N. 2/SSRRCO/CCN/13 A Sezioni riunite in sede di controllo. Presiedute dal Presidente della Corte Luigi GIAMPAOLINO e composte dai magistrati

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1 La N. 2/SSRRCO/CCN/13 A Sezioni riunite in sede di controllo Presiedute dal Presidente della Corte Luigi GIAMPAOLINO e composte dai magistrati Presidenti di sezione Giuseppe S. LAROSA, Giorgio CLEMENTE, Maurizio MELONI, Pietro DE FRANCISCIS, Rita ARRIGONI, Mario FALCUCCI; Consiglieri Carlo CHIAPPINELLI, Ermanno GRANELLI, Giovanni COPPOLA, Mario NISPI LANDI, Vincenzo PALOMBA, Cinzia BARISANO, Luigi PACIFICO, Andrea BALDANZA, Giancarlo ASTEGIANO. Visto il decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, nel testo modificato da ultimo dal d.lgs. 27 ottobre 2009, n. 150; Vista l ipotesi di CCNL relativo al personale del comparto Scuola per il reperimento delle risorse da destinare per le finalità di cui all art. 8, comma 14, Decreto Legge n. 78 del 2010, convertito nella legge n. 122 del 2010 e dell art. 4, comma 83, della legge n. 183 del 2011; Vista la comunicazione con la quale, in data 25 febbraio 2013, sono state convocate le Sezioni riunite in sede di controllo per il giorno 8 marzo 2013; Tenuto conto delle valutazioni del Nucleo tecnico Costo del lavoro contenute nel rapporto n. 2013_01; Uditi, nella Camera di Consiglio dell 8 marzo 2013, i relatori Cons. Mario NISPI LANDI e Cons. Vincenzo PALOMBA;

2 DELIBERA di certificare positivamente l ipotesi di accordo con le raccomandazioni contenute nell allegato rapporto di certificazione. ORDINA la trasmissione della presente deliberazione e dell allegato rapporto di certificazione, che ne costituisce parte integrante, all Aran, al Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione Presidenza del Consiglio dei ministri, al Ministero dell economia e delle finanze Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato IGOP, al Ministero dell Istruzione, dell Università e della Ricerca Ufficio di Gabinetto. I RELATORI Mario NISPI LANDI IL PRESIDENTE Luigi GIAMPAOLINO Vincenzo PALOMBA Depositato in segreteria il 4 aprile 2013 IL DIRIGENTE Maria Laura IORIO 2

3 Ipotesi di CCNL relativo al personale del comparto Scuola per il reperimento delle risorse da destinare per le finalità di cui all art. 8, comma 14, Decreto Legge n. 78 del 2010, convertito nella legge n. 122 del 2010 e dell art. 4, comma 83, della legge n. 183 del L ipotesi di accordo all esame, sottoscritta il 12 dicembre 2012 in attuazione dell art. 4, comma 83 della legge n. 183 del 2011 (legge di stabilità 2012), concerne l individuazione di specifiche risorse da destinare al ripristino dell utilità dell anno 2011 ai fini della maturazione, per il personale del comparto scuola, dell anzianità necessaria al conseguimento dei previsti scatti stipendiali. 2. La citata disposizione si inserisce nell ambito delle misure di razionalizzazione e semplificazione del sistema scolastico avviate in attuazione dell art. 64 del decreto legge n. 112 del 2008 (convertito dalla legge n. 133 del 2008) e delle misure di contenimento della spesa del personale pubblico previste dal decreto legge n. 78 del 2010 (convertito dalla legge n. 122 del 2010). L art. 64 del decreto legge n. 112 del 2008 prevedeva, in particolare, un significativo contenimento degli organici del personale docente e amministrativo-tecnico nel corso di tre anni scolastici, stabilendo peraltro (comma 9) che una quota parte delle conseguenti economie di spesa, nella misura del 30 per cento, fosse annualmente destinata ad incrementare le risorse contrattuali stanziate per le iniziative dirette alla valorizzazione ed allo sviluppo professionale della carriera del personale della scuola. Il successivo decreto-legge n. 78 del 2010, nel quadro della manovra di contenimento della spesa per i redditi da lavoro dei dipendenti pubblici, con riferimento al personale del comparto scuola, disponeva che gli anni 2010, 2011 e 2012 non fossero considerati utili ai fini della maturazione delle posizioni stipendiali e dei relativi incrementi economici previsti dalle norme contrattuali vigenti. In sede di conversione, veniva peraltro introdotto l art. 8, comma 14, che ampliava all intero settore scolastico la destinazione delle medesime risorse previste al comma 9 dell art. 64 e con le stesse modalità. La legge di stabilità per il 2012 (art. 4, comma 83, della legge n. 183 del 2011) ha infine integrato il citato art. 8, comma 14 del decreto legge n. 78 del 2010, prevedendo la possibilità di destinare al settore scolastico, ulteriori risorse da individuare in esito ad una specifica sessione negoziale concernente interventi in materia contrattuale per il personale della scuola, senza nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio dello Stato e nel rispetto degli obiettivi programmati dei saldi di finanza pubblica. In attuazione del citato art. 8, comma 14, del decreto-legge n. 78 del 2010, veniva emanato il decreto interministeriale n. 3 del 14 gennaio 2011 che destinava una prevalente quota delle economie conseguite nel 2010 (351 milioni come certificati dal Comitato tecnico MEF-MIUR) al 3

4 ripristino dell utilità 2010 (per un importo pari a 320 milioni); solo i restanti 31 milioni venivano quindi resi disponibili per l attivazione delle iniziative dirette alla valorizzazione professionale del personale della scuola. Il citato decreto interministeriale prevedeva inoltre che al ripristino dell utilità dei successivi anni 2011 e 2012 fossero prioritariamente destinate le eventuali maggiori economie realizzate nei successivi esercizi. Relativamente all anno scolastico 2010/2011, le verifiche effettuate dal Comitato tecnico di cui all art. 64, comma 7 della legge n. 133/2008 evidenziavano tuttavia risparmi decisamente inferiori rispetto a quelli preventivati, circostanza, questa, ascrivibile in gran parte agli effetti della sentenza della Corte costituzionale n. 80/2010 che aveva dichiarato incostituzionali le norme statali concernenti la riduzione del numero degli insegnanti di sostegno (la Consulta ha, infatti, ritenuto l esclusiva competenza delle Regioni in materia di assistenza alla disabilità e la tendenziale incomprimibilità degli interventi e della relativa spesa da parte di una norma statale). L obiettivo di individuare le risorse occorrenti negli esercizi finanziari 2011 e successivi, per consentire il riconoscimento dell utilità anche dell anno 2011 al fine della maturazione dell anzianità economica del personale della scuola, è stato quindi demandato alla speciale sessione negoziale introdotta dal su indicato art. 4, comma 83, della legge di stabilità per il In attuazione della citata disposizione è stato perciò avviato il procedimento per la sottoscrizione dell ipotesi oggi all esame. 3. Il Ministero dell economia e delle finanze, a fronte della situazione di disagio e difficoltà del sistema scolastico, ha assentito in via del tutto eccezionale e limitatamente agli esercizi 2011 e 2012 all utilizzo delle economie comunque accertate per l anno scolastico 2010/2011 (55 milioni), seppure inferiori a quanto previsto e in presenza perciò del non integrale conseguimento degli obiettivi di risparmio. Lo stesso Ministero ha poi formulato alcune raccomandazioni in merito all atto di indirizzo del MIUR che prevedeva, a copertura degli oneri, l utilizzo delle risorse presenti nel Fondo per il miglioramento dell offerta formativa (MOF). In particolare, il Ministero dell economia sottolineava come il MIUR dovesse darsi carico di individuare una modulazione dei tagli tale da non pregiudicare il funzionamento dell attività didattica prevedendo, inoltre, che il contratto dovesse contenere norme volte a un recupero di produttività dei dipendenti corrispondente, in linea di massima, alle risorse stornate dal fondo. Ulteriori motivi di preoccupazione venivano sollevati in relazione al possibile mancato conseguimento integrale degli obiettivi di riduzione previsti per l anno scolastico 2011/2012 in 4

5 relazione agli effetti delle sentenze della Corte costituzionale n. 200/2009 e n. 147/2012 in tema di dimensionamento della rete scolastica e alle difficoltà attuative delle ulteriori misure di razionalizzazione previste nelle manovre finanziare successive. 4. Nell atto di indirizzo il MIUR, a fronte di una stima degli oneri necessari per recuperare l utilità dell anno 2011 pari a 93 milioni per il 2011 e 381 milioni a decorrere dal 2012, ha individuato, come disponibili per la relativa copertura, le seguenti risorse. Relativamente all esercizio finanziario 2011: a) 31 milioni derivanti dalla certificazione del grado di raggiungimento degli obiettivi di cui all art. 64 del decreto-legge n. 112 del 2008 relativi all anno scolastico 2009/2010 (destinati, come detto, limitatamente al 2010, ad interventi di valorizzazione professionale del personale). b) 55 milioni derivanti dalla certificazione del grado di raggiungimento degli obiettivi di cui al citato art. 64 relativi all anno scolastico 2010/2011; c) 15,89 milioni derivanti dalle economie del Fondo per le istituzioni scolastiche (FIS) a seguito della riduzione del numero dei plessi e dei posti in organico per l anno scolastico 2011/2012. Relativamente all esercizio finanziario 2012, oltre alle risorse già individuate per il precedente anno 2011 ai punti a) e b), è stato ipotizzato l utilizzo fino a concorrenza dell importo necessario alla copertura dell onere delle risorse presenti nel Fondo per il miglioramento dell offerta formativa (MOF) non ancora assegnate per l anno scolastico 2012/2013 (461,67 milioni). Per gli anni successivi, risultano disponibili esclusivamente i 31 milioni derivanti dalle economie realizzate nell anno scolastico 2009/2010, mentre le risorse complessivamente presenti nel MOF ammontano a 1.385,19 milioni per il 2013 e 1.483,21 milioni dal Tenendo conto delle raccomandazioni formulate dal Ministero dell economia e delle finanze, l atto di indirizzo ha previsto che debba essere garantita, all interno del FIS (che assorbe gran parte delle risorse per il miglioramento dell offerta formativa), la quota necessaria all effettuazione dei corsi di recupero per gli alunni con debito formativo, un adeguato finanziamento per i turni notturni e festivi del personale educativo dei convitti ed, infine, lo stanziamento per le ore di insegnamento eccedenti quelle contrattualmente previste. Relativamente all auspicato recupero di produttività segnalato dal MEF, l atto di indirizzo ha demandato la materia al prossimo rinnovo contrattuale per la parte normativa ed economica del comparto scuola. 5. L ipotesi di accordo si compone di tre articoli. L art. 1 definisce la finalità del contratto che consiste, come detto, nel recupero dell utilità dell anno 2011 ai fini della maturazione delle 5

6 posizioni stipendiali di cui all art. 2 del CCNL 4 agosto 2011, con la conseguente attribuzione al personale dei relativi incrementi economici. L art. 2 individua le risorse economiche da utilizzare per le predette finalità e perciò costituisce l oggetto specifico dell accordo. La quantificazione dei costi e la definizione delle risorse appare in linea con i contenuti dell atto di indirizzo, come in precedenza sintetizzati al punto 4. In particolare, sono indicate in dettaglio le riduzioni da apportare alle singole voci che compongono il Fondo per le istituzioni scolastiche, salvaguardando quelle destinate a compensare attività incomprimibili per l efficace svolgimento dell attività didattica. Al netto delle predette riduzioni, vengono confermati i criteri e i parametri di distribuzione del FIS previsti dall art. 4 del CCNL del 23 gennaio Sempre con riferimento al medesimo articolo 2, significativa è la norma contenuta nel comma 3 in base alla quale, nel caso di eventuale incapienza dei fondi 2012, per effetto di contrattazioni integrative già definite presso le scuole alla data di sottoscrizione del CCNL, l eventuale eccedenza di spesa verrà recuperata mediante prelievi una-tantum sulle risorse del Relativamente all esercizio 2013, in ogni caso, le riduzioni del fondo dovranno maggiormente incidere sui primi quattro mesi del nuovo anno scolastico , al fine di equilibrare le disponibilità delle scuole negli anni scolastici e L art. 2 si conclude con la previsione di successivi incontri fra le parti per ridefinire eventualmente, fermo restando il principio dell invarianza di spesa, una rimodulazione delle riduzioni del Fondo L art. 3, in linea con quanto indicato dal Comitato di settore, contiene infine un impegno delle parti ad individuare, nell ambito del prossimo rinnovo contrattuale di parte normativa ed economica, le misure necessarie a garantire recuperi di produttività e di qualità analoghi a quelli ottenibili in assenza delle previste riduzioni del FIS. 6. Sull ipotesi di accordo in esame, il Consiglio dei ministri, con deliberazione del 15 febbraio 2013, ha autorizzato il Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione ad esprimere la valutazione positiva del Governo sulla compatibilità con le linee di politica economica e finanziaria nazionale con la precisazione che la formulazione dell art. 2, comma 3 (clausola di salvaguardia, nel caso di eventuale incapienza dei fondi 2012, per effetto di contrattazioni integrative) va interpretata con esclusivo riferimento ai casi in cui sia definita la relativa procedura e nell ambito delle risorse complessivamente disponibili per l esercizio finanziario 2013 senza un ulteriore slittamento della riduzione in questione a carico delle risorse dell esercizio

7 7. La peculiarità dell accordo finalizzato ad individuare le risorse finanziarie destinate alla riattivazione dell utilità dell anno 2011 ai fini della maturazione delle posizioni stipendiali previste nel CCNL del comparto scuola si riflette sulle quantificazioni effettuate dall ARAN nella scheda tecnica e nelle valutazioni di compatibilità economico-finanziaria di competenza della Corte dei conti In relazione alla quantificazione degli oneri, l ARAN, in mancanza di dati analitici circa l esatta collocazione in termini di anzianità di servizio del personale interessato nei diversi scaglioni, ha effettuato una stima del costo medio annuo pro-capite di uno scatto di anzianità, utilizzando i dati contenuti del Conto annuale della RGS-IGOP (tabella 1E) che rileva la distribuzione dei dipendenti nelle diverse posizioni stipendiali individuate, da ultimo, dal CCNL 4 agosto Il modello di calcolo, a partire da una fotografia della distribuzione dei dipendenti negli scaglioni alla data del 31 dicembre 2011, determina le medie dei differenziali delle diverse posizioni stipendiali e, prendendo in considerazione la durata media di un gradone, calcola l onere annuo medio pro-capite da sostenere per l intera vita professionale di un dipendente di ruolo nel passaggio ai successivi scaglioni (il differenziale stipendiale medio pro-capite ottenuto è pari a euro 274,13 come indicato nella tavola 6 della relazione tecnica). Si tratta di una stima volta a definire un importo annuo costante per ciascun esercizio idoneo a garantire una adeguata copertura finanziaria. Moltiplicando il predetto differenziale stipendiale medio per il numero dei dipendenti di ruolo in servizio si ottiene un valore pari a 330,2 milioni al lordo degli oneri riflessi che rappresenta l onere medio annuale da coprire con l ipotesi di accordo in esame. Si tratta di un costo destinato a perdurare sino a quando ogni dipendente presente nella prima fascia (0-8 anni) al 31 dicembre 2011 avrà effettuato il passaggio all ultima fascia di anzianità. La coerenza della metodologia adottata dall ARAN nella relazione tecnica trova ulteriore conferma nella stima delle economie annue conseguenti al congelamento degli scatti previsto nel decretolegge n. 78 del 2010 che è stato stimato, nella relativa relazione tecnica, in circa 320 milioni per ciascun anno dichiarato non utile. La relazione tecnica dell ARAN quantifica anche l onere derivante dall eventuale immissione in ruolo, nei prossimi anni, del personale a tempo determinato presente al 31 dicembre 2011 ( unità), al quale dovrà essere riconosciuto il servizio pre-ruolo con la conseguente ricostruzione di carriera. Tale costo viene stimato considerando sulla base di un ipotesi estremamente prudenziale l immissione in ruolo dell 80% del predetto personale precario, in un valore complessivo di 7

8 ulteriori 32 milioni. Anche tenendo conto di tale maggior onere, le risorse individuate a regime (381 milioni) garantiscono comunque la copertura dei costi contrattuali In relazione alla compatibilità finanziaria (copertura dell onere) le risorse indicate dall atto di indirizzo e definite nell ipotesi contrattuale all esame (93 milioni per il 2011 e 381 milioni per gli esercizi successivi) appaiono ampiamente adeguate a sostenere nel medio lungo periodo l onere derivante dalla riattivazione dell annualità La Corte avverte tuttavia l esigenza di un possibile miglioramento nella rilevazione dei dati relativi all anzianità del personale della scuola, in modo tale da conoscere esattamente, anno per anno, il numero dei dipendenti che beneficeranno degli scatti di stipendio. Il costo medio annuo stimato dall ARAN corrisponde infatti all esborso finanziario che si determinerebbe qualora circa il 15% del personale a tempo indeterminato effettuasse in ciascun anno il passaggio al gradone successivo. Pur nella coerenza di tale dato con l andamento medio dei passaggi, la considerazione che, nel comparto scuola, si accede per concorsi numericamente consistenti potrebbe determinare un addensamento di avanzamenti in particolari anni, con probabile formazione di picchi finanziari, compensati da esercizi caratterizzati da minori esborsi. Le spese conseguenti al recupero dell utilità 2011 appaiono inoltre caratterizzate da un andamento discontinuo nel tempo, con il raggiungimento di un picco massimo e un andamento successivamente decrescente, con la conseguenza di una copertura finanziaria che, ipotizzata come costante nel tempo, risulterebbe in progressiva eccedenza; andamento, questo, che appare necessario monitorare al fine di non penalizzare eccessivamente le risorse da destinare alle componenti accessorie della retribuzione. 7.3 In relazione alla compatibilità economica, la Corte non può che ribadire quanto già più volte segnalato in sede di certificazione di altri CCNL relativi al comparto scuola in merito alla perdurante tendenza ad utilizzare i risparmi provenienti da manovre di razionalizzazione e semplificazione nonché le risorse destinate alla valorizzazione e allo sviluppo professionale della carriera del personale della scuola per incrementare componenti fisse della retribuzione. Ciò in assoluta controtendenza rispetto alla sempre più avvertita esigenza di correlare gli incrementi della retribuzione accessoria a reali, verificabili aumenti della produttività del lavoro ed impegno del personale, come pure ad un miglioramento del servizio reso alla collettività. In tale direzione, pur prendendo atto del susseguirsi di interventi normativi non sempre coerenti con l obiettivo di distribuire le componenti accessorie della retribuzione con modalità incentivanti e premiali, la Corte sottolinea l importanza della norma programmatica contenuta nell art. 3 8

9 dell ipotesi contrattuale che, anche in correlazione con le operate riduzioni di risorse, demanda al prossimo rinnovo contrattuale l individuazione di istituti contrattuali finalizzati ad assicurare livelli di produttività e di qualità adeguati ai fabbisogni, alle politiche del settore educativo e scolastico e alle esigenze di funzionalità delle istituzioni. Sotto tale profilo tuttavia non può non segnalarsi che la decurtazione delle risorse facenti capo al Fondo per il miglioramento dell offerta formativa pur salvaguardando il funzionamento delle istituzioni scolastiche e lo svolgimento delle primarie attività didattiche risulta rilevante e difficilmente recuperabile in termini di produttività nell ambito dei futuri rinnovi contrattuali, anche in mancanza di un efficace sistema di valutazione delle performance del personale e delle scuole ancora in via di completamento. 9