Tutela del Paesaggio: in Campania Liberi Tutti?

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1 Tutela del Paesaggio: in Campania Liberi Tutti? Adelante, amici, ma con juicio A cura del geom. Bottone Marcellino, Piedimonte Matese 12/05/2013 E la domanda che si affaccia nella mente del lettore del Bollettino Ufficiale della Regione Campania n. 24 del 7 Maggio 2013, dove compare la LEGGE REGIONALE N. 5 DEL 6 MAGGIO DISPOSIZIONI PER LA FORMAZIONE DEL BILANCIO ANNUALE 2013 E PLURIENNALE DELLA REGIONE CAMPANIA (LEGGE FINANZIARIA REGIONALE 2013), approvata dal Consiglio Regionale della Campania. Il meccanismo è sempre lo stesso, quello che ormai va in voga nelle aule legislative di vario ordine e grado dello stivale: omettere di discutere nel merito, saltare il confronto pubblico su questioni fondamentali come lo sviluppo del territorio e la tutela del paesaggio, triturare logica e principi nell indifferenziato che sarà smaltito dai sudditi dopo un alimentazione coattiva praticata con sondini retorici e iniezioni letali di bla bla bla e voilà: un paio di righe anonime al punto giusto di una legge laterale e il paesaggio è andato. Non potendo escludere, naturalmente, che nella mia mente si formino domande illogiche o infondate, chiedo aiuto ai turisti per caso che siano stati attratti dal titolo di queste pagine, declamando i seguenti fatti: il Consiglio Regionale (non è una novità, non è la prima volta, non sarà l ultima: non è questo il problema principale), approvando disposizioni per il Bilancio 2013, ha approvato una serie di norme che modificano la previgente legislazione in materia di gestione, sviluppo e tutela del territorio e del paesaggio; tra queste spicca, per il modo in cui è celato nell articolato, il seguente comma 9 dell art.1: 9. Le funzioni amministrative già esercitate dai comuni e dalle province a titolo di delega o di sub delega ai sensi della legge regionale 29 maggio 1980, n. 54 (Delega e sub delega di funzioni regionali ai comuni, alle comunità montane e alle province e disciplina di provvedimenti legislativi ed amministrativi regionali concernenti le funzioni delegate e sub delegate), della legge regionale 1 settembre 1981, n. 65 (Disposizioni per l attuazione della legge regionale 29 maggio 1980, n. 54) e della legge regionale 28 dicembre 1985, n. 57 (Norme per il trasferimento ai comuni dei beni e del personale dei centri di educazione permanente, ai sensi dell articolo 47 del DPR 24 luglio 1977, n. 616), sono conferite, ai sensi dell articolo 118 della Costituzione, ai comuni e alle province medesime.

2 Ora, quali sono Le funzioni amministrative già esercitate dai comuni a titolo di delega o di sub delega ai sensi delle leggi regionali 29 maggio 1980, n. 54 e 1 settembre 1981 n. 65? Per intenderlo basta soffermiamoci sull art. 6, comma 2, della LRC 65/81, che recita: 2. Sono sub - delegate ai Comuni le funzioni amministrative previste dall' art. 82, comma 2, lettera b), d) e f) del DPR 24 luglio 1977, n. 616 per le zone sottoposte a vincolo paesistico. Per capire, poi, di quali funzioni amministrative effettivamente si tratta, dobbiamo inevitabilmente riferirci alle norme vigenti al momento della sub-delega ai Comuni disposta dalla LRC 65/81, cioè all ormai soppresso e abrogato art. 82 del dpr 616/1977, che recitava: Decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977 n. 616 Attuazione della delega di cui all art. 1 della Legge 22 luglio 1975 n. 382 Art. 82. Beni ambientali. Sono delegate alle regioni le funzioni amministrative esercitate dagli organi centrali e periferici dello Stato per la protezione delle bellezze naturali per quanto attiene alla loro individuazione, alla loro tutela e alle relative sanzioni. La delega riguarda tra l'altro le funzioni amministrative concernenti: a) l'individuazione delle bellezze naturali, salvo il potere del Ministro per i beni culturali e ambientali, sentito il Consiglio nazionale per i beni culturali e ambientali, di integrare gli elenchi delle bellezze naturali approvate dalle regioni; b) la concessione delle autorizzazioni o nulla osta per le loro modificazioni; c) l'apertura di strade e cave; d) la posa in opera di cartelli o di altri mezzi di pubblicità; e) l'adozione di provvedimenti cautelari anche indipendentemente dall'inclusione dei beni nei relativi elenchi; f) l'adozione dei provvedimenti di demolizione e l'irrogazione delle sanzioni amministrative; g) le attribuzioni degli organi statali centrali e periferici inerenti alle commissioni provinciali previste dall'art. 2 della legge 29 giugno 1939, n e dall'art. 31 del decreto del Presidente della Repubblica 3 dicembre 1975, n. 805; h) l'autorizzazione prevista dalla legge 29 novembre 1971, n. 1097, per la tutela dei Colli Euganei. Dunque possiamo agevolmente riassumere che, in conseguenza dell art. 1, comma 9 della neonata LRC 5/2013, le funzioni amministrative concernenti : - la concessione delle autorizzazioni o nulla osta per le loro modificazioni; - la posa in opera di cartelli o di altri mezzi di pubblicità; - l'adozione dei provvedimenti di demolizione e l'irrogazione delle sanzioni amministrative; sono esercitate dai Comuni ai sensi dell articolo 118 della Costituzione, dunque in base ad una norma di rango Costituzionale, e non in più in base ai vincoli e limiti di un titolo condizionato quale la delega o la sub-delega Regionale. Ebbene, se questi sono i fatti, per quale ragione nella mente di un lettore dell art. 1, comma 9 della neonata LRC 5/2013 può nascere un interrogativo pressante, sprigionarsi il dubbio che i conti non tornano, insomma definirsi la convinzione che - con questa ulteriore variazione sul tema della tutela del Paesaggio - la Regione Campania possa aver sostanzialmente affermato liberi tutti? Per comprendere l origine di questo pensiero esploso tra gli incubi con cui mi appresto, da qualche tempo, a leggere e comprendere la legislazione Campana, si deve trattenere, per un

3 ultimo saluto, lo sguardo sulla LEGGE REGIONALE N. 10 DEL REGIONE CAMPANIA Indirizzi programmatici e direttive fondamentali per l'esercizio delle deleghe e sub deleghe ai sensi dell' art. 1 della legge regionale 1 settembre 1981 n. 65: Tutela dei beni ambientali, nella quale era inciso: ARTICOLO 1 Le funzioni subdelegate dalla Regione Campania, in materia di Beni ambientali, sono esercitate in conformità alle direttive allegate, che costituiscono parte integrante e sostanziale della presente legge. E dove tra le direttive allegate s indicavano le seguenti: I provvedimenti amministrativi relativi alle funzioni sub - delegate in materia di Beni Ambientali vengono emessi dal Sindaco visto il parere espresso dalla Commissione Edilizia comunale integrata da cinque membri nominati dal Consiglio Comunale tra esperti di Beni Ambientali, Storia dell' Arte, discipline agricolo forestale, Naturalistica, Storiche, Pittoriche, Arti figurative e Legislazione Beni Culturali. Per la nomina dei membri esperti, che non dovranno essere dipendenti o Amministratori del Comune interessato, ogni Consigliere può esprimere un solo nominativo. Tali membri vanno rinnovati ogni tre anni ed i medesimi non possono essere nominati per più di due volte consecutive. La delibera consiliare di nomina di detti esperti, che dovrà riportare l' annotazione, per ciascuno di essi, della materia di cui è esperto, vistata dall' Organo di Controllo, dovrà in copia, essere rimessa, per conoscenza, al Presidente della Giunta regionale. Alla Commissione, così integrata, è attribuito il compito di esprimere parere in merito alle materie sub - delegate di cui all'art. 82 comma II - lettera b), d) ed f) del DPR n. 616 in data 24 luglio 1977, nonché quello di consulenza su tutte le questioni che l'amministrazione comunale riterrà opportuno sottoporle per lo specifico fine di salvaguardia valori ambientali, paesistici, architettonici e monumentali. Per la validità delle sedute della Commissione è necessario la presenza di almeno tre dei componenti esperti ed il componente di questi che si assenta, senza giustificato valido motivo, per tre sedute consecutive deve essere dichiarato decaduto dalla carica e va sostituito dal Consiglio Comunale nella successiva riunione. I Comuni per l'esercizio di questa specifica materia non potranno avvalersi del disposto dell'art. 12, II comma della legge regionale 29 giugno 1980, n. 54. Nell'esercizio delle funzioni sub - delegate, è opportuno, che si coordinino con altri Comuni onde promuovere omogeneità e coerenza di comportamento, in particolare nei luoghi o beni contigui. La Regione ed i Comuni sub - delegati si forniranno, reciprocamente od a richiesta, informazioni, dati statistici ed ogni altro elemento utile allo svolgimento delle funzioni ed anche al fine di consentire, in particolare al Presidente della Giunta regionale la direzione delle funzioni amministrative sub - delegate. Per quanto compatibili con le presenti direttive le funzioni amministrative e di merito sub - delegate vanno esercitate in aderenza ai disposti della più volte richiamata legge 1497/ 39 e relativo Regolamento di attuazione. Fatta questa breve sosta nella LRC 65/81, volgiamo nuovamente lo sguardo verso il futuro immediato e riflettiamo:

4 se un Comune può esercitare, ai sensi dell art. 1, comma 9 della neonata LRC 5/2013 le funzioni amministrative concernenti : - la concessione delle autorizzazioni o nulla osta per le loro modificazioni; - la posa in opera di cartelli o di altri mezzi di pubblicità; - l'adozione dei provvedimenti di demolizione e l'irrogazione delle sanzioni amministrative; in base ai poteri Costituzionali conferiti ai sensi dell articolo 118 della Costituzione e non alle condizioni imposte dal delegante Regionale, significa necessariamente che, ai sensi dell art. 1, comma 9 della neonata LRC 5/2013 questo stesso Comune potrà disporre autonomamente dei modi e forme per costituire e far funzionare la Commissione per il Paesaggio. Il passo successivo, a questo punto, è meramente ovvio: se a un Comune si riconosce questa facoltà, significa che tutti i Comuni hanno questa libertà, la quale in definitiva potrà legittimamente dar luogo alle più diverse e fantasiose soluzioni Non lo definireste un liberi tutti? E, soprattutto, siamo sicuri che questa improvvisa libertà non si dimostri fallace o eccepibile? Già, perché si deve osservare che l art.1, comma 9 delle LRC 5/2013 interviene sotto la vigenza delle seguenti disposizioni del DECRETO LEGISLATIVO 22 gennaio 2004, n Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n : Articolo 146 (Autorizzazione) (comma) 6. La regione esercita la funzione autorizzatoria in materia di paesaggio avvalendosi di propri uffici dotati di adeguate competenze tecnicoscientifiche e idonee risorse strumentali. Può' tuttavia delegarne l'esercizio, per i rispettivi territori, a province, a forme associative e di cooperazione fra enti locali come definite dalle vigenti disposizioni sull'ordinamento degli enti locali, (agli enti parco,)) ovvero a comuni, purché' gli enti destinatari della delega dispongano di strutture in grado di assicurare un adeguato livello di competenze tecnico-scientifiche nonché di garantire la differenziazione tra attività di tutela paesaggistica ed esercizio di funzioni amministrative in materia urbanistico-edilizia. Articolo 148 (Commissioni locali per il paesaggio) 1. ((Le regioni ))promuovono l'istituzione e disciplinano il funzionamento delle commissioni per il paesaggio di supporto ai soggetti ai quali sono delegate le competenze in materia di autorizzazione paesaggistica, ai sensi dell'articolo 146, (( comma 6)). 2. Le commissioni((... )) sono composte da soggetti con particolare, pluriennale e qualificata esperienza nella tutela del paesaggio. 3. Le commissioni esprimono ((pareri nel corso dei procedimenti autorizzatori previsti ))dagli articoli 146, ((comma 7,)) 147 e ((COMMA SOPPRESSO DAL D.LGS. 26 MARZO 2008, N. 63 )). E in altre parole mentre il Legislatore Statale dispone: che l istituzione delle Commissioni per il paesaggio, unitamente alla disciplina del loro funzionamento, compete alle REGIONI ;

5 che la possibilità di delegare ai Comuni l esercizio della funzione autorizzatoria in materia di paesaggio è espressamente condizionata alla verifica - da parte delle Regioni - che i Comuni delegati siano dotati di una Commissione per il paesaggio la quale assicuri un predeterminato livello di qualità; con l art. 1, comma 9 della LRC 5/2013, contemporaneamente ma diversamente, il Legislatore Regionale dispone: che la disciplina per l istituzione ed il funzionamento delle Commissioni per il paesaggio compete ai COMUNI ; che nessuno, al di fuori dei medesimi Comuni, possa accertare che la qualità di tali Commissioni sia appropriata o corrisponda agli obiettivi della tutela che si attuano mediante l esercizio Comunale della funzione autorizzatoria. In tal modo violando le espresse disposizioni (artt. 117 e 118) costituzionali, a mente delle quali: 1. Sono materie di legislazione concorrente quelle relative alla valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali; 2. Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato; 3. Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato; 4. I Comuni, le Province e le Città metropolitane hanno potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell'organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite. 5. Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. 6. I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze. Disposizioni dalle quali si trae agevolmente che nelle materie di legislazione concorrente come quelle relative alla valorizzazione dei beni culturali e ambientali - la Regione può esercitare la potestà legislativa attribuendo ai Comuni funzioni amministrative, ma entro quei limiti che salvaguardino l'esercizio unitario della funzione stessa, e cioè il raggiungimento dell unico obiettivo finalistico della tutela paesaggistica. Operando come fa la Regione Campania con l art.1, comma 9, della LRC 5/ al di fuori di questo solco: per un verso si attribuisce ai Comuni una funzione amministrativa propria, frantumando un quadro di riferimento che meriterebbe di restare unitario perché alla valorizzazione dei beni culturali e ambientali non può accedersi che con una visione unitaria; per altro verso, si consente che rispetto alla valorizzazione dei beni culturali e ambientali - i Comuni diventino titolari di funzioni amministrative proprie e, di conseguenza, possano esercitare una potestà regolamentare di rango costituzionale. Cosa ci aspetta al prossimo giro di walzer normativo?

6 Che rispetto alla valorizzazione dei beni culturali e ambientali - i Comuni pretendano di esercitare un potere di legislazione concorrente? Piedimonte Matese, lì 12 maggio 2013 Geom. Bottone Marcellino

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