L implementazione del federalismo fiscale

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1 L implementazione del federalismo fiscale Il federalismo fiscale nell art. 119 della Costituzione. Tutto parte dalla riforma del Titolo V della Costituzione dopo la legge costituzionale n. 3 del 2001, con cui è stato introdotto il principio basilare di sussidiarietà tra i vari livelli di governo della Repubblica: Stato, regioni, città metropolitane, provincie, comuni. In forza della sussidiarietà, le funzioni sono svolte dal livello di governo più vicino al cittadino e sono assegnate ad un livello più alto solo se necessario per aver risultati migliori (art.118 primo comma della Costituzione). 1 Con la riforma sono state assegnate ai comuni le funzioni amministrative: federalismo amministrativo (art.117, sesto comma, Costituzione) e sono stati introdotti i principi guida del federalismo fiscale (art. 119 della Costituzione). Dopo la legge costituzionale n. 3 del 2001, sono stati profondamente modificati i rapporti finanziari tra lo Stato e gli enti territoriali, ponendo le basi per un ulteriore sviluppo in senso federale del sistema fiscale italiano. La nuova formulazione dell art. 119 riconosce ai comuni, alle provincie, alle città metropolitane e alle regioni l autonomia finanziaria di entrate e di spesa e la disponibilità di risorse autonome. I medesimi enti stabiliscono e applicano tributi ed entrate proprie, in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, e dispongono di compartecipazioni al 1 P. Ruffini, Federalismo fiscale: come cambia il bilancio degli Enti locali, Maggioli Editore, gettito di tributi erariali riferibili al loro territorio. Dalla lettura coordinata dell art. 119 con l art. 117, terzo comma, il quale ricomprende tra le materie di legislazione concorrente, il coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, risulta la potestà per ogni regione di istituire tributi nel rispetto dei principi costituzionali, dei vincoli derivanti dall ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali, nonché dei principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario fissati dalla legislazione statale. Sebbene l articolo 119 ponga formalmente sullo stesso piano regioni ed enti locali ai fini dell autonomia tributaria, quest ultimi non hanno una potestà impositiva diretta analoga a quella delle regioni. Una delle espressioni dei poteri di coordinamento statale in materia di finanza pubblica e di sistema tributario è il patto di stabilità interno, strumento strettamente connesso al patto di stabilità e crescita, al rispetto del quale l Italia è vincolata in ambito comunitario. L articolo 119 prevede inoltre l istituzione di un fondo perequativo per i territori con minore capacità fiscale per abitante, in quale opera senza vincoli di destinazione. La previsione in esame va coordinata con l articolo 117, secondo comma, lett. m) della Costituzione, che impone allo Stato di garantire su tutto il territorio nazionale i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali. Le risorse derivanti da entrate proprie, compartecipazione al gettito dei tributi erariali, trasferimenti dal fondo perequativo, consentono agli enti territoriali di provvedere al finanziamento integrale delle funzioni pubbliche loro attribuite. Ciò richiede l esatta individuazione delle funzioni

2 ordinarie di ciascuna categoria di enti e la quantificazione del costo delle stesse. I tributi si distinguono in: - tributi propri in senso lato o derivati, istituiti dallo Stato, ma la cui concreta applicazione è rimessa a regioni ed enti locali, i quali possono variare le aliquote, prevedere detrazioni ed agevolazioni 2 ; - tributi propri in senso stretto, rispetto ai quali l intervento della legge statale è limitato ad attribuire determinate basi imponibili alle regioni ed agli enti locali, demandando la disciplina dei relativi tributi, nel rispetto dei principi fondamentali, alla legge regionale e ai regolamenti provinciali e comunali. Queste due tipologie di tributi vanno distinte dai tributi erariali, istituiti e disciplinati dalla legge statale, il cui gettito è riservato esclusivamente allo Stato per il finanziamento di funzioni amministrative relative a materie di competenza esclusiva o comunque esercitate in applicazione dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza di cui all art. 118 della Costituzione. Lo stato può destinare risorse aggiuntive o effettuare interventi speciali solo in favore di determinati comuni, provincie, città metropolitane e regioni per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l effettivo esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni. La specificità di tali risorse risiede nel carattere addizionale e nella loro 2 Un esempio sono le addizionali. utilizzazione per politiche di riequilibrio territoriali. Lo Stato non può finanziare attraverso trasferimenti erariali o risorse con vincolo di destinazione le funzioni proprie o ordinarie. L articolo 119 riconosce ai comuni, alle provincie, alle città metropolitane un proprio patrimonio, secondo i principi generali stabiliti con legge statale. Infine, l articolo 119 limita il ricorso all indebitamento da parte degli enti territoriali per il finanziamento delle di investimento, escludendo ogni garanzia dello Stato sui prestiti. È vietato alle collettività locali di poter ricorrere all indebitamento per far fronte a spese correnti. Sulla nozione di spese di investimento la legge finanziaria per il 2004 (all articolo 3 della legge n.350 del 2003) ha stabilito cosa si debba intendere per indebitamento e per investimenti 3. La legge delega in materia di federalismo fiscale. Con la legge n. 42/2009 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell art. 119 della Costituzione), sono stati definiti i principi e i criteri direttivi per l attuazione del federalismo fiscale. La legge 42/2009 delega il governo per l emanazione di decreti legislativi volti ad introdurre un sistema organico e completo di rapporti finanziari tra i 3 L articolo 3, comma 17,della legge 24 Dicembre 2003 n.350 ha precisato che agli effetti dell articolo 119 della Costituzione, costituiscono indebitamento: l assunzioni di mutui, l emissione di prestiti obbligazionari, ecc. Sempre ai fini di cui all art. 119, il successivo comma 18 ha analizzato le voci che costituiscono investimenti: l acquisto, la costruzione, la ristrutturazione e la manutenzione di beni immobili; l acquisto di impianti, macchinari, mezzi di trasporto ecc.; l acquisizione di aree, espropri e servitù onerose,ecc.

3 diversi livelli di governo, finalmente conforme al dettato dell art.119 della Costituzione, come modificato nel 2001 dalla riforma del Titolo V. Il Titolo V, come abbiamo visto precedentemente, è la parte della Costituzione Repubblicana dedicata all ordinamento degli enti territoriali e fissa, per ciascun livello di governo (Comuni, Provincie, Città metropolitane, Regioni e Stato) le rispettive competenze legislative e funzioni amministrative. Ma competenze e funzioni (chi fa cosa) sarebbero svuotati di significato se non accompagnate da una forte responsabilizzazione nella raccolta delle risorse finanziarie da parte delle Regioni ed enti locali. Fino ad oggi non è stato così: Regioni ed enti locali spendevano contando sul finanziamento a piè di lista dello Stato, attraverso i trasferimenti 4. Fino alla legge 42 del 2009, l art. 119 non è stato mai attuato 5. La legge sul federalismo fiscale è priva di applicazione immediata per cui necessita di norme attuative: il governo è delegato ad adottare uno o più decreti legislativi volti a dare attuazione all art.119 della Costituzione, al fine di assicurare, attraverso la definizione dei principi fondamentali del coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario e la definizione della perequazione, l autonomia finanziaria di comuni, provincie, città metropolitane e regioni. I decreti sono adottati su proposta del Ministro dell economia e delle finanze, del Ministro delle riforme per il federalismo, del Ministro per la semplificazione normativa, del Ministro per i rapporti con le regioni e del Ministro per le politiche europee, di concerto con il Ministro dell Interno e 4 Si chiama finanza allegra (per i cattivi amministratori) e peggiori servizi (per i cittadini). 5 Senza federalismo fiscale non c è federalismo. con il Ministro per la Pubblica Amministrazione e l innovazione e con gli altri ministri eventualmente competenti nelle materie oggetto dei decreti. La legge delega 42/2009 entrata in vigore il 21 maggio 2009 ha una durata di due anni; ciò significa che l adozione dei decreti necessari a dare attuazione all autonomia di spesa e di entrata degli enti territoriali, dovrà avvenire entro 24 mesi dalla data di entrata in vigore della legge, ed inoltre è previsto che almeno un decreto sia adottato entro dodici mesi dalla entrata in vigore della legge 6. I soggetti preposti all attuazione del federalismo fiscale. La legge 42/2009 istituisce tre nuovi soggetti preposti all attuazione del federalismo fiscale: - la commissione parlamentare per l attuazione del federalismo fiscale; - la commissione tecnica paritetica per l attuazione del federalismo fiscale; - la conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica. La commissione parlamentare per l attuazione del federalismo fiscale è un organo bicamerale composto da quindici senatori nominati dal Presidente del Senato e da quindici deputati nominati dal Presidente della Camera, in entrambi i casi su designazione dei gruppi parlamentari ed in modo da rispecchiare la proporzione dei gruppi parlamentari. Il presidente 6 Il testo originale della legge prevedeva che tale decreto fosse quello relativo all armonizzazione dei bilanci pubblici; successivamente l articolo 19-bis, comma 3, del d.l. n.35/2009 ha abrogato la disposizione. Il primo decreto legislativo varato è quello sul federalismo demaniale.

4 della Commissione bicamerale è nominato tra i componenti della Commissione stessa dai Presidenti della Camera e del Senato, d intesa tra loro. Al fine di assicurare il raccordo della Commissione con le regioni, le città metropolitane, le provincie e i comuni è istituito un Comitato di rappresentanti delle autonomie territoriali. La commissione parlamentare esprime i pareri sugli schemi dei decreti attuativi, verifica lo stato di attuazione della legge sul federalismo fiscale, riferendone alle Camere e fornisce al Governo elementi di valutazione utili alla predisposizione dei decreti legislativi. La commissione è sciolta automaticamente con la conclusione della fase transitoria. La Commissione tecnica paritetica per l attuazione del federalismo fiscale (di seguito Copaff) ha il compito di acquisire ed elaborare elementi conoscitivi per la predisposizione dei contenuti dei decreti legislativi. Tale organismo è composto da 32 componenti, in rappresentanza dell Istat, dello Stato e dei comuni, provincie, città metropolitane e regioni. La Commissione è sede di condivisione delle basi informative finanziarie, economiche e tributarie; promuove la realizzazione delle rilevazioni e delle attività necessarie per soddisfare gli eventuali ulteriori bisogni informativi; svolge attività consultiva per il riordino dell ordinamento finanziario. La Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica è composta, nell ambito della Conferenza unificata, dai rappresentanti dei diversi livelli di governo e destinata a fungere da organismo stabile di coordinamento della finanza pubblica; essa si avvale della Copaff quale segreteria tecnica per lo svolgimento delle attività istruttorie e di supporto. Tale conferenza ha compiti nelle seguenti materie: - obiettivi di finanza pubblica per comparto, rispetto ai quali l organo concorrerà alla loro definizione, svolgendo anche funzioni di controllo e di proposta; concorre alla definizione delle procedure per accertare eventuali scostamenti dagli obiettivi, in particolare per ciò che concerne la procedura del Patto di convergenza; - fondi perequativi, in merito ai quali ha funzioni di proposta dei criteri per la corretta utilizzazione e di verifica; - interventi speciali disciplinati nell articolo 16 della legge delega, rispetto ai quali l organo avrà funzioni di controllo sull uso degli appositi fondi; - funzionamento del nuovo ordinamento finanziario degli enti territoriali e relazioni finanziarie tra i livelli diversi di governo; l organo avrà funzioni di verifica sulla congruità dei tributi presi a riferimento per la copertura del fabbisogno standard relativo alle spese essenziali delle regioni, nonché all adeguatezza delle risorse finanziarie di ciascun livello di governo rispetto alle funzioni svolte, proponendo eventuali modifiche. Nell ambito della conferenza è istituita una banca dati comprendente indicatori di costo, di copertura e di qualità dei servizi, utilizzati per definire i costi e i fabbisogni standard e gli obiettivi di servizio, nonché per valutare il grado di raggiungimento degli obiettivi di servizio. La Conferenza, infine, mette a disposizione delle Camere e dei Consigli regionali e delle provincie autonome tutti gli elementi raccolti.

5 I principi generali della delega. I principi e criteri direttivi di portata generale, a cui i decreti legislativi dovranno adeguarsi, sono indicati nella legge delega (articolo 2 comma 2). Questi si aggiungono agli ulteriori principi specificati distintamente per le regioni e per gli enti locali. Si tratta dei valori che orientano il processo della riforma federalista e che è necessario conoscere per comprendere al meglio il nuovo scenario. In particolare i decreti delegati devono uniformarsi ai seguenti principi: - autonomia di entrata e di spesa e responsabilizzazione amministrativa, finanziaria e contabile di tutti i livelli di governo (lettera a); - lealtà istituzionale fra tutti i livelli di governo e concorso di tutte le amministrazioni pubbliche al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica nazionale, in coerenza con i vincoli posti dall Unione Europea e dai trattati internazionali (lettera b); - razionalità e coerenza dei singoli tributi e del sistema tributario nel suo complesso; semplificazione, riduzione degli adempimenti, trasparenza ed efficienza del sistema tributario (lettera c); - coinvolgimento dei diversi livelli istituzionali nell attività di contrasto all evasione e all elusione fiscale prevedendo meccanismi di carattere premiale (lettera d); - attribuzione di risorse autonome ai comuni, alle provincie, alle città metropolitane e alle regioni, in relazione alle rispettive competenze, secondo il principio di territorialità e nel rispetto del principio di solidarietà e dei principi di 7 sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza di cui all art. 118 della Costituzione 7 ; le risorse derivanti dai tributi e dalle entrate proprie di regioni ed enti locali, dalle compartecipazioni al gettito dei tributi erariali e dal fondo perequativo consentono di finanziare integralmente il normale esercizio delle funzioni pubbliche attribuite (lettera e); - determinazione del costo e del fabbisogno standard quale costo e fabbisogno che, valorizzando l efficienza e l efficacia, costituisce l indicatore rispetto al quale comparare e valutare l azione pubblica;definizione degli obiettivi cui devono tendere le amministrazioni regionali e locali nell esercizio delle funzioni riconducibili ai livelli essenziali delle prestazioni o alle funzioni fondamentali di cui all art.117, secondo comma, lettera m) e p), della Costituzione 8 (lettera f); Art. 118 della Costituzione: Le funzioni amministrative sono attribuite ai comuni salvo che, per assicurarne l esercizio unitario, siano conferite a provincie, città metropolitane, regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. I comuni, le provincie e le città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze. La legge statale disciplina forme di coordinamento fra Stato e regioni nelle materie di cui alle lettere b) e h) del secondo comma dell art.117,e disciplina inoltre forme di intesa e coordinamento nella materia della tutela dei beni culturali. Stato, regioni, città metropolitane, provincie e comuni favoriscono l autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà. 8 Articolo 117, secondo comma, della Costituzione: Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie: a) Politica estera e rapporti internazionali dello Stato; rapporti dello Stato con

6 - adozione per le proprie politiche di bilancio da parte di regioni, città metropolitane, provincie e comuni di regole coerenti con quelle derivanti dall applicazione del patto di stabilità e crescita (lettera g); - in tema di bilanci pubblici 9 : l Unione europea; diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all Unione europea; b) Immigrazione c) Rapporti tra la Repubblica e le confessioni religiose; d) Difesa e Forze armate; sicurezza dello Stato; armi, munizioni ed esplosivi; e) Moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari; tutela della concorrenza; sistema valutario; sistema tributario e contabile dello Stato; perequazione delle risorse finanziarie; f) Organi dello Stato e relative leggi elettorali; referendum statali; elezione del Parlamento europeo; g) Ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali; h) Ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale; i) Cittadinanza, stato civile e anagrafi; l) Giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa; m) Determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale; n) Norme generali sull istruzione; o) Previdenza sociale; p) Legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di comuni, provincie e città metropolitane; q) Dogane, protezione dei confini nazionali e profilassi internazione; r) Pesi, misure e determinazione del tempo; coordinamento informativo statistico e informatico dei dati sull amministrazione statale, regionale e locale; opere dell ingegno; s) Tutela dell ambiente, dell ecosistema e dei beni culturali. 9 Il testo originario è stato modificato dalla legge di contabilità (articolo 2, comma 6, della legge n. 196/2009. a) adozione di regoli contabili uniformi e di un comune piano dei conti integrato; b) adozione di comuni schemi di bilancio articolati in missioni e programmi, coerenti con la classificazione economica e funzionale individuata dagli appositi regolamenti comunitari in materia di contabilità nazionale e relativi conti satellite; c) adozione di un bilancio consolidato con le proprie aziende, società o altri organismi controllati, secondo uno schema comune; d) affiancamento, a fini conoscitivi, al sistema di contabilità finanziaria di un sistema e di schemi di contabilità economico patrimoniale ispirati a comuni criteri di contabilizzazione; e) raccordabilità dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio degli enti territoriali con quelli adottati in ambito europeo ai fini della procedura per i disavanzi eccessivi; f) definizione di una tassonomia per la riclassificazione dei dati contabili e di bilancio per le amministrazioni regionali e gli enti locali tenuti al regime di contabilità civilistica, ai fini del raccordo con le regole contabili uniformi; g) definizione di un sistema di indicatori di risultato semplici, misurabili e riferiti ai programmi di bilancio, costruiti secondo criteri e

7 metodologie comuni ai diversi enti territoriali; h) individuazione del termine entro il quale regioni ed enti locali devono comunicare al Governo i propri bilanci preventivi e consuntivi, come approvati, e previsione di sanzioni ai sensi dell articolo 17, comma 1, lettera e), in caso di mancato rispetto di tale termine (lettera h); - previsione dell obbligo di pubblicazione in siti internet dei bilanci delle regioni, delle città metropolitane, delle provincie e dei comuni, tali da riportare in modo semplificato le entrate e le spese pro capite secondo modelli uniformi concordati in sede di Conferenza unificata (lettera i); - salvaguardia dell obiettivo di non alterare il criterio della progressività del sistema tributario e rispetto del principio della capacità contributiva ai fini del concorso alle spese pubbliche (lettera l); - superamento graduale, per tutti i livelli istituzionali, del criterio della spesa storica a favore (lettera m): a) del fabbisogno standard per il finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale e delle funzioni fondamentali; b) della perequazione della capacità fiscale per le altre funzioni; - rispetto della ripartizione delle competenze legislative fra Stato e regioni in tema di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario (lettera n); - esclusione di ogni doppia imposizione sul medesimo presupposto, salvo le addizionali previste dalla legge statale o regionale (lettera o); - tendenziale correlazione tra prelievo fiscale e beneficio connesso alle funzioni esercitate sul territorio in modo da favorire la corrispondenza tra responsabilità finanziaria e amministrativa; continenza e responsabilità nell imposizione di tributi propri (lettera p). Tale principio implica che debba sussistere, di regola, un legame tra il prelievo fiscale e il beneficio fornito ai cittadini dall ente che percepisce il gettito; - previsione che la legge regionale possa, con riguardo ai presupposti non assoggettati ad imposizione da parte dello Stato: a) istituire tributi regionali e locali b) determinare le variazioni delle aliquote o le agevolazioni che comuni, provincie e città metropolitane possono applicare nell esercizio della propria autonomia con riferimento ai tributi locali loro assegnati (lettera q); - previsione che la legge regionale possa, nel rispetto della normativa comunitaria e nei limiti stabiliti dalla legge statale, valutare la modulazione delle accise sulla benzina, sul gasolio e sul gas di petrolio liquefatto, utilizzati dai cittadini residenti e dalle imprese con sede legale e operativa nelle regioni interessate dalle concessioni di coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi (lettera r);

8 - facoltà delle regioni di istituire a favore degli enti locali compartecipazioni al gettito dei tributi e delle compartecipazioni regionali (lettera s); - esclusione di interventi sulle basi imponibili e sulle aliquote dei tributi che non siano del proprio libello di governo; ove i predetti interventi siano effettuati dallo Stato sulle basi imponibili e sulle aliquote riguardanti i tributi degli enti locali e i tributi propri delle regioni, essi sono possibili, a parità di funzioni amministrative conferite, solo se prevedono la contestuale adozione di misure per la completa compensazione tramite modifica di aliquota o attribuzione di altri tributi e previa quantificazione finanziaria delle predette misure nella Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica; se i predetti interventi sono accompagnati da una riduzione di funzioni amministrative dei livelli di governo i cui tributi sono oggetto degli interventi, la compensazione è effettuata in misura corrispondente alla riduzione delle funzioni (lettera t); - previsione di strumenti e meccanismi di accertamento e di riscossione che assicurino modalità efficienti di accreditamento diretto o di riversamento automatico del riscosso agli enti titolari del tributo (lettera u); - definizione di modalità che assicurino a ciascun soggetto titolare del tributo l accesso diretto alle anagrafi e a ogni altra banca dati utile alle attività di gestione tributaria (lettera v); - premialità dei comportamenti virtuosi ed efficienti nell esercizio della potestà tributaria, nella gestione finanziaria ed economica e previsione di meccanismi sanzionatori per gli enti che non rispettano gli equilibri economico finanziari o non assicurino i livelli essenziali delle prestazioni di cui all articolo 117, secondo comma, lettera m) della Costituzione, o l esercizio delle funzioni fondamentali di cui all articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione; previsione delle specifiche modalità attraverso le quali il Governo adotta misure sanzionatorie nei confronti della regione o dell ente inadempiente; le predette sanzioni sono commisurate all entità degli scostamenti e nei casi più gravi il Governo può esercitare il potere sostitutivo, di cui all art. 120, secondo comma, della Costituzione, secondo quanto disposto dall art. 8 della legge 5 Giugno 2003 n.131, e secondo il principio di responsabilità amministrativa e finanziaria (lettera z); - previsione che le sanziono di cui al punto precedente a carico degli enti inadempienti si applichino anche nel caso di mancato rispetto dei criteri uniformi di redazione dei bilanci, predefiniti ai sensi della lettera h), o nel caso di mancata o tardiva comunicazione dei dati ai fini del coordinamento della finanza pubblica (lettera aa) - garanzia del mantenimento di un adeguato livello di flessibilità fiscale nella costituzione di insiemi di tributi e compartecipazioni, da attribuire

9 alle regioni e agli enti locali (lettera bb); - previsione di una adeguata flessibilità fiscale, che dovrebbe essere: a) articolata su più tributi; b) con una base imponibile stabile; c) con una base imponibile distribuita in modo tendenzialmente uniforme sul territorio nazionale, tale da consentire a tutte le regioni ed enti locali, comprese quelle a più basso potenziale fiscale, di finanziare, attivando le proprie potenzialità, il livello di spesa non riconducibile ai livelli essenziali delle prestazioni e alle funzioni fondamentali degli enti locali (lettera cc); - trasparenza ed efficienza delle decisioni di entrata e di spesa, rivolte a garantire l effettiva attuazione dei principi di efficacia, efficienza ed economicità; (lettera dd); - riduzione della imposizione fiscale statale in misura corrispondente alla più ampia autonomia di entrata di regioni ed enti locali calcolata ad aliquota standard e corrispondente riduzione delle risorse statali umane e strumentali; eliminazione dal bilancio dello Stato delle previsioni di spesa relative al finanziamento delle funzioni attribuite a regioni, provincie, comuni e città metropolitane, con esclusione dei fondi perequativi e delle risorse per gli interventi di cui all art.119, quinto comma, della Costituzione (lettera ee); - definizione di una disciplina dei tributi locali in modo da consentire anche una piena valorizzazione della sussidiarietà orizzontale (lettera ff); - individuazione di strumenti idonei a favorire la piena attuazione degli articoli 29, 30, e 31 della Costituzione, con riguardo ai diritti e alla formazione della famiglia e all adempimento dei relativi compiti (lettera gg); - territorialità dei tributi regionali e locali e riferibilità al territorio delle compartecipazioni al gettito dei tributi erariali, in conformità a quanto previsto dall articolo 119 della Costituzione (lettera hh); - principio di corrispondenza tra autonomia impositiva e autonomia di gestione delle proprie risorse umane e strumentali da parte del settore pubblico, con la previsione di strumenti che consentano autonomia ai diversi livelli di governo nella gestione della contrattazione collettiva (lettera ii); - certezza delle risorse e stabilità tendenziale del quadro finanziario, in misura corrispondente alle funzioni attribuite (lettera ll); - individuazione, in conformità con il diritto comunitario, di forme di fiscalità di sviluppo, con particolare riguardo alla creazione di nuove attività di impresa nelle aree sottoutilizzate (lettera mm). Il finanziamento delle funzioni degli enti locali. In aggiunta ai principi generali, la legge individua ulteriori vincoli in tema di finanziamento delle funzioni degli enti locali (articolo 11).

10 Le spese degli enti locali (comuni, provincie, città metropolitane) sono classificate in: 1. spese fondamentali : sono designate con riferimento alla lettera p) del secondo comma dell articolo 117 della Costituzione, che assegna alla competenza esclusiva statale le funzioni fondamentali di comuni, provincie e città metropolitane individuate dalla legislazione statale; 2. spese non fondamentali : abbracciano tutte le spese, tranne quelle del primo e del terzo tipo; 3. spese speciali o cofinanziate dall Unione europea: in questo caso l individuazione dovrebbe avvenire per fonte di finanziamento (contributi speciali, finanziamenti dell Unione europea e cofinanziamenti nazionali) anziché per oggetto, e per il fatto di non essere dirette a tutte le territorialità. La norma impone la garanzia del finanziamento integrale, con riferimento non a qualsivoglia spesa, ma al fabbisogno standard. La nozione di fabbisogno standard si può quindi ritenere correlabile a quella di fabbisogno corrispondente alle funzioni fondamentali valutate ai costi standard 10. In questi termini, il fabbisogno standard corrisponde al livello di spesa fondamentale (al valore standard ) il cui finanziamento è riconosciuto agli enti locali. Il finanziamento per le spese fondamentali avviene attraverso: - tributi propri; 10 Fregni M., Riforma del Titolo V della Costituzione e federalismo fiscale, in rassegna stampa tributaria, compartecipazioni al gettito dei tributi erariali e regionali (senza vincolo di destinazione); - addizionali a tributi erariali e regionali (la cui manovrabilità tiene conto delle fasce demografiche dei comuni); - fondo perequativo. Le spese non fondamentali sono finanziate con: - il gettito dei tributi propri; - le compartecipazioni al gettito di tributi (non specificati, per cui potrebbe ritenersi anche regionali); - la perequazione, basata sulla capacità fiscale per abitante, coerentemente con la dizione costituzionale dell articolo 119 della Costituzione. Da sottolineare che per quest ultima classe di funzioni non è assicurato il finanziamento integrale. La legge dispone la soppressione dei trasferimenti statali e regionali diretti al finanziamento delle spese fondamentali e non fondamentali; esclusi i fondi destinati alla perequazione, ed i contributi erariali e regionali in essere sulle rate di ammortamento dei mutui contratti dagli enti locali. Il gettito delle compartecipazioni a tributi erariali e regionali viene assegnato senza vincolo di destinazione. I decreti delegati, nella definizione dei criteri di finanziamento degli enti locali, devono valorizzare in particolare le dimensioni demografiche e territoriali, ai fini dell ottimale svolgimento delle rispettive funzioni e della salvaguardia di tali peculiarità territoriali. Il riferimento, in particolare, è alla specificità dei piccoli comuni, dei territori montani e delle isole minori. In relazione ai criteri di individuazione dei piccoli comuni, in favore dei quali potranno essere effettuate valutazioni di tutela delle peculiarità territoriali, deve trattarsi di enti che abbiano scelto di associarsi tra

11 di loro per lo svolgimento di servizi e funzioni comunali, con popolazione pari ad una soglia da definirsi in sede di esercizio della delega. Il coordinamento e l autonomia tributaria degli enti..locali. I decreti delegati dovranno considerare ulteriori principi e criteri direttivi in materia di coordinamento e di autonomia di entrata e di spesa degli enti locali, aggiuntivi a quelli generali (articolo 12). La legge statale individua i tributi propri dei comuni e delle provincie, con un contenuto minimo, rispetto ai quali definisce: - presupposti; - soggetti passivi; - basi imponibili; - aliquote di riferimento valide per tutto il territorio nazionale, che garantiscano una adeguata flessibilità. La legge statale può sostituire o trasformare tributi già esistenti, attribuire a comuni e provincie tributi o parti di tributi già di spettanza dello Stato. La regione nell ambito dei propri poteri legislativi in materia tributaria, può istituire, nel territorio regionale di riferimento (solo) nuovi tributi comunali, provinciali e delle città metropolitane, specificando gli ambiti di autonomia riconosciuti agli enti locali. Gli enti locali hanno il potere di modificare le aliquote dei tributi loro attribuiti dalle leggi (entro i limiti da queste fissati), nonché di introdurre agevolazioni. Il finanziamento delle spese fondamentali dei comuni avviene, in via prioritaria, con il gettito derivante da una o più delle seguenti fonti: - dalla compartecipazione all IVA; - dalla compartecipazione all Irpef; - dalla imposizione immobiliare, esclusa la tassazione dell abitazione principale, con riferimento a quanto stabilito dalla legislazione vigente sull ICI alla data di entrata in vigore della legge delega. I decreti delegati disciplinano altresì i cosiddetti tributi comunali di scopo, qualificati come tributi propri,valorizzando l autonomia tributaria. Essi possono essere anche più di uno, finalizzati a: - realizzazione di opere pubbliche; - investimenti pluriennali nei servizi sociali; - finanziamento degli oneri derivanti da eventi particolari quali i flussi turistici e la mobilità urbana. Sono previste forme premiali per favorire unioni e fusioni tra comuni, anche attraverso l incremento dell autonomia impositiva o maggiori aliquote di compartecipazione a tributi erariali. La perequazione. Sono istituiti due fondi perequativi (articolo 13), uno a favore dei comuni, l altro a favore delle provincie e delle città metropolitane, iscritti nel bilancio delle singole regioni ed alimentati attraverso un apposito fondo perequativo dello Stato. Nel fondo perequativo statale è data separata indicazione degli stanziamenti spettanti a comuni e a provincie e città metropolitane, a titolo di concorso per il finanziamento delle funzioni svolte da tali enti. Il Fondo perequativo dello Stato, che finanzia i fondi perequativi regionali per gli enti locali, è alimentato con le risorse provenienti dalla fiscalità

12 regionale (sussidiarietà verticale della perequazione). Il fondo perequativo statale è determinato, per ciascuna tipologia di ente, con riguardo all esercizio delle funzioni fondamentali, in misura pari, alla differenza tra il totale dei fabbisogni standard per le funzioni fondamentali e il totale delle entrate standardizzate spettanti ai comuni e alle provincie. Sono quindi considerate tutte le entrate spettanti agli enti locali valutate ad aliquota standard, con esclusione dei cosiddetti propri di scopo comunali e provinciali e dei contributi per gli interventi speciali. La spesa corrente standardizzata ( fabbisogno ), è computata sulla base di una quota uniforme pro capite, corretta con una serie di parametri atti a valutare la diversità della spesa da ente a ente, riferiti: - all ampiezza demografica; - alle caratteristiche territoriali, con particolare riferimento alla presenza di zone montane; - alle caratteristiche demografiche, sociali e produttive dei diversi enti. Il fondo perequativo per il finanziamento delle funzioni diverse da quelle fondamentali è ripartito sulla base della capacità fiscale per abitante ed è diretto a ridurre le differenze tra le capacità fiscali dei singoli enti 11. Perequazione infrastrutturale. Per il recupero del deficit infrastrutturale (articolo 22), in attuazione dell art.119, quinto comma della Costituzione, in sede di prima applicazione, il Ministro dell economia e delle finanze (di concerto con i Ministri per le riforme per il federalismo, per la semplificazione normativa, per i rapporti con le regioni e con gli altri Ministri competenti per materia) predispone una ricognizione degli interventi infrastrutturali previsti dalle norme vigenti e riguardanti: - la rete stradale, autostradale e ferroviaria; - la rete fognaria; - la rete idrica, elettrica e di trasporto e distribuzione del gas; - le strutture portuali ed aeroportuali; - le strutture sanitarie, assistenziali e scolastiche. I principi e criteri direttivi a cui informare l attività ricognitiva sono: - estensione delle superfici territoriali; - densità della popolazione e delle unità produttive; - particolari requisiti delle zone montane; - carenze della dotazione infrastrutturale di ciascun territorio; - valutazione della specificità dei territori insulari; - deficit infrastrutturale e di sviluppo; - valutazione della rete viaria, soprattutto del Mezzogiorno. Nella fase transitoria quinquennale di passaggio dal criterio della spesa storica a quello del fabbisogno standard e delle capacità fiscali, occorre procedere all individuazione di interventi finalizzati agli obiettivi di cui all art.119, quinto comma, della Costituzione, fra cui si ricorda il trasporto pubblico locale e i collegamenti con le isole, correlando gli interventi alla virtuosità degli enti nell adeguamento al processo di convergenza verso i costi o i fabbisogni standard. Gli interventi infrastrutturali nelle aree sotto utilizzate sono inseriti nel Programma delle infrastrutture strategiche. 11 D. Pennetta, Il Federalismo Fiscale, Cedam, 2010.

13 Il periodo transitorio per gli enti locali. Nella fase di transizione (articolo 21), a garanzia degli enti locali, è assicurato un complesso di risorse (entrate tributarie e contributi perequativi) adeguato al finanziamento del complesso delle funzioni. In particolare nel nuovo sistema di finanziamenti, la somma del gettito derivante dalle nuove entrate dei comuni e delle provincie, deve essere corrispondente, per il complesso dei comuni e delle provincie, al valore dei trasferimenti che vengono soppressi. Il superamento del criterio della spesa storica, ai fini del finanziamento delle spese degli enti locali, deve essere realizzato in un periodo di cinque anni, sia per le spese riconducibili all esercizio delle funzioni fondamentali, sia per le altre spese. I decreti legislativi attuativi della delega devono specificare il termine iniziale da cui far decorrere il periodo transitorio di cinque anni. Fin tanto che non saranno individuate le funzioni fondamentali degli enti locali, la legge delega prevede che per il finanziamento delle spese degli enti locali l ipotesi che l 80% delle spese sia considerato come riconducibile alle funzioni fondamentali e che il residuo 20% si riferisca alle funzioni non fondamentali. I punti di contatto con la legge di contabilità pubblica. Fra i provvedimenti correlati alla riforma federalista va ricordata la legge di contabilità e finanza pubblica n. 196 del 31 Dicembre 2009 (di seguito anche legge di contabilità), che interviene sui rapporti finanziari tra Stato e autonomie territoriali, e richiede quindi il coordinamento con la legge delega sul federalismo. Innanzi tutto, le disposizioni contenute nella legge di contabilità e nei decreti legislativi attuativi delle deleghe costituiscono principi fondamentali di armonizzazione dei bilanci pubblici e di coordinamento della finanza pubblica, ai sensi dell articolo 117, comma 3, della Costituzione e sono finalizzate alla tutela dell unità economica della Repubblica italiana. Tutte le amministrazioni pubbliche concorrono al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica sulla base dei principi fondamentali dell armonizzazione dei bilanci e del coordinamento della finanza pubblica e condividono la responsabilità del perseguimento degli obiettivi. Armonizzazione dei bilanci pubblici. Per un governo unitario della finanza pubblica, i bilanci delle amministrazioni pubbliche devono essere redatti in modo uniforme e devono potersi raccordare in maniera trasparente e tempestiva, anche al fine del consolidamento dei conti pubblici. Per questo, la legge di contabilità punta all armonizzazione dei sistemi contabili ed è intervenuta in modifica della legge sul federalismo fiscale nella parte dedicata alla armonizzazione dei sistemi contabili delle amministrazioni pubbliche (articolo 2, comma 2, lettera h) della legge 42/2009) ed ha scelto di inserire, per le amministrazioni regionali e gli enti locali, la delega sull armonizzazione nel testo sul federalismo, anziché in quello di contabilità, dove si tratta l armonizzazione per il resto del comparto della pubblica amministrazione. Ciò al fine di assicurare l armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle autonomie locali secondo un disegno

14 coerente con la riforma del federalismo fiscale 12. Il tema è stato affrontato nella relazione del Governo al Parlamento del 30 Giugno in tema di federalismo fiscale, dove si legge che la Copaff ha incontrato non poche difficoltà, ogni qual volta ha ritenuto di dover confrontare i dati provenienti dal bilancio dello Stato con quelli delle regioni e degli enti locali. Banca dati delle amministrazioni pubbliche. Un altro punto di forte contatto fra le due riforme attiene alla istituzione della banca dati delle amministrazioni pubbliche. La legge di contabilità (articolo 13 della legge n. 196/2009) prevede che le amministrazioni pubbliche provvedano a inserire in una banca dati unitaria, istituita presso il Ministero dell economia e delle finanze, i dati concernenti i bilanci di previsione, le relative variazioni, i conti consuntivi, quelli relativi alle operazioni gestionali, nonché tutte le informazioni necessarie all attuazione della legge di contabilità. Una apposita sezione della banca dati è dedicata ai dati necessari a dare attuazione al federalismo fiscale. Tali dati sono messi a disposizione della Copaff e della Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica. Rapporto sullo stato di attuazione della riforma della contabilità pubblica. Il rapporto sullo stato di attuazione della legge (articolo 3 della legge n. 196/2009), allegato alla Relazione generale sull economia e la finanza pubblica, deve dar conto anche dello 12 Trovati G., Pronta la mappa per armonizzare i bilanci pubblici, in Sole 24 Ore del 2 novembre stato di attuazione della delega sulla armonizzazione dei sistemi contabili delle regioni e degli enti locali inserita nella legge n. 42/2009. Lo stato di attuazione della legge sul federalismo fiscale. La legge delega 42/2009 è entrata in vigore il 21 maggio 2009 e il Governo, durante i ventiquattro mesi trascorsi dalla data di entrata in vigore, è arrivato a predisporre otto decreti attuativi: - Federalismo demaniale (n. 85/2010) - Roma Capitale (n. 156/2010) - Fabbisogni standard di comuni e provincie (n. 216/2010); - Federalismo municipale (n. 23/2011); - Fisco regionale e provinciale (n. 68/2011) - Perequazione e rimozione squilibri (n. 88/2011) - Sanzioni e premi (n. 149/2011) - Armonizzazione dei bilanci (n. 139/2011) In base alle legge 42/2009, dopo la prima di attuazione, ormai pressoché completata, alcuni temi che potrebbero essere eventualmente affrontati in ulteriori decreti legislativi per la completa attuazione del federalismo fiscale sono i seguenti: - Disciplina organica del coordinamento finanziario tra i livelli di governo (osservanza del patto di stabilità, trasparenza della capacità fiscale prima o dopo la perequazione, indicatori di efficienza dei servizi); - Nuovo assetto della gestione dei tributi (servizi di accertamento e riscossione) e lotta all evasione fiscale;

15 - Ulteriori profili dell ordinamento transitorio di Roma Capitale, in particolare, specificazione delle funzioni amministrative aggiuntive e loro finanziamento, raccordi istituzionali; - Ulteriori aspetti della finanza regionale e locale eventualmente non trattati dai precedenti decreti. La legge n. 42/2009 è stata oggetto di proroga per iniziativa dello stesso Governo, sebbene su richiesta avanzata prevalentemente delle Opposizioni. Il disegno di legge, approvato dal Consiglio dei Ministri del 13 aprile 2011, esaminato e modificato dalla Camera il 18 maggio 2011, definitivamente approvato dal Senato il 1 Giugno 2011, ed attualmente in attesa di promulgazione, interviene essenzialmente come segue (con effetti validi sugli eventuali schemi di decreto successivi agli otto sinora elaborati): - amplia i termini per l adozione dei decreti legislativi attuativi, incrementando di sei mesi il termine complessivo per l esercizio della delega; - proroga di un anno (da 2 a 3) dalla data di entrata in vigore di ciascun decreto legislativo il termine per l adozione dei decreti correttivi ed integrativi; - estende da 60 a 90 giorni il termine per l emanazione del parere da parte della Commissione bicamerale per l attuazione del federalismo fiscale e delle Commissioni bilancio per le conseguenze di carattere finanziario, sopprimendo la possibilità di richiedere una proroga di 20 giorni del relativo termine; - modifica l ambito di applicazione di delega e decreti attuativi, in particolare prevedendo che la nuova disciplina degli interventi speciali e delle risorse aggiuntive sia applicabile anche ai territori speciali. Il decreto legislativo sul federalismo demaniale. Il decreto legislativo n.85 del 2010, entrato in vigore il 26 Giugno 2010, è il primo decreto attuativo della delega. Il decreto fornisce il quadro giuridico fondamentale per l individuazione e l attribuzione di una parte del patrimonio dello Stato, a titolo gratuito, a Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni. Secondo le prime stime della Corte dei Conti, in beni interessati da questa operazione sono e rappresentano un valore di circa 3,2 miliardi di euro, nel complesso 13. L individuazione concreta dei beni trasferibili sarà effettuata mediante il loro inserimento in appositi elenchi 14. Per l attribuzione dei singoli beni o gruppi di beni a singoli enti o gruppi di enti che ne abbiano fatto richiesta, sono previsti alcuni criteri (territorialità, sussidiarietà, adeguatezza, semplificazione, capacità finanziaria, correlazione con competenze e funzioni, valorizzazione ambientale). L attribuzione di ciascun singolo bene avverrà con ulteriori decreti del Presidente del Consiglio. I beni del demanio marittimo (le spiagge) e, in parte, di quello idrico, vanno invece direttamente alla Regioni. Le miniere e altra parte dei beni del demanio idrico vanno alle Provincie. Ai Comuni sono assegnati essenzialmente beni del patrimonio immobiliare. Gli aeroporti di interesse regionale e locale (che sono beni del demanio statale), 13 Antonini L., Il primo Decreto legislativo di attuazione della legge n. 42 del 2009: il federalismo demaniale, in 14 Elenchi corredati da adeguati elementi informativi sullo stato giuridico ed economico del bene, sulle entrate corrispondenti e sui relativi costi di gestione.

16 potranno essere attribuiti, in base al principio della richiesta, alle Regioni o alle Provincie o ai Comuni. L obiettivo del trasferimento a titolo non oneroso agli enti territoriali dei beni pubblici appartenenti al demanio ed al patrimonio è quello di perseguire la valorizzazione dei beni e la loro restituzione ai cittadini delle comunità locali. In particolare: a) si conseguirà un miglioramento nella fornitura di beni e servizi da parte degli enti territoriali, grazie alla disponibilità di nuovi strumenti per realizzarli; b) si produrrà un risparmio della spesa pubblica, poiché lo Stato risparmierà, grazie alla valorizzazione, numerose poste passive dovute al mantenimento di un patrimonio pubblico troppo ampio e poco produttivo; c) si otterrà un incremento dei livelli di partecipazione dei cittadini alle scelte degli enti locali e delle Regioni, grazie alle previsioni del decreto; d) si conoscerà, finalmente, l entità del patrimonio dello Stato e le sue reali condizioni di mantenimento. A partire dal 1 gennaio 2012 e con cadenza biennale, possono essere adottati ulteriori decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri finalizzati all attribuzione di ulteriori beni resisi disponibili. I suddetti decreti devono essere adottati, dietro richiesta da parte di regioni ed enti locali (su proposta del Ministro dell economia e delle finanze, di concerto con il Ministro per i rapporti con le regioni e con gli altri Ministri competenti per materia) sulla base delle disposizioni del decreto in commento. Le richieste presentate dagli enti territoriali interessati, e relative a beni non inseriti né in precedenti decreti né in precedenti provvedimenti del direttore dell Agenzia del demanio devono essere corredate di una relazione attestante i benefici derivanti alle pubbliche amministrazioni di una diversa utilizzazione funzionale dei beni o di una loro migliore valorizzazione in sede locale. Il decreto è stato, poi, recentemente modificato dal c.d. decreto sviluppo o Semestre europeo n.70 del 2011, con l effetto di ampliare l ammontare complessivo dei beni trasferibili 15. Inoltre, con riguardo ai beni del demanio marittimo, è stato eliminato l originario divieto di costituzione del diritto di superficie. Il decreto legislativo sull ordinamento transitorio di..roma Capitale. Il decreto legislativo n. 156/2010, dopo l acquisizione dell intesa con la Conferenza Unificata del 29 luglio 2010 e dei prescritti pareri parlamentari, è stato pubblicato in Gazzetta Ufficiale il 18 settembre Esso attua l articolo 114, comma terzo della Costituzione, secondo il quale Roma è la Capitale della Repubblica. La legge dello Stato disciplina il suo ordinamento. Si tratta di un regime transitorio, destinato ad applicarsi fino all attuazione della disciplina generale relativa alle città metropolitane. Nel frattempo Roma dovrà comunque dotarsi di un nuovo Statuto. Il decreto legislativo riguarda solamente l assetto organizzativo della Capitale (numero dei Consiglieri, indennità degli amministratori, organizzazione, poteri del Sindaco). Il decreto legislativo si limita a predisporre un contesto ordina mentale (comprensivo dello status degli amministratori) necessario per successivi decreti legislativi che 15 In particolare i beni di valore storico e culturale; beni già oggetto di accordi di valorizzazione con enti territoriali.