LA PROGRAMMAZIONE TRIENNALE DEI LAVORI PUBBLICI IN LOMBARDIA triennio

Transcript

1 LA PROGRAMMAZIONE TRIENNALE DEI LAVORI PUBBLICI IN LOMBARDIA triennio

2

3

4 Direttore generale: Dirigente Unità Organizzativa Opere Pubbliche: Dirigente Struttura Coordinamento Opere ed Osservatorio Lavori Pubblici: dott. Franco Finato arch. Paolo Morazzoni ing. Anna Cozzi Il presente rapporto è stato realizzato con le informazioni della base dati sulla programmazione triennale dei LLPP, aggiornata al Il rapporto è stato realizzato, con il coordinamento operativo del dott. Guido Gay dell'irer, sotto la direzione scientifica del prof. Paolo Pileri, che ne ha progettato la struttura e le elaborazioni, del Dipartimento di Architettura e Pianificazione del Politecnico di Milano. L'impostazione e la struttura della ricerca sono state anche e inoltre realizzate da Anna Cozzi e Gianluca Maffoni. La stesura dei testi del presente volume, l impostazione e lo svolgimento delle analisi statistiche, nonché le elaborazioni degli indicatori è da attribuirsi a Paolo Pileri, salvo dove espressamente indicato. Hanno inoltre collaborato: Costanza Mirabelli Deborah Valenti Filomena De Luca Gianluigi Zorat Hubert Vigl Marco Sedazzari Regione Lombardia Regione Lombardia Regione Lombardia Lombardia Informatica Politecnico di Milano (cons) Politecnico di Milano

5

6 INDICE Introduzione 1 L attività di analisi dei dati dell Osservatorio regionale sui lavori pubblici relativi alla programmazione triennale: brevi note metodologiche 3 Parte prima I programmi dei lavori pubblici del triennio (interventi con importo unitario superiore e uguale a ) 7 I programmi triennali inviati all Osservatorio regionale sui lavori pubblici. 8 La provenienza e la collocazione geografica dei programmi triennali inviati 11 L analisi di sintesi: i risultati del monitoraggio sui programmi triennali dei lavori pubblici. Triennio e importi programmati Interventi e importi programmati dettagliati per categorie di opere pubbliche 25 Distribuzione provinciale degli interventi programmati e dei relativi importi 28 Distribuzione provinciale degli interventi e degli importi programmati, dettagliati per categorie di opere pubbliche 30 Interventi e importi programmati, dettagliati per tipologia di intervento 34 Interventi e importi programmati: la matrice delle categorie di opere pubbliche e delle tipologie di intervento 37 Distribuzione provinciale degli importi pro-capite ( /ab) programmati 46 Distribuzione provinciale degli importi pro-capite programmati ( /ab) articolati per categoria di opera pubblica 50 Distribuzione provinciale degli importi medi unitari ( /n) programmati 53 Interventi e importi programmati in relazione alla classe di importo dell intervento 56 Le fonti di finanziamento utilizzate per i lavori pubblici: analisi per province 57 Parte seconda I programmi dei lavori pubblici del triennio (con importo unitario inferiore a ) 65

7

8 Introduzione La redazione del quarto rapporto relativo alla programmazione triennale dei lavori pubblici in Lombardia, triennio , avviene in un anno che vede l abrogazione della legge quadro sui lavori pubblici 11 febbraio 94 n.109 (la cosiddetta Merloni ) e l entrata in vigore del Codice dei contratti approvato con D. lgs. 12 aprile 2006, n.163. Si tratta di un innovazione di rilievo in quanto, in attuazione delle direttive europee 2004/17 e 2004/18, la normativa relativa ai contratti pubblici è stata unificata in un unico provvedimento legislativo. A partire dal luglio di quest anno si è verificata una flessione nella pubblicazione di bandi di gara per lavori che ha suscitato alcune reazioni preoccupate e l interesse a comprenderne le motivazioni. Oggi, analizzati i programmi triennali , si può affermare con ragionevole certezza che non si è trattato di una flessione degli investimenti pubblici in Lombardia, ma di un calo fisiologico dovuto alla necessità di adattamento dei bandi e della modulistica alle disposizioni del codice. Infatti per gli investimenti previsti per il 2006 in Lombardia sono superiori a quelli previsti per l anno 2005: ecco come l Osservatorio comincia a poter offrire informazioni di un certo interesse, pur con i limiti derivanti dalla sua relativamente giovane età. In Lombardia si investono notevoli risorse in infrastrutture ed il trend si mantiene positivo, segno della vitalità del sistema lombardo. La Direzione Generale Casa e Opere Pubbliche è stata supportata, nell elaborazione del rapporto, da IReR e dal Politecnico di Milano. Il Direttore Generale Franco Finato L Assessore Mario Scotti 1

9 2

10 L attività di analisi dei dati dell Osservatorio regionale sui lavori pubblici relativi alla programmazione triennale: brevi note metodologiche I dati presentati in questo rapporto si riferiscono, nuovamente, ad elaborazioni effettuate sulla banca dati disponibile presso l'osservatorio Regionale sui Lavori Pubblici istituito presso la Direzione Generale Opere Pubbliche della Regione Lombardia. Come già scritto nel precedente rapporto sulla programmazione delle opere pubbliche jn Lombardia, il rapporto sulla programmazione dei lavori pubblici è un attività che ormai ha fissato gli obiettivi e i metodi adottati per le analisi, sebbene vi siano fisiologici mutamenti nel condurre alcune estrazioni e alcune elaborazioni a causa del perfezionamento verso cui va la stessa banca dati di base e grazie all esperienza condotta ogni anno e ai suggerimenti che ci giungono da chi utilizza tali report. Non va dimenticato comunque che il miglioramento della qualità della base dati è anche opera delle continue attività di monitoraggio e reporting di questi anni che, grazie al lavoro sul campo, hanno stimolato modifiche nella fase di raccolta dei dati e migliorato l organizzazione delle informazioni. Vi sono poi alcune lievi novità che hanno generato alcune leggere modifiche di metodo: esse verranno illustrate in seguito, nelle sezioni interessate. La metodologia nella presente versione è ancora in massima parte la medesima utilizzata nelle versioni precedenti dei rapporti in modo da consentire la più ampia comparabilità come è stato volutamente mostrato nelle diverse sezioni del rapporto. La novità metodologica introdotta in questo rapporto riguarda il calcolo del numero di interventi programmato. A differenza delle passate edizioni, con questo rapporto si è introdotta una modifica metodologica consistente nella modalità di conteggio degli interventi. Poiché uno stesso intervento può essere suddiviso sulle tre diverse annualità del programma LLPP, si è deciso di contare l intervento, riconoscendolo attraverso il proprio codice, una sola volta e di assegnarlo alla prima delle tre annualità in cui esso viene registrato. Così un intervento che si prevede di realizzare attraverso un primo finanziamento nel 2007 ed un secondo nel 2008, viene considerato un unico intervento programmato nell annualità 2007 e non due interventi della stessa opera pubblica. L importo è dato dalla somma dell importo 2007 e di quello 2008 e viene assegnato all annualità Questa differenza non rende comparabili i dati e gli indicatori basati sulla variabile elementare n. interventi con i rapporti precedenti. Al contrario la comparabilità rimane invariata per la variabile importi. Come già ricordato nel precedente rapporto, la comparabilità è un fattore che dipende anche, in questo caso, dalla metodologia di rilevazione e elaborazione stabilita preliminarmente e dal contenuto della base dati di partenza. Queste ultime condizioni, qualora risultassero non rispettate, condizionano, se non addirittura limitano, la comparabilità tra analisi effettuate su periodi differenti (di programmazione). In questo rapporto vi sono alcune piccole differenze (ad esempio quella riguardante la modalità di conteggio degli interventi nelle diverse annualità di programmazione) che dipendono anche dalla base dati di partenza. Dal punto di vista della presenza delle stazioni appaltanti che sono portatrici di un volume di opere pubbliche e di relativi importi in grado di incidere fino ad alcune decine di punti percentuali rispetto all insieme unitario dalla totalità delle stazioni appaltanti, non vi sono differenze con la popolazione del periodo e le maggiori stazioni appaltanti, ovvero quelle che influenzano maggiormente l andamento, sono tutte presenti. I dati utilizzati in questo rapporto si riferiscono ai programmi triennali inviati all Osservatorio regionale sui lavori pubblici nell anno solare 2006 (ultimo aggiornamento 29 giugno 2006). Gli argomenti attorno ai quali ruota il rapporto sulla programmazione triennale sono fondamentalmente tre che si ripetono dalle precedenti versioni e che qui nuovamente ricordiamo: analisi generale (numero di interventi e relativi importi) a livello regionale e a livello provinciale sia alla dimensione temporale del singolo periodo di programmazione (annualità) sia a quella dell intero triennio; analisi normalizzata (importi procapite - /ab - e importi medi unitari - /n) a livello regionale e a livello provinciale sia alla dimensione temporale del singolo periodo di programmazione (annualità) sia a quella dell intero triennio; analisi delle fonti di finanziamento ed dell entità dei finanziamenti a livello regionale e a livello provinciale sia rispetto alla dimensione temporale del singolo periodo di programmazione (annualità) sia a quella dell intero triennio; 3

11 La identificazione e assegnazione delle variabili elementari (n e ) secondo le 11 province lombarde ha consentito di monitorare, dove necessario, i comportamenti e le diversità geografiche presenti sul territorio lombardo, che per morfologia, per funzioni, per ruoli strategici, per tradizioni presenta situazioni differenti a seconda dei diversi ambiti territoriali che lo compongono. Ovviamente ogni provincia potrà essere direttamente comparata con se stessa sull asse temporale, ovvero guardando i precedenti rapporti sulla programmazione LLPP. Quasi tutte le elaborazioni delle variabili fondamentali sono state compiute a partire dall articolazione (poi modificata, come in seguito riportato) in categorie di opere pubbliche così come già identificate nel rapporto e come definite anche dal D.M. 21/06/2000, n. 5374/21/65 Programmazione triennale ed elenco annuale di cui all'art. 14 comma 11 L N. 109 e riportate in tabella 4/2 nel Manuale operativo per le stazioni appaltanti (supplemento al bollettino 2/2000) redatto dall Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici. Sono state compiute elaborazioni anche secondo l articolazione in tipologie di intervento così come identificate dal D.M. 21/06/2000, n. 5374/21/65 Programmazione triennale ed elenco annuale di cui all'art. 14 comma 11 L N. 109 e riportate in tabella 4/1 nel Manuale operativo per le stazioni appaltanti (supplemento al bollettino 2/2000) redatto dall Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici. In questa edizione ricompare la tipologia Altro. A seconda delle esigenze e delle finalità ogni tema è stato analizzato secondo le categorie strutturali previste (categorie di opere pubbliche e tipologie di intervento): ogni ulteriore nota metodologica più approfondita è stata riportata direttamente nella sezione di analisi corrispondente. Gli strumenti di analisi considerati sono quelli tipici dell analisi descrittiva, pertanto sono stati utilizzati i principali descrittori statistici, ma con la precauzione di mantenere semplice la lettura e l interpretazione. Il rapporto, infatti, ha la principale finalità di facilitare la lettura e l interpretazione dei risultati, e di raggiungere il più ampio numero di soggetti interessati dal tema dei lavori pubblici i quali non devono possedere elevate conoscenze in campo statistico con le quali comprendere i risultati riportati. Le metodologie di analisi sono appositamente il più possibile semplici e basate sull analisi di posizione e sul raffronto con i riferimenti regionali o provinciali. I dati elaborati in questo rapporto sono stati corretti e bonificati seguendo le migliori procedure applicabili a tale caso. Nulla si può chiaramente dire sulla bontà e sulla veridicità del dato all origine, ovvero come viene inserito dalla Stazione appaltante (anche in questo caso alcune verifiche sono state condotte direttamente dall Osservatorio regionale LLPP). I dati di partenza (a meno di macro errori che è sì possibile identificare attraverso le routine di controllo impostate) sono considerati veri e corretti. I dati utilizzati nel presente rapporto, come già in quelli precedenti, si riferiscono unicamente agli interventi di importo riportati nei programmi triennali presentati. I soggetti tenuti all applicazione della normativa sulla programmazione triennale sono identificati all art. 14 della legge 109/94 con il rimando all art.2 comma 2 lettera a, e sono: a. le amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, b. gli enti pubblici, compresi quelli economici, c. gli enti ed alle amministrazioni locali, le loro associazioni e consorzi d. gli altri organismi di diritto pubblico. Non sono soggetti alla normativa sulla programmazione tutti gli altri enti elencati all art. 2 comma 2 lettera b) della legge 109/94, anche se tenuti all applicazione della normativa sui lavori pubblici, quali i concessionari di lavori pubblici, i concessionari di infrastrutture, le aziende speciali, i consorzi di cui agli articoli 23 e 25 della legge 8 giugno 1990, n. 142, le società di cui all art.22 della stessa legge e di cui all art.12 della L. 498/92, le società di capitali pubblici non operanti in regime di libera concorrenza, i concessionari di servizi pubblici di cui al d.lgs.158/95. Si ritiene che l esclusione sia dovuta al fatto che tali enti sono sostanzialmente enti strumentali di enti pubblici e in quanto eseguono opere programmate e finanziate dagli enti soggetti alla normativa sopra indicata. In questo rapporto, come nei precedenti, si è scelto di continuare a mantenere la distinzione tra interventi di importo inferiore a e superiore o uguale a , rispettando, coerentemente, la scelta a suo tempo fatta per il Rapporto sui lavori pubblici in Lombardia: ciò per almeno tre motivi fondamentali: garantire la comparabilità tra rapporti sulla programmazione LLPP, non alterando i criteri di composizione della base dati inziale; mantenere la massima comparabilità possibile con il rapporto regionale LLPP basato sui dati degli appalti aggiudicati: tali appalti erano solo quelli con importo unitario ; 4

12 analizzare un insieme di dati più certo. Infatti nel documento di programmazione devono essere inclusi tutti i lavori pubblici con importo unitario pari o maggiore ai euro e, quindi, a maggior ragione anche quelli pari o superiori ai euro. Sotto la soglia dei i dati possono essere inclusi nel documento di programmazione a discrezione della stazione appaltante. Il rapporto pertanto è stato organizzato in più parti: la parte prima, commentata, raccoglie informazioni relativamente all insieme di interventi con importo unitario uguale e superiore ai , la parte seconda con importo unitario inferiore ai Occorre registrare, infine, che non tutte le stazioni appaltanti hanno inviato, alla data del 29 giugno 2006, il relativo programma triennale dei lavori pubblici, pertanto sono immancabili alcune assenze. L analisi qui proposta fornisce una rappresentazione dello stato di fatto con un margine di affidabilità sufficientemente attendibile e accettabile per le finalità del presente rapporto, soprattutto considerando che praticamente tutte le maggiori stazioni appaltanti sono incluse nella base dati di partenza. 5

13 6

14 Parte prima I programmi dei lavori pubblici del triennio (interventi con importo unitario superiore e uguale a )

15 I programmi triennali inviati all Osservatorio regionale sui lavori pubblici. I programmi triennali considerati in questo rapporto sono quelli giunti all Osservatorio regionale sui lavori pubblici entro il 29 giugno Assommano a 1097 confermando l ordine di grandezza già del precedente triennio quando i rapporti inviati furono 1194 (859 erano quelli ricevuti nel triennio ). L obbligatorietà dell utilizzo della modalità on-line per l invio alla Regione dei programmi triennali ha, come già detto nel precedente rapporto, consolidato quantità e qualità dei dati raccolti e processati per questo report. A differenza delle passate edizioni, con questo rapporto si è introdotta una modifica metodologica consistente nella modalità di conteggio degli interventi. Poiché uno stesso intervento può essere suddiviso sulle tre diverse annualità del programma LLPP, si è deciso di contare l intervento, riconoscendolo attraverso il proprio codice, una sola volta e di assegnarlo alla prima delle tre annualità in cui esso viene registrato. Così un intervento che si prevede di realizzare attraverso un primo finanziamento nel 2007 ed un secondo nel 2008, viene considerato un unico intervento programmato nell annualità 2007 e non due interventi della stessa opera pubblica. L importo è dato dalla somma dell importo 2007 e di quello 2008 e viene assegnato all annualità Questa modifica consente di riportare l attenzione sull intervento inteso come opera unica (intervento e opera qui allora coincidono), al di là del fatto che quest ultima possa magari essere finanziata su più anni. I risultati di tale rapporto sono pertanto solo parzialmente confrontabili appieno con i precedenti per quanto riguarda il numero di interventi, mentre risultano pienamente confrontabili per quel che riguarda gli importi. Per correttezza non si riporteranno quindi i dati dei precedenti rapporti sulla programmazione triennale per quanto riguarda il numero di interventi, mentre si riporteranno i dati sugli importi. Gli interventi registrati nei piani triennali ricevuti dall Osservatorio regionale LLPP sono a cui fa riferimento un importo totale regionale di ( nel triennio e nel periodo ). Gli interventi di importo superiore o uguale a sono per complessivi ( nel triennio e nel ). Si ricorda che permane l obbligo della programmazione degli interventi di importo superiore a euro. Alcune stazioni appaltanti (esattamente 308 contro le 384 del triennio ) hanno inserito nei propri programmi triennali anche gli interventi di importo inferiore ai euro, per un totale di 1785 interventi pari ad un ammontare di (contro i euro del triennio ). Quadro riportante il numero totale di stazioni appaltanti che hanno inviato il relativo programma triennale delle opere pubbliche riguardante il triennio , indipendentemente da qualsiasi soglia di importo. Triennio Programmi triennali ricevuti da altrettante stazioni appaltanti totale di cui da amministrazioni comunali totale Interventi riportati di cui da amministrazioni comunali Totale Importo riportato di cui da amministrazioni comunali n n % n n % n % BG ,2% ,9% ,6% BS ,0% ,1% ,7% CO ,5% ,5% ,2% CR ,6% ,2% ,4% LC ,3% ,7% ,0% LO ,0% ,8% ,7% MI ,1% ,1% ,8% MN ,4% ,4% ,6% PV ,0% ,1% ,6% SO ,7% ,2% ,0% VA ,7% ,7% ,2% Lombardia ,1% ,2% ,0% Lombardia Lombardia ,9% ,9% ,8% ,2% 8

16 Delle 1097 stazioni appaltanti, 999, pari al 91,1% sono amministrazioni comunali (91,9% nel triennio e 89,8% nel periodo , quindi sostanzialmente la percentuale è inalterata) e gli interventi da queste programmati sono 13644, pari a 84,2% degli interventi programmati in tutto il triennio relativamente all universo dei programmi triennali ricevuti dall Osservatorio regionale LLPP. All insieme di interventi comunali è associato un importo totale pari a 10,9 miliardi di euro (11,8 nel triennio , pari al 62% del budget triennale a livello regionale (70,9% nel triennio ). Nel precedente triennio tale percentuale era più alta di quasi 9 punti percentuali. Il peso mantenuto dalle amministrazioni comunali nella programmazione delle opere pubbliche rimane comunque rilevante e largamente prevalente nel quadro della programmazione dei LLPP, come già l osservatorio LLPP aveva segnalato nei precedenti rapporti triennali. Quadro riportante il numero di stazioni appaltanti che hanno inviato il relativo programma triennale delle opere pubbliche riguardante il triennio , distinguendo in base a interventi con importo o < di Confronto diretto con i valori medi riportati nel rapporto di programmazione (ultima riga in basso). Triennio Insieme degli interventi programmati i cui singoli importi sono Programmi triennali ricevuti da altrettante stazioni appaltanti di cui da interventi importo totale amministraz. riportati riportato comunali Insieme degli interventi programmati i cui singoli importi sono < Programmi triennali ricevuti da altrettante stazioni appaltanti di cui da interventi importo totale amministraz. riportati riportato comunali n n n n n n BG BS CO CR LC LO MI MN PV SO VA Lombardia Lombardia Lombardia Dalla tabella seguente è possibile dedurre alcune informazioni relative al profilo delle stazioni appaltanti in funzione della dimensione degli interventi inseriti nel programma. Come detto, le stazioni appaltanti che hanno trasmesso il programma triennale sono pari a 1097; di queste 770 (pari al 70% 1 ) hanno inserito interventi sia sopra che sotto la soglia dei ; 304 (pari al 27,7% 2 ) hanno inserito interventi solo sopra la soglia dei e 23 (pari al 3% 3 ) hanno presentato un programma con interventi unicamente al di sotto di tale soglia. Una ripartizione assai simile si era registrata per i precedenti trimetri di programmazione. Gli interventi sotto la soglia dei occupano una posizione minoritaria rispetto al totale degli interventi programmati. Essi ammontano a 3856 per ( nel triennio ) e risultano quantitativamente molto inferiori ai interventi sopra la soglia dei e costituiscono il 23,8% dei interventi programmati nel triennio La distanza tra importi in gioco tra i due insiemi è ancor più significativa. Gli interventi sotto la soglia dei coinvolgono complessivamente una spesa preventivata modesta e pari a circa 327 milioni di euro (483 nel triennio ), ovvero solo il 1,8% del budget regionale, valore percentuale molto inferiore a quello del triennio (2,9%). 1 Nel triennio l analogo numero di stazioni appaltanti era 870 per una percentuale del 73%. Nel tale percentuale era pari al 71% circa 2 Nel triennio l analogo numero di stazioni appaltanti era 290 per una percentuale del 24%. Nel tale percentuale era pari al 26,5% circa 3 Nel triennio l analogo numero di stazioni appaltanti era 34 per una percentuale del 2,8%. Nel triennio tale percentuale era pari al 2,5% 9

17 Quadro riassuntivo delle stazioni appaltanti che hanno inviato il programma triennale all Osservatorio regionale LLPP triennio Considerando gli interventi indipendentemente da soglie di importo Stazioni appaltanti che hanno preventivato interventi sopra e sotto la soglia dei n Stazioni appaltanti differenti N Interventi n interventi per stazione appaltante Importo Totale Importo programmato per stazione appaltante , , Quadro riportante le stazioni appaltanti che hanno inserito nel PT interventi sotto la soglia dei /intervento. Stazioni appaltanti Importo Totale n interventi Importo per intervento Provincia n. n. /n BG BS CO CR LC LO MI MN PV SO VA Lombardia Quadro riassuntivo delle stazioni appaltanti che hanno inviato il programma triennale all Osservatorio regionale LLPP Numero stazioni appaltanti che hanno inviato programma triennale all Osservatorio regionale LLPP Lombardia Solo = per intervento <e = per intervento Solo < per intervento 10

18 La provenienza e la collocazione geografica dei programmi triennali inviati La identificazione del comune di appartenenza della singola stazione appaltante consente di valutare la distribuzione sul territorio regionale sia dei programmi, sia degli interventi e sia degli importi preventivati. I territori comunali da dove sono stati inviati i programmi triennali e quindi dove è stata avviata la programmazione di almeno un opera pubblica 4, indipendentemente da qualsiasi soglia di importo ( e < ), sono 1010 pari al 65% dei comuni lombardi (nel triennio tale percentuale era pari a poco più del 71%). Occorre evidenziare che il numero dei comuni (intesi solo come unità geografiche) da cui sono giunti dei programmi triennali scende a 746 (850 nel triennio ) nel caso in cui si considerino solo gli interventi al di sotto dei e sale a 988 (1070 nel triennio ) nel caso di interventi uguali e al di sopra dei Rispetto al triennio si registrano alcune flessioni che però sono comunque contenute. Quadro sintetico riportante il numero totale di unità territoriali comunali (in senso geografico) da cui sono provenuti almeno un programma triennale delle opere pubbliche riguardante il triennio Confronto diretto con i valori medi riportati nel rapporto di programmazione (ultima riga in basso). triennio Numero di comuni da cui sono giunti programmi triennali (con interventi < ) Numero di comuni da cui sono giunti programmi triennali (con interventi ) Numero di comuni da cui sono giunti programmi triennali (indipendentemente da soglia di importo) Numero totale di comuni nella provincia N % n % n % n BG ,1% ,0% ,9% 244 BS 90 43,7% ,6% ,6% 206 CO 83 50,9% ,2% ,4% 163 CR 44 38,3% 62 53,9% 63 54,8% 115 LC 46 51,1% 56 62,2% 61 67,8% 90 LO 21 34,4% 35 57,4% 36 59,0% 61 MI ,1% ,0% ,0% 188 MN 48 68,6% 61 87,1% 61 87,1% 70 PV 48 25,3% 71 37,4% 76 40,0% 190 SO 45 57,7% 51 65,4% 54 69,2% 78 VA 76 53,9% 98 69,5% ,6% 141 media provinciale 67,8 48,9% 89,8 64,5% 91,8 66,2% Lombardia ,3% ,91% ,3% Lombardia Lombardia ,0% ,2% ,3% ,3% ,7% ,2% Dalla rappresentazione geografica della distribuzione territoriale degli interventi programmati (indipendentemente dall annualità del triennio) si conferma, come ormai si registrava nei precedenti rapporti, una concentrazione attorno all asse mediano della pianura (soprattutto nella fascia pedemontana) e lungo questo si individua una maggiore concentrazione attorno nell area metropolitana milanese. Tale disposizione emerge con maggiore forza dall analisi degli importi programmati. Comunque si notano alcuni assi preferenziali dove si concentrano gli interventi, come ad esempio quello coincidente circa con la direttrice nordovest-sudest, Brescia-Mantova. Nella bassa pianura e nella zona montana emerge invece una maggior frammentazione. 4 Gli interventi segnati nei programmi triennali sono imputati al comune nel quale la corrispondente stazione appaltante ha sede. 11

19 Distribuzione geografica del numero di interventi (di importo ): analisi effettuata considerando il comune come unità minima territoriale Distribuzione geografica degli importi degli interventi (con importo ): analisi effettuata considerando il comune come unità minima territoriale 12

20 Nel documento di programmazione triennale ogni stazione appaltante indica anche l annualità del triennio nella quale si inizia a finanziare l opera. Il finanziamento potrebbe essere indicato in una sola annualità in quanto disponibile interamente in quella annualità e sufficiente per avviare e concludere l opera. Altresì il finanziamento può essere indicato nella prima o in altre annualità del triennio in relazione alla previsione di realizzabilità da parte della stazione appaltante. In altri casi il finanziamento viene previsto su diverse annualità in funzione vuoi della disponibilità delle risorse della stazione appaltante nell arco triennale, vuoi della tipologia dell opera. Qui di seguito viene mostrata una tabella nella quale sono ordinati interventi superiori ai e relativi importi in funzione della loro distribuzione nelle diverse annualità del triennio di programmazione. Il quadro che ne esce è, ancora una volta, caratterizzante una situazione sbilanciata in cui la maggior parte degli interventi e degli investimenti sono previsti nella prima annualità del triennio. Il 49,5% degli interventi è finanziato o inizia ad essere finanziato nel primo anno del triennio accompagnandosi ad un assorbimento del 61,4% delle risorse economiche programmate nell intero triennio. Questa forte disomogeneità rispetto alle tre annualità, a favore della prima, si registrava anche nei precedenti trienni indagati ( e ). L interpretazione più naturale che si può dare a tali dati risiede nella capacità di estendere l orizzonte di programmazione delle stazioni appaltanti dal primo al terzo anno del triennio. La sensazione è quindi di vedere ridotto il programma triennale ad uno strumento di programmazione prevalentemente annuale, ovvero dell anno venturo, mettendo in discussione sia l efficacia dello strumento, sia l uso che le stazioni appaltati ne fanno e ne sanno fare, sia il sistema dei finanziamenti (e la capacità di prevedere entrate) agli enti locali che probabilmente incide nell accorciare l orizzonte di programmazione 5. Schema sintetico in cui si evidenziano, per gli interventi , gli ambiti comunali in cui si rintraccia almeno 1 intervento nel programma triennale (Insieme degli interventi con importo ) N ambiti comunali in cui si Periodo di rintraccia almeno 1 intervento programmazione nel programma triennale N Interventi Importo Totale Totale triennio Potrebbe essere interessante approfondire tale aspetto con uno studio in grado di valutare se esista una relazione tra dimensione della stazione appaltante e lunghezza dell orizzonte programmatorio. Insomma: una piccola stazione appaltante programma le proprie opere su tutto il triennio o prevalentemente sul primo anno del triennio? Ed una stazione appaltante grande come si comporta? Tale approfondimento potrebbe condurre ad accertare la necessità di un sistema di programmazione a geometria variabile, capace di incontrare i fabbisogni delle stazioni appaltanti in relazione alla loro effettiva esigenza di programmazione. Oppure potrebbe mettere in evidenza la necessità di azioni di formazione o, ancora, la necessità di avviare azioni di accorpamento e coordinamento tra stazioni appaltanti medie e piccole in modo da giungere a quella massa critica oltre la quale poter più efficacemente ed efficientemente procedere alla programmazione delle opere pubbliche senza il rischio di sprechi e operazioni inutili. 13

21 Rappresentazione delle unità territoriali comunali in cui sono stati programmati interventi in una due o tre annualità del triennio considerato (con importo ) I dati di sintesi riportati nella precedente tabella possono essere splittati con l obiettivo di approfondire proprio la questione relativa al numero di interventi (sempre sopra i ) programmati nelle diverse annualità. Questa tabella mostra, quindi, come si suddividono gli interventi rispetto agli ambiti territoriali da cui provengono. Un terzo circa dei comuni da cui provengono i programmi triennali programma dai 3 ai 5 interventi nella prima e seconda annualità di programmazione. Rimane singolare invece la distribuzione dei finanziamenti programmati. Più del 70% dell importo regionale programmato nella prima annualità viene programmato in appena 10 comuni della Lombardia che sono anche responsabili di circa il 50% dell importo programmato in ognuna delle successive annualità. Tale tendenza (già rilevata nei precedenti trienni) evidenzia una sorta di sbilanciamento verso quelli che sono i territori tradizionalmente portatori dei più elevati investimenti infrastrutturali, probabilmente di opere di grande dimensione. Quadro relativo alla distribuzione per ambiti geografici comunali degli interventi programmati e dei relativi importi (insieme degli interventi con importo ) n comuni triennio n comuni n comuni 1 solo intervento (OOPP) >= interventi (OOPP) >= interventi (OOPP) >= interventi (OOPP) >= interventi (OOPP) >= più di 50 interventi (OOPP) >= almeno 1 intervento (OOPP) >=

22 Quadro relativo alla distribuzione per ambiti geografici comunali degli interventi programmati (Insieme degli interventi con importo ) n comuni % n comuni % n comuni % 1 solo intervento (OOPP) >= ,2% ,6% ,3% 2 interventi (OOPP) >= ,9% ,0% ,7% 3-5 interventi (OOPP) >= ,3% ,5% ,8% 6-10 interventi (OOPP) >= ,7% ,9% 50 7,2% interventi (OOPP) >= ,8% 35 4,3% 18 2,6% più di 50 interventi (OOPP) >= ,1% 6 0,7% 3 0,4% almeno 1 intervento (OOPP) >= % % % Quadro relativo alla distribuzione per ambiti geografici comunali degli importi degli interventi programmati. (Insieme degli interventi con importo ) % % % 1 solo intervento (OOPP) >= ,7% ,7% ,3% 2 interventi (OOPP) >= ,8% ,3% ,5% 3-5 interventi (OOPP) >= ,5% ,2% ,8% 6-10 interventi (OOPP) >= ,3% ,5% ,0% interventi (OOPP) >= ,2% ,7% ,3% più di 50 interventi (OOPP) >= ,6% ,6% ,0% almeno 1 intervento (OOPP) >= % % % Quadro relativo alla capacità di spesa registrata negli per ambiti geografici comunali da cui sono giunti i programmi triennali (Insieme degli interventi con importo ) tra i casi > , i comuni si preventiva un budget annuale di n investimenti: comuni n comuni n comuni al massimo di più di , ma meno di più di , ma meno di più di , ma meno di più di

23 L analisi di sintesi: i risultati del monitoraggio sui programmi triennali dei lavori pubblici. Triennio e importi programmati Gli interventi comunicati all Osservatorio regionale LLPP, sopra/uguale alla soglia dei e programmati nel triennio , sono pari a per un importo complessivo di ( nel triennio ). Quadro sintetico riportante il numero totale di interventi programmati e dei relativi importi per la programmazione delle opere pubbliche in Lombardia nel triennio Insieme degli interventi con importo La programmazione nel triennio Interventi & Importi* n interventi nel triennio di programmazione Importi totali nel triennio di programmazione *insieme dei casi con importi Rispetto alle singole annualità componenti il triennio di programmazione considerato, si rileva un decrescente (si dimezzano) numero di interventi programmati: da 6115 nell anno 2006, a 3766 nel 2007, a 2463 nel accompagnato da un altrettanto decrescente impegno di spesa. Andamento del numero di interventi programmati in Lombardia nel triennio Insieme degli interventi con importo andamento programmazione interventi nel triennio n. interventi >= Tale andamento decrescente compariva anche nel triennio di programmazione precedente sebbene misurato con una metodologia differente, come spiegato sopra. 16

24 Andamento degli importi totali relativi agli interventi programmati in Lombardia nel triennio Insieme degli interventi con importo importi in euro andamento programmazione importi interventi nel triennio >= Quadro sintetico riportante il numero totale di interventi programmati e dei relativi importi per la programmazione delle opere pubbliche in Lombardia disaggregati nelle annualità del triennio Insieme degli interventi con importo I periodi di programmazione nel triennio Interventi & Importi* n interventi per annualità di programmazione Importi totali per annualità di programmazione [ ] *insieme dei casi con importi L importo medio unitario, indicatore che rappresenta la dimensione media dell opera pubblica tipo, diminuisce anch esso con lo spostamento in avanti dell orizzonte temporale della programmazione. La dimensione media dell opera pubblica programmata nel 2006 è pari a /intervento contro /intervento del 2007 e /intervento nel Raffronto degli importi medi unitari [ /n. interventi] nelle singole annualità del triennio di programmazione Triennio di programmazione /intervento /intervento /intervento Lombardia Il calcolo degli importi pro abitante è stato condotto considerando la popolazione residente in Lombardia al che ammontava a (fonte: ISTAT). L importo procapite diminuisce moltissimo passando dal 2006 al 2008, come si vede nella tabella seguente dove sono riportati anche gli omologhi valori procapite rilevati nelle annualità dei precedenti trienni di programmazione oggetto di reporting. La situazione dell attuale triennio è pertanto assolutamente simile a quanto si registrava precedentemente. Ovviamente tale analisi degli importi pro-abitante risente delle oscillazione del numeratore, quindi degli importi. Non bisogna dimenticare che gli importi qui considerati sono relativi ai soli programmi triennali 17

25 inviati, mentre gli abitanti sono relativi a tutti i comuni lombardi in quanto si è comunque assunto che i beneficiari delle opere pubbliche realizzate non siano solo gli abitanti residenti nei comuni che programmano opere o che inviano il proprio programma triennale 7. Tale scelta statistica implica l assunzione di una approssimazione che ha anche una vulnerabilità insita nell identificazione delle stazioni appaltanti che hanno inviato il programma triennale. Come visto in precedenza, in soli 10 comuni si concentra più del 70% della programmazione finanziaria. Il mancato invio di un solo programma di una stazione appaltante proveniente da questi ambiti potrebbe influenzare molto la statistica. Nel triennio tutte le maggiori stazioni appaltanti (grandi comuni, province, ospedali, etc.) sono presenti nella base dati. Non vengono pertanto aggiunti commenti comparativi tra i diversi trienni, proprio per le ragioni di vulnerabilità del dato qui esposte. Quello che invece si può evidenziare è la diminuzione dell importo procapite tra una annualità e l altra all interno del singolo triennio. Ad esempio nel triennio si passa da 1188 /ab nel 2006 a soli 295 /ab nel Ciò ripropone la questione della capacità di programmazione su tutto il triennio e non solo sulla prima annualità. Raffronto degli importi medi procapite [ /ab] nelle annualità del triennio di programmazione , e Triennio di programmazione Triennio di programmazione Triennio di programmazione /ab /ab /ab /ab /ab /ab /ab /ab /ab Lombardia 1.188,5 408,7 295,0 766,9 601,3 445,1 667,5 489,1 342,1 Quadro sintetico riportante i valori annuali degli indicatori importo medio unitario e importo medio procapite delle opere pubbliche programmate in Lombardia nel triennio (Interventi con importo ) La programmazione nel triennio Importi medi unitari e Importi procapite* importo medio unitario [ /intervento] importo procapite [ /ab] 1.188,5 408,7 295,0 *insieme dei casi con importi Passando ad un analisi per categorie di opere pubbliche 8 occorre notare che nel periodo di programmazione non si sono registrati interventi programmati nelle seguenti categorie di opere pubbliche (per importi unitari ), al pari che nel triennio : 20 - servizi alle imprese agricole; 21 - servizi alle imprese industriali 22 - servizi alle imprese turistiche 50 - ricerca sviluppo tecnologico ed innovazione; 70 - istruzione e formazione professionale 80 - politiche per il mercato del lavoro; 91 - interventi in campo sociale Da una semplice analisi di posizione, attraverso la quale si può compilare una graduatoria, effettuata in modo decrescente sia per numero di interventi, sia per importi, risulta che le prime 2 categorie di opere pubbliche programmate in tutto il triennio sono le opere stradali e le opere di edilizia sociale e scolastica, così come si registrava nei precedenti trienni oggetto di reporting: ; e Si ricorda che il numero di programmi triennali inviati nel triennio è pari a 1097 e in quello è pari a 1194) 8 Le categorie di opere sono stabilite dal D.M. 21/06/2000, n. 5374/21/65 Programmazione triennale ed elenco annuale di cui all'art. 14 comma 11 L N. 109 ed integrate dall Osservatorio regionale sui lavori pubblici 18

26 Alla categoria stradale convergono, nell arco del triennio, 4144 interventi, mentre alla categoria edilizia sociale e scolastica In termini di importi programmati, le opere stradali impegnano circa 6574 milioni di euro nel triennio (4437 milioni nel triennio ), confermandosi sempre al primo posto in graduatoria. Le opere di edilizia sociale e scolastica sono al secondo posto con 2200 milioni di euro circa (2500 milioni di euro circa nel triennio ). Nel primo anno del triennio (annualità 2006) al secondo posto vi sono i finanziamenti programmati per le altre linee di trasporto con 1768 milioni di euro. La presenza delle opere altre linee di trasporto al secondo posto nella graduatoria degli investimenti programmati nel primo anno di programmazione si registrava anche nell analisi effettuata sui programmi triennali del triennio Ciò lascia pensare che tali infrastrutture di trasporto vengano programmate tendenzialmente un anno per l altro (ponendo qui alcune riflessioni contraddittorie per tale circostanza); infatti nel secondo anno di programmazione (2007) l importo preventivato per altre linee di trasporto crolla a 133 milioni di euro e nell annualità 2008 scende ancora posizionandosi a 91 milioni di euro. Un osservazione: nel precedente rapporto le opere altre linee di trasporto non comparivano nella seconda annualità di programmazione (2006) con l importo pari a 1,7 miliardi di euro, come è poi avvenuto nella prima annualità di programmazione dell attuale triennio Quadro sintetico riportante le prime 5 posizioni nella graduatoria delle opere pubbliche programmate in Lombardia nel triennio : interventi (Insieme degli interventi con importo ) Categorie lavori pubblici. Le prime 5 posizioni per n di interventi_ categoria per n interventi 01 Opere stradali (1824 interventi) 01 Opere stradali (1336 interventi) 01 Opere stradali (984 interventi) 2 categoria per n interventi 08 edilizia sociale e scolastica (973 interventi) 08 edilizia sociale e scolastica (624 interventi) 08 edilizia sociale e scolastica (429 interventi) 3 categoria per n interventi 09 altra edilizia pubblica (434 interventi) 09 altra edilizia pubblica (234 interventi) 09 altra edilizia pubblica (151 interventi) 4 categoria per n interventi 12 sport e spettacolo (272 interventi) 12 sport e spettacolo (185 interventi) 35 igienico sanitario (151 interventi) 12 Sport e spettacolo (133 interventi) 5 categoria per n interventi 35 igienico sanitario (264 interventi) 35 igienico sanitario (95 interventi) Quadro sintetico riportante le prime 5 posizioni nella graduatoria delle opere pubbliche programmate in Lombardia nel triennio : importi (Insieme degli interventi con importo ) Categorie lavori pubblici. Le prime 5 posizioni per importo_ categoria per importi 01 Opere stradali ( ) 01 Opere stradali ( ) 01 Opere stradali ( ) 2 categoria per importi 88 altre linee di trasporto ( ) 08 edilizia sociale e scolastica ( ) 08 edilizia sociale e scolastica ( ) 3 categoria per importi 4 categoria per importi 08 edilizia sociale e scolastica ( ) 09 altra edilizia pubblica ( ) 30 edilizia sanitaria ( ) 12 sport e spettacolo ( ) 11 opere di protezione dell ambiente ( ) 09 altra edilizia pubblica ( ) 5 categoria per importi 10 Edilizia abitativa ( ) 10 Edilizia abitativa ( ) 30 edilizia sanitaria ( ) 19

27 Oltre alla possibilità di analizzare le diverse categorie di opere pubbliche come previste dalla normativa, è sempre possibile trattare i dati del triennio relativamente alle tipologie di intervento 9. Dieci sono le tipologie di intervento differenti: le nuove costruzioni, le manutenzioni ordinarie e straordinarie, le demolizioni 10, le ristrutturazioni, i recuperi, i restauri, i completamenti, gli ampliamenti e la voce altro 11. Ordinando in modo decrescente i dati (sia il numero di appalti sia gli importi relativi), è emerso che gli interventi ascrivibili alle tipologie 01 - nuova costruzione e 07 - manutenzione straordinaria assorbono, nella prima annualità di programmazione oltre il 78% dell importo programmato nello stessa annualità 2006 (nel precedente triennio di programmazione il peso degli importi legati alle tipologie 01 e 07 era pari al 70% dell importo programmato nella prima annualità del triennio). Nuove costruzioni e manutenzioni straordinarie sono le due tipologie maggiormente programmate e successivamente realizzate (sebbene con pesi percentuali inferiori), come di rileva leggendo i rapporti annuali sulle opere pubbliche avviate. La rimanente quota di interventi e di importi, decisamente inferiori in quantità, è ripartito tra le altre tipologie di intervento. Quadro sintetico riportante le prime 5 posizioni nella graduatoria delle tipologie di intervento programmate in Lombardia nel triennio : interventi (Insieme degli interventi con importo ) Tipologie lavori pubblici. Le prime 5 posizioni per n di interventi_ tipologia per n interventi 07 - Manutenzione straordinaria (1901 interventi) 01 -Nuova costruzione (1203 interventi) 01 -Nuova costruzione (841 interventi) 2 tipologia per n interventi 01 Nuova costruzione (1796 interventi) 07 - Manutenzione straordinaria (1160 interventi) 07 - Manutenzione straordinaria (725 interventi) 3 tipologia per n interventi 04 - Ristrutturazione (838 interventi) 04 - Ristrutturazione (564 interventi) 04 - Ristrutturazione (336 interventi) 4 tipologia per n interventi 09 - Ampliamento (418 interventi) 09 - Ampliamento (242 interventi) 08 - Completamento (160 interventi) 5 tipologia per n interventi 08 Completamento (416 interventi) 08 Completamento (215 interventi) 09 - Ampliamento (156 interventi) 9 Ci si riferisce sempre al citato D.M. 21/06/2000, n. 5374/21/65 10 i soli interventi di demolizione sono solitamente insoliti. Le opere di demolizioni spesso sono una voce di capitolato inclusa in appalti classificabili diversamente dal punto di vista della tipologia di intervento. Insomma una ristrutturazione potrebbe includere opere di demolizione che non appaiono qui in quanto non costituiscono un singolo appalto. 11 Tale voce non era presente nel rapporto sulla programmazione degli interventi nel triennio e anche nei precedenti rapporti sulle opere aggiudicate. 20