riservati

2 ULTERIORE RIFORMA IN MATERIA DI EFFICIENZA DEL PROCESSO CIVILE Il disegno di legge, di cui si intende dare illustrazione, costituisce l ennesima riforma (ormai se ne è perso il conto) in materia di processo civile ( Delega al Governo recante disposizioni per l efficienza del processo civile ). 1. Delega al Governo recante disposizioni per l efficienza del processo civile. Il disegno di legge delega per l efficienza del processo civile, di iniziativa governativa, presentato alla Camera dei Deputati in data 11 marzo 2015 e attualmente sottoposto ad indagine conoscitiva dinanzi alle Commissioni parlamentari, si pone quali principali obiettivi di riforma la maggior efficienza e specializzazione del processo civile. Il disegno di legge A.C. 2953, che delega il Governo all adozione di disposizioni per l efficienza del processo civile, si muove lungo quattro fondamentali linee direttrici: - specializzazione dell offerta di giustizia, attraverso l ampliamento delle competenze del Tribunale dell Impresa e l istituzione del Tribunale della Famiglia e della Persona; - accelerazione dei tempi del processo civile, attraverso la razionalizzazione dei termini processuali e la semplificazione dei riti; - introduzione del principio di sinteticità degli atti di parte e del giudice; - adeguamento delle norme processuali al processo civile telematico. In ordine alla riforma della disciplina del Tribunale delle Imprese, l art.1, c.1, lett. a) del disegno di legge propone: a) l ampliamento e la razionalizzazione della competenza per materia delle sezioni specializzate mediante l attribuzione alle Sezioni Specializzate - denominate nell intervento riformatore Sezioni Specializzate per l impresa il mercato - di nuove competenze quali la concorrenza sleale (pura - ossia non inferente, neppure indirettamente con l esercizio dei diritti di proprietà industriale - e non pura - ovverossia inferente nei termini anzidetti), la pubblicità ingannevole e comparativa, le azioni di classe ex art.140 bis del codice del consumo per le violazioni delle norme per la tutela della concorrenza, a favore di consumatori, gli accordi di collaborazione nella produzione e nello scambio di beni o servizi relativi a società interamente possedute dai partecipanti dell accordo, di cui all art bis, ultimo comma c.c., le controversie di cui alla art.3, c.2 del D.lgs. 168/2003, relative a società di persone e, in ultimo, le controversie in materia di contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, rientranti nella giurisdizione del giudice ordinario, oltre alle controversie sugli appalti pubblici di rilevanza comunitaria (di cui all art.3, c.2, lett. f, D.lgs. 168/2003 ; b) il rafforzamento del principio di collegialità, attraverso l istituzione, presso ogni sezione specializzata del tribunale, di un albo di esperti in ragioneria, contabilità, economia e mercato; ed, infine, c) la rideterminazione delle

3 dotazioni organiche da compiersi con l adeguamento degli organici dei tribunali e delle sezioni alle nuove competenze. Con riguardo all istituzione del Tribunale della Famiglia e della Persona, l art.1, c.1, lett. b) del disegno di legge enuncia l esigenza di realizzare una Sezione specializzata per la famiglia, i minori e la persona, con competenza piena su tutti gli affari relativi alla famiglia, anche non fondata sul matrimonio e su tutti i procedimenti attualmente non rientranti nella competenza del Tribunale per i minorenni in materia civile. In tal modo, il vigente assetto di competenza del tribunale per i minorenni verrebbe integrato dalle competenze specializzate del tribunale ordinario in materia di famiglia e della persona. Si prevede, inoltre, l impiego, all interno delle sezioni specializzate, della professionalità di tecnici formati nell esperienza del tribunale per i minorenni. Con riferimento al riassetto della disciplina del codice processuale civile, l art.1, c.2 del disegno di legge delega il Governo ad adottare, entro 18 mesi, uno o più decreti legislativi al fine di improntare il processo civile ad obiettivi di semplificazione, speditezza e razionalizzazione. Non può trascurarsi, infatti, come la durata irragionevole dei processi ed il numero elevato di procedimenti pendenti costituiscano i problemi più significativi del processo civile attuale. A tal proposito, si evidenzia come nel periodo intercorrente tra il 2011 ed il 2013 si sia registrata una durata media del processo civile di 395 giorni per il solo primo grado e giorni, nel caso in cui vi siano impugnazioni (Cfr. A.I.R. - Analisi d impatto della regolamentazione. allegata al disegno di legge in oggetto, A.C. 2953). Da quanto riferito dal Ministro della Giustizia Orlando, inoltre, (in occasione dell assemblea della Camera dei deputati del 19 gennaio 2015), i fascicoli civili pendenti al 30 giugno 2014 ammontano ad un volume pari a , che, per quanto inferiore del 6.7 % al dato registrato l anno precedente (nella stessa data), rappresenta comunque un indice chiaro dell elevato livello di carico di lavoro dei Tribunali. L intento perseguito dal disegno di legge di offrire una risoluzione ai problemi suesposti, si traduce nell elaborazione di precisi principi e criteri direttivi, nei diversi gradi e fasi del giudizio. Primo grado: 1) valorizzazione dell istituto della proposta di conciliazione del giudice di cui all art. 185 bis c.p.c., da compiersi prima della valutazione di ammissibilità e rilevanza delle prove; 2) concentrazione ed effettività della tutela, da attuarsi anticipando la fase scritta (scambio delle memorie) rispetto a quella orale in prima udienza di comparizione (art.183 c.p.c.) e facendo precedere lo scambio delle memorie conclusionali all udienza di precisazione delle conclusioni (art.187 c.p.c.); 3) immediata provvisoria efficacia di tutte le sentenze di primo grado, ovverossia non solo di quelle di condanna, ma anche quelle aventi natura costitutiva o dichiarativa. Appello. 1) potenziamento del carattere impugnatorio del giudizio di appello, anche mediante la codificazione degli orientamenti giurisprudenziali e la tipizzazione dei motivi di gravame;2)

4 rafforzamento del divieto di nuove allegazioni, anche attraverso l introduzione di limiti alle deduzioni difensive; 3) soppressione del vigente art. 348 bis c.p.c. (inerente l inammissibilità dell impugnazione fondata sulla mancanza della ragionevole probabilità del suo accoglimento), nel rispetto dei principi del giusto processo e della leale collaborazione; 4) introduzione di criteri di maggior rigore nella disciplina dell eccepibilità o rilevabilità delle questioni pregiudiziali di rito; 5) attuazione del principio di immediata provvisoria efficacia di tutte le sentenze di primo grado. Ricorso per Cassazione. 1) revisione del giudizio camerale mediante l eliminazione del c.d. filtro in Cassazione - ossia di quel procedimento per la decisione sull inammissibilità del ricorso e per la decisione in camera di consiglio, di cui all art. 380 bis c.p.c. e la sostituzione dello stesso con la previsione di un udienza in camera di consiglio alla quale intervenga anche il Procuratore Generale, se previsto dalla legge; 2) razionalizzazione della formazione dei ruoli, secondo, ad esempio, criteri di rilevanza delle questioni, al fin di rafforzare la funzione nomofilattica della Suprema Corte; 3) introduzione delle sentenze sinteticamente motivate, eventualmente attraverso il rinvio a precedenti decisioni, laddove le questioni non richiedano una diversa estensione degli argomenti; 4) razionale utilizzazione dei magistrati addetti all Ufficio del Massimario e del Ruolo, consentendo ai magistrati con maggiore anzianità nell ufficio, di accedere ai collegi giudicanti della Corte. Processo esecutivo. 1) semplificazione dei riti collegati al processo esecutivo, con l applicazione in tutti i casi, anche nel rito di opposizione agli atti esecutivi - del rito sommario di cognizione, anziché del rito di cognizione ordinario; 2) estensione dell applicabilità, da parte del giudice, delle misure coercitive indirette di cui all art. 614 bis c.p.c. secondo cui il giudice, al fine di incentivare l adempimento spontaneo di obblighi non facilmente coercibili, con provvedimento di condanna, fissa (su istanza di parte) la penale in denaro dovuta dall obbligato a fronte di qualsiasi provvedimento di condanna e, dunque non solo per gli obblighi infungibili bensì anche per gli obblighi fungibili. Procedimenti speciali. 1) potenziamento dell istituto dell arbitrato, attraverso l estensione della possibilità di trasferimento del giudizio dal processo all arbitrato e viceversa, nonché mediante la razionalizzazione della disciplina dell impugnazione del lodo arbitrale; 2) riduzione e semplificazione dei riti speciali, anche mediante un omogeneizzazione dei termini e degli atti introduttivi, nonché dei modelli di scambio degli scritti difensivi. Si evince, infine, dalla lettura del disegno di legge in oggetto, la volontà del legislatore delegante di introdurre, nel codice di procedura civile, il principio di sinteticità degli atti, in riferimento tanto agli atti di parte quanto a quelli del giudice. La Relazione illustrativa del descritto progetto di legge, inoltre, collega l applicazione di tale principio alle esigenze del processo civile telematico, a cui, pertanto, l intervento riformatore dovrà interamente adeguarsi.

5 2. Luci ed ombre della riforma sull efficienza del processo civile. Dopo aver illustrato gli elementi caratterizzanti la riforma in materia di efficienza del processo civile, si intende soffermarsi su alcuni peculiari aspetti della stessa, evidenziandone, oltre che i profili positivi, anche quelli sulla cui effettiva applicabilità non possono escludersi alcune perplessità. In particolare, le linee tracciate nel disegno di legge a proposito della sezione specializzata per l impresa sono da valutare con favore in quanto incentivanti la produttività, con l intento di rimuovere le inefficienze della pubblica amministrazione, le lentezze della burocrazia e soprattutto quelle della giustizia. Non può che valutarsi positivamente, infatti, l ampliamento delle materie da devolvere alle sezioni specializzate dell impresa, quantomeno in termini di omogeneità ed organicità della competenza delle stesse, anche se, tuttavia, non va sottaciuto come da più parti sia stata criticata la scelta di devolvere, al tribunale delle imprese, materie tra loro molto diverse (materia degli appalti, della pubblicità ingannevole e azioni di classe). Si rileva, inoltre, come il c.d. rafforzamento del principio di collegialità rischierebbe a detta proprio della Magistratura (Cfr. Parere sul disegno di legge 1953/C avente ad oggetto: Delega al Governo recante disposizioni per l efficienza del processo civile, dell Associazione Nazionale Magistrati - ANM) di rallentare il processo decisionale, laddove la collegialità riguardasse la totalità delle decisioni, finanche quelle concernenti le imprese di piccole dimensioni e le società di persone, decisioni, queste ultime, di cui potrebbe occuparsi anche il giudice monocratico al fine di attuare la tanto auspicata velocizzazione del processo. Con riguardo, poi, alla realizzazione di una Sezione Specializzata per la famiglia, i minori e la persona nell ambito dei Tribunali ordinari, non risulta facilmente comprensibile quale sia l effettivo riparto di competenze tra il giudice specializzato civile e quelle proprie del Tribunale per i minorenni nella stessa materia civile. In effetti, deve rilevarsi come la decisione di istituire il Tribunale della Famiglia, quale Sezione specializzata dei Tribunali ordinari, avrebbe un senso ove nello stesso venisse attratta la competenza civile dei Tribunali per i minorenni, con conseguente redistribuzione delle piante organiche, delle risorse e di adeguati investimenti per la riorganizzazione, fermo restando, in capo al Tribunale per i minorenni, le competenze di tipo penale ed in materia di adozione. Proseguendo con l analisi dei profili più rilevanti delle diverse fasi e gradi di giudizio su cui il progetto riformatore insiste, si pone anzitutto in evidenza come la previsione di anticipazione della fase scritta (scambio di memorie) rispetto alla prima udienza di comparizione e trattazione della causa (art.183 c.p.c.) non possa considerarsi scevra da critiche. A tal proposito, si osservi che

6 l attuazione di tale anticipazione di memorie potrebbe risultare incompatibile con l attuale assetto procedurale, caratterizzante la prima udienza di cui all art.183 c.p.c. Trattandosi, infatti del momento processuale destinato alla verifica d ufficio da parte del giudice di attività necessarie alla corretta instaurazione del contraddittorio tra le parti (quale tra tutte la verifica della regolarità del contraddittorio ed ulteriori attività possibili ma non necessarie, la concessione di termini per la rinnovazione della notifica o per la fissazione di una nuova udienza, a garanzia del rispetto dei termini a comparire), l anticipo dei termini per lo scambio delle memorie - così come previsto dal disegno di legge delega - senza lo svolgimento delle verifiche anzidette, rischierebbe di dare la stura ad un inutile sequela di memorie scritte; né può, peraltro, ignorarsi che, secondo il dettato normativo di cui all art.171, comma 2 c.p.c., la costituzione delle parti può avvenire sino alla prima udienza. Ciò detto, dunque, si rileva come risulti indispensabile un maggior coordinamento tra le norme vigenti e le modifiche che si vorrebbero attuare nel sistema processuale civile. Quello che potrebbe, dunque, perseguirsi è il tentativo di assicurare, sin dalla fase introduttiva del giudizio, un autosufficienza degli atti processuali e delle richieste istruttorie, adottando un modello processuale più organico e meno frazionato che consenta al giudice di comprendere, sin dall inizio, il possibile quadro delle asserzioni e delle prove, proprio come accade in un rito semplificato quale il rito lavoro. Con riferimento al giudizio in Appello, se da un lato non può che guardarsi con favore all eliminazione del filtro di inammissibilità di cui all art. 348 bis c.p.c., dall altro deve considerarsi eccessivamente rigorosa l ulteriore tipizzazione dei motivi di gravame; l effettiva attuazione di tale ultimo aspetto, infatti, farebbe perdere al giudizio in appello il proprio carattere di procedimento di revisione del primo grado e lo avvicinerebbe sempre più al giudizio di Cassazione. Quanto al giudizio in Cassazione, invece, vi è da dire che l eventuale potenziamento del rito camerale per i procedimento soggetti a filtro (di cui all art.380 bis c.p.c.) desta rilevanti perplessità, in quanto negherebbe ai patrocinanti la possibilità di partecipare all udienza in materia di procedimento per la decisione sull inammissibilità del ricorso. Risulta, inoltre, poco chiaro il criterio direttivo n. 4 della riforma del giudizio in Cassazione, non comprendendosi come e con che status si potrebbero utilizzare i magistrati addetti al Massimario, applicandoli nei collegi giudicanti della Suprema Corte (nonostante gli stessi non rivestano, appunto, il ruolo di Consiglieri della Cassazione). Per quanto riguarda, poi, la riforma dei procedimenti speciali, si auspica che il potenziamento dell istituto dell arbitrato non rappresenti uno degli ennesimi tentativi rimasti di deflazione del contenzioso sulla carta, al pari della mediazione, della negoziazione assistita e l ADR.

7 Con riferimento, infine, alla previsione del principio di sinteticità degli atti - concernente sia gli atti di parte sia quelli del giudice - si evidenzia come l introduzione di siffatta previsione sarebbe di enorme importanza nel processo civile di cognizione, anche alla luce della recente introduzione del processo telematico, per la cui funzionalità si impone appunto una tecnica redazionale chiara e sintetica.