Avv. Maurizio M. LUCCA

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1 Unione Il percorso normativo Avv. Maurizio M. LUCCA

2 Art. 5 della Costituzione Italiana La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell autonomia e del decentramento.

3 Lo Stato non può derogare la Costituzione (Corte Cost., sent. n. 99 del 16 aprile 2014) Non vi sono disposizioni costituzionali che attribuiscono «allo Stato il potere di derogare alle competenze delineate dal Titolo V della Parte seconda della Costituzione. Al contrario, anche nel caso di situazioni eccezionali, lo Stato è tenuto a rispettare tale riparto di competenze ed a trovare rimedi che siano con esso compatibili (ad esempio, mediante l esercizio, in via di sussidiarietà, di funzioni legislative di spettanza regionale, nei limiti ed alle condizioni più volte sottolineate dalla Corte). La Costituzione esclude che una situazione di necessità possa legittimare lo Stato ad esercitare funzioni legislative in modo da sospendere le garanzie costituzionali di autonomia degli enti territoriali, previste, in particolare, dall art. 117 Cost. Va pertanto ribadita, secondo quanto già affermato dalla giurisprudenza di questa Corte, l inderogabilità dell ordine costituzionale delle competenze legislative, anche nel caso in cui ricorrano le situazioni eccezionali».

4 Il Comune ente esponenziale della collettività L ente comunale è titolare di funzioni qualificate come: fondamentali, la cui elencazione è contenuta nell'art. 14, comma 27, del D.L. n. 78/2010; amministrative, indicate nell'art. 118 della Cost. e negli artt. 3 e 13 del D.Lgs. n. 267/2000 (D.Lgs. n.267/2000, Tuel).

5 Art. 118 della Costituzione Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei princìpi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze. La legge statale disciplina forme di coordinamento fra Stato e Regioni nelle materie di cui alle lettereb) eh) del secondo comma dell'articolo 117, e disciplina inoltre forme di intesa e coordinamento nella materia della tutela dei beni culturali. Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà. (Articolo così sostituito dall'art. 4, L.Cost. 18 ottobre 2001, n. 3. Per l'attuazione del presente articolo vedi l'art. 7. L. 5 giugno 2003, n. 131)

6 Il Testo Unico Enti Locali (Tuel) Art. 3: Le comunità locali, ordinate in comuni e province, sono autonome. Il comune è l'ente locale che rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo. I comuni hanno autonomia statutaria, normativa, organizzativa e amministrativa, nonché autonomia impositiva e finanziaria nell'ambito dei propri statuti e regolamenti e delle leggi di coordinamento della finanza pubblica. I comuni sono titolari di funzioni proprie e di quelle conferite loro con legge dello Stato e della regione, secondo il principio di sussidiarietà. I comuni e le province svolgono le loro funzioni anche attraverso le attività che possono essere adeguatamente esercitate dalla autonoma iniziativa dei cittadini e delle loro formazioni sociali. Art.13: Spettano al comune tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione ed il territorio comunale, precipuamente nei settori organici dei servizi alla persona e alla comunità, dell'assetto ed utilizzazione del territorio e dello sviluppo economico, salvo quanto non sia espressamente attribuito ad altri soggetti dalla legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze. Il comune, per l'esercizio delle funzioni in ambiti territoriali adeguati, attua forme sia di decentramento sia di cooperazione con altri comuni e con la provincia.

7 Funzioni fondamentali 27. Ferme restando le funzioni di programmazione e di coordinamento delle regioni, loro spettanti nelle materie di cui all'articolo 117, commi terzo e quarto, della Costituzione, e le funzioni esercitate ai sensi dell'articolo 118 della Costituzione, sono funzioni fondamentali dei comuni, ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione: a) organizzazione generale dell'amministrazione, gestione finanziaria e contabile e controllo; b) organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito comunale, ivi compresi i servizi di trasporto pubblico comunale; c) catasto, ad eccezione delle funzioni mantenute allo Stato dalla normativa vigente; d) la pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale nonché la partecipazione alla pianificazione territoriale di livello sovracomunale; e) attività, in ambito comunale, di pianificazione di protezione civile e di coordinamento dei primi soccorsi; f) l'organizzazione e la gestione dei servizi di raccolta, avvio e smaltimento e recupero dei rifiuti urbani e la riscossione dei relativi tributi; g) progettazione e gestione del sistema locale dei servizi sociali ed erogazione delle relative prestazioni ai cittadini, secondo quanto previsto dall'articolo 118, quarto comma, della Costituzione; h) edilizia scolastica per la parte non attribuita alla competenza delle province, organizzazione e gestione dei servizi scolastici; i) polizia municipale e polizia amministrativa locale; l) tenuta dei registri di stato civile e di popolazione e compiti in materia di servizi anagrafici nonché in materia di servizi elettorali, nell'esercizio delle funzioni di competenza statale; l-bis) i servizi in materia statistica.

8 Capacità impositiva dei Comuni Articolo 149 Tuel- Principi generali in materia di finanza propria e derivata. 2. Ai comuni la legge riconosce, nell'ambito della finanza pubblica, autonomia finanziaria fondata su certezza di risorse proprie e trasferite. 3. La legge assicura, altresì, agli enti locali potestà impositiva autonoma nel campo delle imposte, delle tasse e delle tariffe, con conseguente adeguamento della legislazione tributaria vigente. A tal fine i comuni possono disciplinare con regolamento le proprie entrate, anche tributarie, salvo per quanto attiene alla individuazione e definizione delle fattispecie imponibili, dei soggetti passivi e dell'aliquota massima dei singoli tributi, nel rispetto delle esigenze di semplificazione degli adempimenti dei contribuenti. Per quanto non regolamentato si applicano le disposizioni di legge vigenti. 4. La finanza dei comuni e delle province è costituita da: a) imposte proprie; b) addizionali e compartecipazioni ad imposte erariali o regionali; c) tasse e diritti per servizi pubblici; d) trasferimenti erariali; e) trasferimenti regionali; f) altre entrate proprie, anche di natura patrimoniale; g) risorse per investimenti; h) altre entrate. 8. A ciascun ente locale spettano le tasse, i diritti, le tariffe e i corrispettivi sui servizi di propria competenza. Gli enti locali determinano per i servizi pubblici tariffe o corrispettivi a carico degli utenti, anche in modo non generalizzato. Lo Stato e le regioni, qualora prevedano per legge casi di gratuità nei servizi di competenza dei comuni e delle province ovvero fissino prezzi e tariffe inferiori al costo effettivo della prestazione, debbono garantire agli enti locali risorse finanziarie compensative. 12. Le regioni concorrono al finanziamento degli enti locali per la realizzazione del piano regionale di sviluppo e dei programmi di investimento, assicurando la copertura finanziaria degli oneri necessari all'esercizio di funzioni trasferite o delegate.

9 LEGGE 5 giugno 2003, n. 131 (c.d. La Loggia) Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (modifica Titolo V Cost) Art. 4. (Attuazione dell'articolo 114, secondo comma, e dell'articolo 117, sesto comma, della Costituzione in materia di potestà normativa degli enti locali) 1. I Comuni, le Province e le Città metropolitane hanno potestà normativa secondo i principi fissati dalla Costituzione. La potestà normativa consiste nella potestà statutaria e in quella regolamentare. 2. Lo statuto, in armonia con la Costituzione e con i principi generali in materia di organizzazione pubblica, nel rispetto di quanto stabilito dalla legge statale in attuazione dell'articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione, stabilisce i principi di organizzazione e funzionamento dell'ente, le forme di controllo, anche sostitutivo, nonche' le garanzie delle minoranze e le forme di partecipazione popolare. 3. L'organizzazione degli enti locali è disciplinata dai regolamenti nel rispetto delle norme statutarie. 4. La disciplina dell'organizzazione, dello svolgimento e della gestione delle funzioni dei Comuni, delle Province e delle Città metropolitane è riservata alla potestà regolamentare dell'ente locale, nell'ambito della legislazione dello Stato o della Regione, che ne assicura i requisiti minimi di uniformità, secondo le rispettive competenze, conformemente a quanto previsto dagli articoli 114, 117, sesto comma, e 118 della Costituzione. 5. Il potere normativo è esercitato anche dalle UNIONI di Comuni, dalle Comunità montane e isolane.

10 Il Comune cura gli interessi dei propri cittadini Tra i poteri/doveri del Comune rientra anche quello di fornire dettagliata informazione ai propri amministrati delle attività destinate a svolgersi sul proprio territorio; tale potestà sussiste e prescinde dalla possibile futura intrapresa di azioni giurisdizionali; anche indipendentemente dalla detta esigenza, il comune ha, a tacer d altro, il diritto di conoscere in che modo si andrà in concreto a strutturare un attività in corso di svolgimento sul proprio territorio, al fine di potere organizzare e modulare, rispetto a quest ultima, le attività proprie. Cons. Stato, sez. IV, 11 aprile 2014, n. 1768

11 Obblighi di legge 26. L'esercizio delle funzioni fondamentali dei Comuni è obbligatorio per l'ente titolare. 28. I comuni con popolazione fino a abitanti, ovvero fino a abitanti se appartengono o sono appartenuti a comunità montane, esclusi i comuni il cui territorio coincide integralmente con quello di una o di più isole e il comune di Campione d Italia, esercitano obbligatoriamente in forma associata, mediante unione di comuni o convenzione, le funzioni fondamentali dei comuni di cui al comma 27, ad esclusione della lettera l). Se l'esercizio di tali funzioni è legato alle tecnologie dell'informazione e della comunicazione, i comuni le esercitano obbligatoriamente in forma associata secondo le modalità stabilite dal presente articolo, fermo restando che tali funzioni comprendono la realizzazione e la gestione di infrastrutture tecnologiche, rete dati, fonia, apparati, di banche dati, di applicativi software, l'approvvigionamento di licenze per il software, la formazione informatica e la consulenza nel settore dell'informatica. 28-bis. Per le unioni di cui al comma 28 si applica l'articolo 32 del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e successive modificazioni. 29. I comuni non possono svolgere singolarmente le funzioni fondamentali svolte in forma associata. La medesima funzione non può essere svolta da più di una forma associativa (Art.14 del D.L.78/2010 ).

12 Art.14 del D.L.78/ La regione, nelle materie di cui all'articolo 117, commi terzo e quarto, della Costituzione, individua, previa concertazione con i comuni interessati nell'ambito del Consiglio delle autonomie locali, la dimensione territoriale ottimale e omogenea per area geografica per lo svolgimento, in forma obbligatoriamente associata da parte dei comuni delle funzioni fondamentali di cui al comma 28, secondo i princìpi di efficacia, economicità, di efficienza e di riduzione delle spese, secondo le forme associative previste dal comma 28. Nell'ambito della normativa regionale, i comuni avviano l'esercizio delle funzioni fondamentali in forma associata entro il termine indicato dalla stessa normativa. 31. Il limite demografico minimo delle UNIONI e delle CONVENZIONI di cui al presente articolo è fissato in abitanti, ovvero in abitanti se i comuni appartengono o sono appartenuti a comunità montane, fermo restando che, in tal caso, le unioni devono essere formate da almeno tre comuni, e salvi il diverso limite demografico ed eventuali deroghe in ragione di particolari condizioni territoriali, individuati dalla regione. Il limite non si applica alle unioni di comuni già costituite. 31-bis. Le CONVENZIONI di cui al comma 28 hanno durata almeno triennale e alle medesime si applica, in quanto compatibile, l'articolo 30 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n Ove alla scadenza del predetto periodo, non sia comprovato, da parte dei comuni aderenti, il conseguimento di significativi livelli di efficacia ed efficienza nella gestione, secondo modalità stabilite con decreto del Ministro dell'interno, da adottare entro sei mesi, sentita la Conferenza Stato-Città e autonomie locali, i comuni interessati sono obbligati ad esercitare le funzioni fondamentali esclusivamente mediante UNIONE di comuni.

13 Art.14 del D.L.78/ ter. I comuni interessati assicurano l'attuazione delle disposizioni di cui al presente articolo: a) entro il 1 gennaio 2013 con riguardo ad almeno tre delle funzioni fondamentali di cui al comma 28; b) entro il 30 giugno 2014, con riguardo ad ulteriori tre delle funzioni fondamentali di cui al comma 27; b-bis) entro il 31 dicembre 2014, con riguardo alle restanti funzioni fondamentali di cui al comma quater. In caso di decorso dei termini di cui al comma 31-ter, il prefetto assegna agli enti inadempienti un termine perentorio entro il quale provvedere. Decorso inutilmente detto termine, trova applicazione l'articolo 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131.

14 La Legge 142 del 1990 La figura dell Unione di Comuni ha trovato per la prima volta disciplina nel nostro ordinamento con Legge n.142 del 1990: l art. 26, affermava che in previsione di una loro fusione, due o più Comuni contermini, appartenenti alla stessa Provincia, ciascuno con popolazione non superiore a 5000 abitanti, potevano costituire una Unione per l esercizio di una pluralità di funzioni o di servizi. Il carattere transitorio e strumentale dell istituto aveva l obiettivo di procedere alla fusione dei c.d. «comuni polvere» rispetto ad una reale volontà di associare gli enti: entro dieci anni dalla costituzione dell Unione deve procedersi alla fusione, qualora non si pervenga alla fusione, l Unione è sciolta (art. 26, comma 6). In tal senso, il comma 8, rendeva obbligatoria la fusione dopo 10 anni, qualora la Regione avesse sostenuto ed incentivato con contributi aggiuntivi la costituzione dell Unione.

15 La Legge n.265/1999 confluita nel Tuel Con la Legge n.265/1999, confluita nel Testo Unico degli Enti Locali (D.Lgs. n.267/2000) prevedeva modifiche territoriali, fusioni ed unioni di comuni unitamente alla previsione di compiti inerenti il ruolo della Regione come strumento di ausilio alla costituzione di tali gestione associate. Il legislatore afferma: il principio di volontarietà, come fondamento dell intero processo associativo; introduce importanti innovazioni con riferimento alla forma dell UNIONE di Comuni che rende l istituto non più una mera fase transitoria in vista della fusione degli enti, ma un vero e proprio modello di gestione associata di funzioni che si presenta come alternativa alle CONVENZIONI e ai CONSORZI; conferisce natura di UNIONE di Comuni alla Comunità montana, nata nel 1971 (legge 1102/71) con l intento di consolidare l esperienza, a base volontaria, dei consigli di valle; prevede l esercizio associato di funzioni, che si caratterizza per la plurifunzionalità, elemento questo previsto anche per le UNIONI, a differenza di altre forme di cooperazione prettamente monofunzionali come le CONVENZIONI o gli ACCORDI DI PROGRAMMA.

16 Prime riflessioni: Convenzione o Unione Il legislatore ha posto una sostanziale equipollenza tra l esercizio in forma associata tramite la forma «CONVENZIONI» e quella dell «UNIONE». La differenza tra i due istituti si caratterizza per la forma istituzionale: nella prima, sono presenti strutture organizzative rappresentative di comuni associati, nella seconda si forma un ente nuovo e autonomo.

17 Forme associative (Capo V del Tuel) Forme Associative Articolo 30 Convenzioni Articolo 31 Consorzi Articolo 32Unionedicomuni Articolo 33 Esercizio associato di funzioni e servizi da parte dei comuni Articolo 34 Accordi di programma Articolo 35 Norma transitoria

18 Art. 30 Tuel CONVENZIONI 1. Al fine di svolgere in modo coordinato funzioni e servizi determinati, gli enti locali possono stipulare tra loro apposite convenzioni. 2. Le convenzioni devono stabilire i fini, la durata, le forme di consultazione degli enti contraenti, i loro rapporti finanziari ed i reciproci obblighi e garanzie. 3. Per la gestione a tempo determinato di uno specifico servizio o per la realizzazione di un'opera lo Stato e la regione, nelle materie di propria competenza, possono prevedere forme di convenzione obbligatoria fra enti locali, previa statuizione di un disciplinare-tipo. 4. Le convenzioni di cui al presente articolo possono prevedere anche la costituzione di uffici comuni, che operano con personale distaccato dagli enti partecipanti, ai quali affidare l'esercizio delle funzioni pubbliche in luogo degli enti partecipanti all'accordo, ovvero la delega di funzioni da parte degli enti partecipanti all'accordo a favore di uno di essi, che opera in luogo e per conto degli enti deleganti.

19 ART. 31 Tuel CONSORZI 1. Gli enti locali per la gestione associata di uno o più servizi e l'esercizio associato di funzioni possono costituire un consorzio secondo le norme previste per le aziende speciali di cui all'articolo 114, in quanto compatibili. Al consorzio possono partecipare altri enti pubblici, quando siano a ciò autorizzati, secondo le leggi alle quali sono soggetti. 2. A tal fine i rispettivi consigli approvano a maggioranza assoluta dei componenti una convenzione ai sensi dell'articolo 30, unitamente allo statuto del consorzio. 3. In particolare la convenzione deve disciplinare le nomine e le competenze degli organi consortili coerentemente a quanto disposto dai commi 8, 9 e 10 dell'articolo 50 e dell'articolo 42, comma 2 lettera m), e prevedere la trasmissione, agli enti aderenti, degli atti fondamentali del consorzio; lo statuto, in conformità alla convenzione, deve disciplinare l'organizzazione, la nomina e le funzioni degli organi consortili. 4. Salvo quanto previsto dalla convenzione e dallo statuto per i consorzi, ai quali partecipano a mezzo dei rispettivi rappresentanti legali anche enti diversi dagli enti locali, l'assemblea del consorzio è composta dai rappresentanti degli enti associati nella persona del sindaco, del presidente o di un loro delegato, ciascuno con responsabilità pari alla quota di partecipazione fissata dalla convenzione e dallo statuto. 5. L'assemblea elegge il consiglio di amministrazione e ne approva gli atti fondamentali previsti dallo statuto. 6. Tra gli stessi enti locali non può essere costituito più di un consorzio. 7. In caso di rilevante interesse pubblico, la legge dello Stato può prevedere la costituzione di consorzi obbligatori per l'esercizio di determinate funzioni e servizi. La stessa legge ne demanda l'attuazione alle leggi regionali. 8. Ai consorzi che gestiscono attività di cui all'articolo 113-bis si applicano le norme previste per le aziende speciali.

20 ARTICOLO 33 Tuel Esercizio associato di funzioni eservizidapartedeicomuni 1. Le regioni, nell'emanazione delle leggi di conferimento delle funzioni ai comuni, attuano il trasferimento delle funzioni nei confronti della generalità dei comuni. 2. Al fine di favorire l'esercizio associato delle funzioni dei comuni di minore dimensione demografica, le regioni individuano livelli ottimali di esercizio delle stesse, concordandoli nelle sedi concertative di cui all'articolo 4. Nell'ambito della previsione regionale, i comuni esercitano le funzioni in forma associata, individuando autonomamente i soggetti, le forme e le metodologie, entro il termine temporale indicato dalla legislazione regionale. Decorso inutilmente il termine di cui sopra, la regione esercita il potere sostitutivo nelle forme stabilite dalla legge stessa. 3. Le regioni predispongono, concordandolo con i comuni nelle apposite sedi concertative, un programma di individuazione degli ambiti per la GESTIONE ASSOCIATA SOVRACOMUNALE di funzioni e servizi, realizzato anche attraverso le UNIONI, che può prevedere altresì la modifica di circoscrizioni comunali e i criteri per la corresponsione di contributi e incentivi alla progressiva unificazione. Il programma è aggiornato ogni tre anni, tenendo anche conto delle unioni di comuni regolarmente costituite. 4. Al fine di favorire il processo di riorganizzazione sovracomunale dei servizi, delle funzioni e delle strutture, le regioni provvedono a disciplinare, con proprie leggi, nell'ambito del programma territoriale di cui al comma 3, le forme di incentivazione dell'esercizio associato delle funzioni da parte dei comuni, con l'eventuale previsione nel proprio bilancio di un apposito fondo. A tale fine, oltre a quanto stabilito dal comma 3 e dagli articoli 30 e 32, le regioni si attengono ai seguenti principi fondamentali: a) nella disciplina delle incentivazioni: 1) favoriscono il massimo grado di integrazione tra i comuni, graduando la corresponsione dei benefici in relazione al livello di unificazione, rilevato mediante specifici indicatori con riferimento alla tipologia ed alle caratteristiche delle funzioni e dei servizi associati o trasferiti in modo tale da erogare il massimo dei contributi nelle ipotesi di massima integrazione; 2) prevedono in ogni caso una maggiorazione dei contributi nelle ipotesi di fusione e di unione, rispetto alle altre forme di gestione sovracomunale; b) promuovono le UNIONI DI COMUNI, SENZA ALCUN VINCOLO ALLA SUCCESSIVA FUSIONE, prevedendo comunque ulteriori benefici da corrispondere alle unioni che autonomamente deliberino, su conforme proposta dei consigli comunali interessati, di procedere alla fusione.

21 Legge Regionale Veneto n.18/2012 Art. 3 Esercizio associato delle funzioni e dei servizi 1. I comuni con popolazione fino a abitanti esercitano le funzioni fondamentali in modo associato mediante UNIONI di comuni, CONVENZIONI o ulteriori forme associative riconosciute con legge regionale. Il limite demografico minimo che l insieme dei comuni tenuti all esercizio associato delle funzioni fondamentali deve raggiungere è fissato in abitanti; per i comuni ricadenti nell area omogenea di cui all articolo 7, comma 1, lettera a), si può derogare a tale limite demografico purché le funzioni siano esercitate da almeno cinque comuni.

22 Legge Regionale Veneto n.18/2012 ART. 5 CONVENZIONE 1. L esercizio associato di cui all articolo 3 può essere attuato mediante stipulazione di una CONVENZIONE che preveda anche la costituzione di uffici comuni operanti con personale distaccato dagli enti partecipanti o la delega di funzioni e sevizi, da parte degli enti partecipanti all accordo, a favore di uno di essi che opera in luogo e per conto degli enti deleganti. 2. La CONVENZIONE di cui al comma 1 stabilisce le funzioni e i servizi oggetto dell esercizio associato, le modalità di svolgimento degli stessi anche mediante rinvio a regolamenti degli enti partecipanti, la durata, le modalità di consultazione degli enti contraenti, i rapporti finanziari, i reciproci obblighi e garanzie, l ente che assume la responsabilità dell esercizio associato e presso il quale, a seguito della costituzione dell ufficio comune o per effetto della delega, è operante la struttura amministrativa competente all esercizio delle funzioni e dei servizi. 3. Salvo che la convenzione non disciplini diversamente, nel caso di recesso l ente recedente resta obbligato per le obbligazioni assunte e per le spese deliberate prima del recesso. ART. 6 CONSORZI 1. I comuni possono esercitare mediante CONSORZIO la funzione o il servizio già esercitato in tale forma all entrata in vigore della presente legge, purché il consorzio sia stato costituito per l esercizio di un unica funzione o servizio.

23 Legge Regionale Veneto n.18/2012 ART.4UNIONEDICOMUNI 1. L esercizio associato di cui all articolo 3 può essere attuato mediante UNIONE DI COMUNI costituita secondo le modalità stabilite dalla presente legge, dal decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 Testo unico delle leggi sull ordinamento degli enti locali e successive modificazioni e dalle ulteriori disposizioni statali vigenti. 2.Ciascuncomunepuò farpartediunasolaunione. 3. Lo statuto dell UNIONE DI COMUNI individua la sede e le funzioni svolte dall unione, le competenze degli organi, le modalità per la loro costituzione e funzionamento, nonché la durata dell unione, comunque non INFERIORE A DIECI ANNI. Lo statuto definisce altresì le procedure per lo scioglimento dell unione e per il recesso da parte dei comuni partecipanti e i relativi adempimenti, inclusa la definizione dei rapporti tra l unione e il comune uscente, nonché gli effetti, anche sanzionatori e risarcitori, del recesso di un comune prima della scadenza del termine di durata dell unione. 4. Le UNIONI di comuni possono stipulare convenzioni tra loro o con singoli comuni a condizione che le unioni siano gli enti responsabili dell esercizio associato. 5. L UNIONE DI COMUNI, per l esercizio delle funzioni e dei servizi affidati dai comuni, opera, di norma, con personale distaccato, comandato o trasferito da detti enti. 6. Salvo che lo statuto non disponga diversamente o diverso accordo tra gli enti interessati, in caso di scioglimento dell unione o di cessazione di funzioni affidate dai comuni, il personale distaccato o comandato rientra, con provvedimento dell ente di provenienza, nella disponibilità di detto ente. 7. In caso di cessazione di funzioni affidate dai comuni, l unione può stipulare accordi con l ente di provenienza per il mantenimento presso l unione del personale comandato o trasferito.

24 Legge n.56 del 7 aprile 2014 ART.32 TUEL 1. L'unione di comuni è l'ente locale costituito da due o più comuni, di norma contermini, finalizzato all'esercizio associato di funzioni e servizi. Ove costituita in prevalenza da comuni montani, essa assume la denominazione di unione di comuni montani e può esercitare anche le specifiche competenze di tutela e di promozione della montagna attribuite in attuazione dell'articolo 44, secondo comma, della Costituzione e delle leggi in favore dei territori montani.

25 Legge n.56 del 7 aprile 2014 (riforma c.d. Delrio cm art ) ART.32 TUEL 2. Ogni comune può far parte di una sola UNIONE di comuni. Le comuni stipulare UNIONI di possono apposite convenzioni tra loro o con singoli comuni.

26 Legge n.56 del 7 aprile 2014 (riforma Delrio commi art.105, lettera a) ART.32 TUEL 3. Gli organi dell unione, presidente, giunta e consiglio, sono formati, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, da amministratori in carica dei comuni associati e a essi non possono essere attribuite retribuzioni, gettoni e indennità o emolumenti in qualsiasi forma percepiti. Il presidente è scelto tra i sindaci dei comuni associati e la giunta tra i componenti dell esecutivo dei comuni associati.

27 Legge n.56 del 7 aprile 2014 (riforma Delrio commi art.105, lettera a) ART.32 TUEL 3. Il consiglio è composto da un numero di consiglieri definito nello statuto,eletti dai singoli consigli dei comuni associati tra i propri componenti, garantendo la rappresentanza delle minoranze e assicurando la rappresentanza di ogni comune.

28 Legge n.56 del 7 aprile 2014 (riforma Del Rio commi art.105 lettera b) ART.32 TUEL (completamente sostituito) 4. L Unione ha potestà statutaria e regolamentare e ad essa si applicano, in quanto compatibili e non derogati con le disposizioni della legge recante disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni, i princìpi previsti per l ordinamento dei comuni, con particolare riguardo allo status degli amministratori, all'ordinamento finanziario e contabile, al personale e all'organizzazione.

29 Maggioranza richieste per approvazione statuto Unione Articolo 6 Statuti comunali e provinciali (Tuel) 2. Lo statuto, nell'ambito dei princìpi fissati dal presente testo unico, stabilisce le norme fondamentali dell'organizzazione dell'ente e, in particolare, specifica le attribuzioni degli organi e le forme di garanzia e di partecipazione delle minoranze, i modi di esercizio della rappresentanza legale dell'ente, anche in giudizio. Lo statuto stabilisce, altresì, i criteri generali in materia di organizzazione dell'ente, le forme di collaborazione fra comuni e province, della partecipazione popolare, del decentramento, dell'accesso dei cittadini alle informazioni e ai procedimenti amministrativi, lo stemma e il gonfalone e quanto ulteriormente previsto dal presente testo unico. 3. Gli statuti comunali e provinciali stabiliscono norme per assicurare condizioni di pari opportunità tra uomo e donna ai sensi della legge 10 aprile 1991, n. 125, e per garantire la presenza di entrambi i sessi nelle giunte e negli organi collegiali non elettivi del comune e della provincia, nonché degli enti, aziende ed istituzioni da essi dipendenti. 4. Gli statuti sono deliberati dai rispettivi consigli con il voto favorevole dei due terzi dei consiglieri assegnati. Qualora tale maggioranza non venga raggiunta, la votazione è ripetuta in successive sedute da tenersi entro trenta giorni e lo statuto è approvato se ottiene per due volte il voto favorevole della maggioranza assoluta dei consiglieri assegnati. Le disposizioni di cui al presente comma si applicano anche alle modifiche statutarie.

30 Legge n.56 del 7 aprile 2014 (riforma Delrio commi art.105 lettera b) ART.32 TUEL (completamente sostituito) Lo statuto dell'unione stabilisce le modalità di funzionamento degli organi e ne disciplina i rapporti. In fase di prima istituzione lo statuto dell'unione è approvato dai consigli dei comuni partecipanti e le successive modifiche sono approvate dal consiglio dell'unione.

31 Legge n.56 del 7 aprile 2014 (riforma Delrio commi art ) ART.32 TUEL 5. All Unione sono conferite dai comuni partecipanti le risorse umane e strumentali necessarie all'esercizio delle funzioni loro attribuite. Fermi restando i vincoli previsti dalla normativa vigente in materia di personale, la spesa sostenuta per il personale dell Unione non può comportare, in sede di prima applicazione, il superamento della somma delle spese di personale sostenute precedentemente dai singoli comuni partecipanti. A regime, attraverso specifiche misure di razionalizzazione organizzativa e una rigorosa programmazione dei fabbisogni, devono essere assicurati progressivi risparmi di spesa in materia di personale.

32 Legge n.56 del 7 aprile 2014 (riforma Delrio commi art ) ART.32 TUEL 5-bis. Previa apposita convenzione, i sindaci dei comuni facenti parte dell'unione possono delegare le funzioni di ufficiale dello stato civile e di anagrafe a personale idoneo dell'unione stessa, o dei singoli comuni associati, fermo restando quanto previsto dall'articolo 1, comma 3, e dall'articolo 4, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 3 novembre 2000, n. 396, recante regolamento per la revisione e la semplificazione dell'ordinamento dello stato civile, a norma dell'articolo 2, comma 12, della legge 15 maggio 1997, n. 127.

33 Funzioni di ufficiale di stato civile e anagrafe (Art.2, comma 6 del D.L. n.179/2012, convertito nella legge n. 221/2012) Circolare 14/01/2013, n. 2 - Ministero dell Interno È da ritenersi che i sindaci facenti parte dell Unione possano provvedere a delegare, previa convenzione, le funzioni in argomento anche prescindendo dalla sussistenza di esigenze straordinarie e temporalmente limitate, a personale idoneo dell Unione o dei singoli comuni associati, nel rispetto di quanto previsto riguardo al possesso dei requisiti abilitativi ai sensi dell art.1, comma 3 e 4, comma 2 del D.P.R. n.396/2000. (2. Il sindaco, quale ufficiale del Governo, o chi lo sostituisce a norma di legge, e' ufficiale dello stato civile. 3. Le funzioni di ufficiale dello stato civile possono essere delegate ai dipendenti a tempo indeterminato del comune, previo superamento di apposito corso, o al presidente della circoscrizione ovvero ad un consigliere comunale che esercita le funzioni nei quartieri o nelle frazioni, o al segretario comunale. Per il ricevimento del giuramento di cui all'articolo 10 della legge 5 febbraio 1992, n. 91, e per la celebrazione del matrimonio, le funzioni di ufficiale dello stato civile possono essere delegate anche a uno o più consiglieri o assessori comunali o a cittadini italiani che hanno i requisiti per la elezione a consigliere comunale). 2. Fino alla conclusione dei corsi di cui al comma 1, il sindaco puo' delegare le funzioni di ufficiale dello stato civile a coloro che, alla data di entrata in vigore del presente regolamento, hanno svolto per almeno cinque anni le funzioni di ufficiale dello stato civile ovvero le hanno svolte per un periodo inferiore ed hanno frequentato uno dei corsi di aggiornamento professionale organizzati dal Ministero dell'interno.

34 Legge n.56 del 7 aprile 2014 (riforma Delrio commi art.105, lettera c) ART.32 TUEL (nuovo) 5-ter. Il presidente dell'unione di comuni si avvale del segretario di un comune facente parte dell'unione, senza che ciò comporti l'erogazione di ulteriori indennità e, comunque, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica. Sono fatti salvi gli incarichi per le funzioni di segretario già affidati ai dipendenti delle unioni o dei comuni anche ai sensi del comma 557 dell'articolo 1 della legge 30 dicembre 2004, n Ai segretari delle unioni di comuni si applicano le disposizioni dell'articolo 8 della legge 23 marzo 1981, n. 93, e successive modificazioni.

35 Legge n.56 del 7 aprile 2014 (riforma Delrio commi art ) ART.32 TUEL (invariato) 6. L atto costitutivo e lo statuto dell unione sono approvati dai consigli dei comuni partecipanti con le procedure e con la maggioranza richieste per le modifiche statutarie. Lo statuto individua le funzioni svolte dall unione e le corrispondenti risorse. 7. Alle UNIONI competono gli introiti derivanti dalle tasse, dalle tariffe e dai contributi sui servizi ad esse affidati. 8. Gli statuti delle unioni sono inviati al Ministero dell interno per le finalità di cui all'articolo 6, commi 5 e 6.

36 Legge n.56 del 7 aprile 2014 (riforma Delrio commi art.106) 106. Per quanto non previsto dai commi 3, 4 e 5-ter dell'articolo 32 del testo unico, come modificati dal comma 105, lo statuto dell'unione di comuni deve altresì rispettare i principi di organizzazione e di funzionamento e le soglie demografiche minime eventualmente disposti con legge regionale e assicurare la coerenza con gli ambiti territoriali dalle medesime previsti.

37 Lo Statuto dell Unione In prima applicazione approvato dai Consigli Comunali dei Comuni aderenti, successivamente dal Consiglio dell Unione. Deve contenere: a) modalità di funzionamento degli organi e ne disciplina i rapporti; b) funzioni e risorse; c) le norme e criteri fondamentali dell'organizzazione dell'ente; d) attribuzioni degli organi e le forme di garanzia e di partecipazione delle minoranze; e) i modi di esercizio della rappresentanza legale dell'ente, anche in giudizio; f) forme di collaborazione fra comuni e province, partecipazione popolare, del decentramento; g) accesso dei cittadini alle informazioni e ai procedimenti amministrativi; h) lo stemma e il gonfalone e quanto ulteriormente previsto dal presente testo unico; Può contenere: a) attribuzione competenze in materia di polizia municipale e protezione civile. Deve assicurare: a) le condizioni di pari opportunità tra uomo e donna (ai sensi della legge 10 aprile 1991, n. 125); b) garantire la presenza di entrambi i sessi nelle giunte e negli organi collegiali non elettivi del comune e della provincia, nonché degli enti, aziende ed istituzioni da essi dipendenti; c) i principi di organizzazione e di funzionamento e le soglie demografiche minime disposte con legge regionale e la coerenza con gli ambiti territoriali dalle medesime previsti.

38 Legge n.56 del 7 aprile 2014 (riforma Delrio commi art.106 lettera b) «31. Il limite demografico minimo delle unioni e delle convenzioni di cui al presente articolo è fissato Il limite non si applica alle unioni di comuni già costituite in abitanti, ovvero in abitanti se i comuni appartengono o sono appartenuti a comunità montane, fermo restando che, in tal caso, le unioni devono essere formate da almeno tre comuni, e salvi il diverso limite demografico ed eventuali deroghe in ragione di particolari condizioni territoriali, individuati dalla regione.».

39 Legge n.56 del 7 aprile 2014 (riforma Delrio commi art.108) 108. Tutte le cariche nell'unione sono esercitateatitologratuito. La Corte costituzionale (sentenza n. 99 depositata in data 16 aprile 2014) in ordine alla dedotta illegittimità costituzionale dell'art. 5, comma 5, D.L. n.78/2010 (convertito in Legge n.122/2010), a mente del quale: «Ferme le incompatibilità previste dalla normativa vigente, nei confronti dei titolari di cariche elettive, lo svolgimento di qualsiasi incarico conferito dalle pubbliche amministrazioni di cui al comma 3 dell'articolo 1 della legge 31 dicembre 2009, n vale a dire dalle amministrazioni inserite nel conto economico consolidato - inclusa la partecipazione a organi collegiali di qualsiasi tipo, può dar luogo esclusivamente al RIMBORSO DELLE SPESE SOSTENUTE»; e continua stabilendo che «eventuali gettoni di presenza non possono superare l'importo di 30 euro a seduta», statuisce la conformità della disposizione in esame ai dettami costituzionali ed, al riguardo, fa presente che: "il comma introduce il principio di gratuità di tutti gli incarichi conferiti dalle indicate pubbliche amministrazioni ai titolari di cariche elettive (inclusa la partecipazione ad organi collegiali di qualsiasi tipo), in forza del quale i soggetti che svolgono detti incarichi hanno diritto esclusivamente al RIMBORSO DELLE SPESE SOSTENUTE'. A detto principio - secondo la giurisprudenza di questa Corte - risponde anche la previsione che gli 'eventuali gettoni di presenza non possono superare l'importo di 30 euro a seduta', posta l'esiguità di tale limite(sentenza n. 151 del 2012, punto del Considerato in diritto)".

40 Legge n.56 del 7 aprile 2014 (riforma Delrio commi art.109) 109. Per il primo mandato amministrativo, agli amministratori del nuovo comune nato dalla fusione di più comuni cui hanno preso parte comuni con popolazione inferiore a abitanti e agli amministratori delle UNIONI di comuni comprendenti comuni con popolazione inferiore a abitanti si applicano le disposizioni in materia di ineleggibilità, incandidabilità, inconferibilità e incompatibilità previste dalla legge per i comuni con popolazione inferiore a abitanti.

41 Legge n.56 del 7 aprile 2014 (riforma Delrio commi art.110) 110. Le seguenti attività possono essere svolte dalle UNIONI di comuni in forma associata anche per i comuni che le costituiscono, con le seguenti modalità: a) le funzioni di responsabile anticorruzione sono svolte da un funzionario nominato dal presidente dell'unione tra i funzionari dell'unione e dei comuni che la compongono; b) le funzioni di responsabile per la trasparenza sono svolte da un funzionario nominato dal presidente dell'unione tra i funzionari dell'unione e dei comuni che la compongono; c) le funzioni dell organo di revisione, per le unioni formate da comuni che complessivamente non superano abitanti, sono svolte da un unico revisore e, per le unioni che superano tale limite, da un collegio di revisori; d) le funzioni di competenza dell organo di valutazione (OIV) e di controllo di gestione sono attribuite dal presidente dell'unione, sulla base di apposito regolamento approvato dall'unione stessa.

42 Legge n.56 del 7 aprile 2014 (riforma Delrio commi art.111) 111. Il presidente dell'unione di comuni, ove previsto dallo statuto, svolge le funzioni attribuite al sindaco dall'articolo 2 della legge 7 marzo 1986, n. 65, nel territorio dei comuni che hanno conferito all'unione la funzione fondamentale della polizia municipale. (Il sindaco o l'assessore da lui delegato, nell'esercizio delle funzioni di cui al precedente articolo 1 (polizia municipale), impartisce le direttive, vigila sull'espletamento del servizio e adotta i provvedimenti previsti dalle leggi e dai regolamenti).

43 Legge n.56 del 7 aprile 2014 (riforma Delrio commi art.112) 112. Qualora i comuni appartenenti all'unione conferiscano all Unione la funzione della protezione civile, all'unione spettano l'approvazione e l'aggiornamento dei piani di emergenza di cui all'articolo 15, commi 3-bis e 3-ter, della legge 24 febbraio 1992, n. 225, nonché le connesse attività di prevenzione e approvvigionamento, mentre i sindaci dei comuni restano titolari delle funzioni di cui all'articolo 15, comma 3, della predetta legge n. 225 del (3. IL SINDACO È AUTORITÀ COMUNALE DI PROTEZIONE CIVILE. Al verificarsi dell'emergenza nell'ambito del territorio comunale, il sindaco assume la direzione e il coordinamento dei servizi di soccorso e di assistenza alle popolazioni colpite e provvede agli interventi necessari dandone immediata comunicazione al prefetto e al presidente della giunta regionale).

44 Legge n.56 del 7 aprile 2014 (riforma Delrio commi art.113 ) 113. Le disposizioni di cui all'articolo 57, comma 1, lettera b), del codice di procedura penale, e di cui all'articolo 5, comma 1, della legge 7 marzo 1986, n. 65, relative all'esercizio delle funzioni di polizia giudiziaria nell'ambito territoriale di appartenenza del personale della polizia municipale, si intendono riferite, in caso di esercizio associato delle funzioni di polizia municipale mediante unione di comuni, al territorio dei comuni in cui l'unione esercita le funzioni stesse. (Art. 57. Ufficiali e agenti di polizia giudiziaria 1. Salve le disposizioni delle leggi speciali, sono ufficiali di polizia giudiziaria: b) gli ufficiali superiori e inferiori e i sottufficiali dei carabinieri, della guardia di finanza, degli agenti di custodia e del corpo forestale dello Stato nonche' gli altri appartenenti alle predette forze di polizia ai quali l'ordinamento delle rispettive amministrazioni riconosce tale qualità; 5. Funzioni di polizia giudiziaria, di polizia stradale, di pubblica sicurezza. 1. Il personale che svolge servizio di polizia municipale, nell'ambito territoriale dell'ente di appartenenza e nei limiti delle proprie attribuzioni, esercita anche: a) funzioni di polizia giudiziaria, rivestendo a tal fine la qualità di agente di polizia giudiziaria, riferita agli operatori, o di ufficiale di polizia giudiziaria, riferita ai responsabili del servizio o del Corpo e agli addetti al coordinamento e al controllo, ai sensi dell'articolo 221, terzo comma, del codice di procedura penale ; b) servizio di polizia stradale, ai sensi dell'articolo 137 del testo unico delle norme sulla circolazione stradale approvato con decreto del Presidente della Repubblica 15 giugno 1959, numero 393; c) funzioni ausiliarie di pubblica sicurezza ai sensi dell'articolo 3 della presente legge)

45 Legge n.56 del 7 aprile 2014 (riforma Delrio commi art.114) 114. In caso di trasferimento di personale dal comune all'unione di comuni, le risorse già quantificate sulla base degli accordi decentrati e destinate nel precedente anno dal comune a finanziare istituti contrattuali collettivi ulteriori rispetto al trattamento economico fondamentale, confluiscono nelle corrispondenti risorse dell'unione.

46 Legge n.56 del 7 aprile 2014 (riforma Delrio commi art.115 ) 115. Le disposizioni normative previste per i piccoli comuni si applicano alle UNIONI composte da comuni con popolazione inferiore a abitanti.

47 Differenza tra gli istituti A differenza delle convenzioni o degli accordi di programma, forme di cooperazione prettamente monofunzionali, l Unione si caratterizza per la sua plurifunzionalità, ossia per la gestione associata di una pluralità di funzioni. L Associazione Intercomunale è un istituto volto a gestire in modo integrato più funzioni comunali, ma tra i due istituti permane una differenza sostanziale sotto il profilo giuridico. L Unione è un ente locale a parte che acquisisce la titolarità delle funzioni conferite dagli enti che lo costituiscono, l Associazione Intercomunale, invece, acquisisce una semplice delega di funzioni, con la che gli enti interessati non perdono la titolarità delle funzioni affidate all istituto.

48 Fusioni Articolo 15 Tuel - Modifiche territoriali, fusione ed istituzione di comuni 1. A norma degli articoli 117 e 133 della Costituzione, le regioni possono modificare le circoscrizioni territoriali dei comuni sentite le popolazioni interessate, nelle forme previste dalla legge regionale. Salvo i casi di fusione tra più comuni, non possono essere istituiti nuovi comuni con popolazione inferiore ai abitanti o la cui costituzione comporti, come conseguenza, che altri comuni scendano sotto tale limite. 2. I comuni che hanno dato avvio al procedimento di fusione ai sensi delle rispettive leggi regionali possono, anche prima dell'istituzione del nuovo ente, mediante approvazione di testo conforme da parte di tutti i consigli comunali, definire lo statuto che entrerà in vigore con l'istituzione del nuovo comune e rimarrà vigente fino alle modifiche dello stesso da parte degli organi del nuovo comune istituito. Lo statuto del nuovo comune dovrà prevedere che alle comunità dei comuni oggetto della fusione siano assicurate adeguate forme di partecipazione e di decentramento dei servizi. 3. Al fine di favorire la fusione dei comuni, oltre ai contributi della regione, lo Stato eroga, per i dieci anni successivi alla fusione stessa, appositi contributi straordinari commisurati ad una quota dei trasferimenti spettanti ai singoli comuni che si fondono.