ASSOCIAZIONE NAZIONALE MAGISTRATI AMMINISTRATIVI - A.N.M.A.

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1 SOMMARIO SOMMARIO...1 PREMESSA Introduzione: l ANMA e la giustizia amministrativa...2 La disponibilità al confronto: La giustizia amministrativa...2 I SINGOLI PUNTI DELLA RIFORMA (D.L. 90/2014) Abolizione del trattenimento in servizio...4 Adesione alla riforma e necessità dell espletamento dei concorsi Limitazione del sindacato degli atti del C.S.M...6 Osservazioni critiche: un trattamento di favore per le nomine del C.S.M....6 Adesione al rito abbreviato Abolizione delle otto sedi staccate dei T.A.R...8 Premessa storico-sistematica...8 I profili relativi al metodo utilizzato: decreto legge e risvolti costituzionali...9 a) La possibile violazione dell art. 77 Cost...9 b) La possibile violazione dell art. 97 Cost c) La possibile violazione dell art. 125 Cost. e dei principi del diritto europeo I profili di merito: l assenza di benefici e l aumento dei costi Conclusioni: un operazione costosa e inutile Tabelle statistiche con organico e contenzioso Personale di magistratura e amministrativo: Situazione del contenzioso: Abolizione della competenza funzionale del T.A.R. di Milano sugli atti dell AEEG Osservazioni critiche: Processo amministrativo digitale Sostanziale adesione: notazioni problematiche e situazione attuale Misure in materia di appalti Premessa L ulteriore accelerazione del rito appalti La situazione attuale Osservazioni e ulteriori proposte: Il rischio della eccessiva sommarizzazione della valutazione Ulteriori proposte Misure avverso l abuso del processo: necessità di introdurre una sanzione per la sinteticità degli atti

2 PREMESSA 1. Introduzione: l ANMA e la giustizia amministrativa. L A.N.M.A. è l associazione di gran lunga più rappresentativa dei magistrati amministrativi con i suoi 350 associati su circa 490 magistrati amministrativi. In particolare, l Associazione raccoglie la grande maggioranza dei magistrati dei T.A.R. e una nutrita rappresentanza di Consiglieri di Stato. La disponibilità al confronto: L attenzione rivolta dal Governo e dal Parlamento alla giustizia amministrativa è vissuta come un opportunità di risolvere le problematiche che affliggono il plesso anche sul piano ordinamentale e del riparto di giurisdizione. L ANMA auspica di avere presto un incontro con i rappresentanti del Governo (come già richiesto al Sottosegretario per la Presidenza del Consiglio) per ragionare diffusamente dei temi che riguardano la Giustizia Amministrativa. L associazione, anche per rimarcare la propria piena e fattiva disponibilità al confronto, ha partecipato alla consultazione telematica inviando un articolato documento all indirizzo che si allega alla presente. Registriamo con rammarico l assenza di qualsivoglia risposta da parte del Governo e ringraziamo la Camera, la Commissione Giustizia e il Parlamento tutto per l attenzione a noi rivolta. Rileviamo anche che la misura che più ci preoccupa, ossia l abolizione delle sezioni staccate, neppure era stata chiaramente preannunciata prima della consultazione telematica. La giustizia amministrativa In via preliminare, rappresentiamo che la Giustizia Amministrativa costituisce un fondamentale e ineludibile baluardo di legalità e costituisce, come risulta chiaramente dall analisi dei dati comparati, un eccellenza tanto sul piano europeo per la velocità di risposta in alcuni settori (es. appalti) quanto, a maggior ragione, nel panorama della giustizia italiana, afflitta da cronici problemi di lentezza e inefficienza. Il corpo dei magistrati amministrativi, per le modalità del reclutamento e la costante formazione professionale, costituisce una fondamentale risorsa nella misura in cui sono coniugate la terzietà propria della giurisdizione, la specifica elevata professionalità e la attenzione per le ragioni di interesse pubblico coinvolte nelle decisioni del potere pubblico sottoposte all esame della giustizia amministrativa. Allorché il giudice ordinario è, infatti, aduso a conoscere di posizioni di parti paritarie, il giudice amministrativo conosce delle posizioni di interesse legittimo da intendersi quale compromesso 2

3 solidaristico tra le esigenze collettive di cui è portatrice l'amministrazione e la pretesa, di colui che dalla loro legittima soddisfazione è coinvolto, di veder preservati quei suoi beni giuridici che preesistono all'attività pubblica ovvero che nel corso di questa si profilino (C.d.S. ad. plen. 12/2007). La provenienza di molti dei magistrati amministrativi dai ruoli dirigenziali e direttivi della pubblica amministrazione garantisce una piena conoscenza dei meccanismi e delle logiche che presiedono l azione amministrativa e consente un sindacato equilibrato e tale da tener conto di tutti gli interessi pubblici e privati coinvolti. Taluni di tali concetti saranno ulteriormente precisati in rapporto alla soppressione delle sedi staccate (punto IV). 3

4 I SINGOLI PUNTI DELLA RIFORMA (D.L. 90/2014) 2. Abolizione del trattenimento in servizio Art. 1 co. 2 e 3 ( ) 2. Salvo quanto previsto dal comma 3, i trattenimenti in servizio in essere alla data di entrata in vigore del presente decreto sono fatti salvi fino al 31 ottobre 2014 o fino alla loro scadenza se prevista in data anteriore. I trattenimenti in servizio disposti dalle amministrazioni pubbliche di cui all articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e non ancora efficaci alla data di entrata in vigore del presente decreto-legge sono revocati. 3. Al fine di salvaguardare la funzionalità degli uffici giudiziari, i trattenimenti in servizio dei magistrati ordinari, amministrativi, contabili, militari nonché degli avvocati dello Stato, sono fatti salvi sino al 31 dicembre 2015 o fino alla loro scadenza se prevista in data anteriore. Adesione alla riforma e necessità dell espletamento dei concorsi La riforma è accolta favorevolmente dalla nostra associazione, come già comunicato al governo mediante il testo inviato all indirizzo Il regime transitorio, da noi stesso auspicato, consentirà di provvedere alla sostituzione dei magistrati che ricoprano ruoli direttivi e semidirettivi senza eccessivi disagi per gli uffici. Si auspica che non vi sia un ulteriore prolungamento di tale regime che metterebbe in discussione, per la lunghezza del rinvio, la stessa applicazione della riforma oltre a generare palesi iniquità nei confronti di chi, non avendo ancora beneficiato del trattenimento e vedendosi ridotta l età massima per restare in servizio, potrebbe vedere frustrate le proprie legittime aspettative a ricoprire funzioni direttive o semidirettive. Si ribadisce la necessità che nel regime transitorio siano ripianate le carenze di organico, mediante l indizione dei relativi concorsi. Si rappresenta che, per i T.A.R., le carenze di organico già sono pari a oltre il 20% della pianta organica e che crescerebbero di un ulteriore 10% (in oltre l 80% dei casi di cessazioni dal servizio dovute al provvedimento si tratta di magistrati che ricoprono posizioni direttive o semidirettive). Parimenti, al Consiglio di Stato si determinerebbe una carenza di organico (attualmente senza un rilevante grado di scopertura) pari a oltre il 25%. Si rappresenta, altresì, che è in corso la procedura per l indizione di un concorso per 33 posti di referendario T.A.R. che consentirebbe di assorbire pienamente l anticipazione del trattenimento in servizio. Si rappresenta che il Consiglio di Presidenza ha richiesto fin da gennaio 2014 l emissione del D.P.C.M. previsto dall art. 37, comma 11-bis, del D.L. n. 98/2011 per l indizione di un concorso a 33 posti (che coprirebbe solo in scarsa parte le vacanze). In ordine alla copertura finanziaria per le nuove assunzioni da concorso, giova rammentare che 4

5 la Giustizia Amministrativa vanta un credito dal Ministero dell Economia di circa 59 milioni di euro, somma che per legge ha una destinazione vincolata. 5

6 3. Limitazione del sindacato degli atti del C.S.M.. Art. 2 comma 4 ( ) 4. Al secondo comma dell articolo 17 della legge 24 marzo 1958, n. 195, dopo le parole: «del processo amministrativo», sono aggiunti i seguenti periodi: «Contro i provvedimenti concernenti il conferimento o la conferma degli incarichi direttivi e semi direttivi, il controllo del giudice amministrativo ha per oggetto i vizi di violazione di legge e di eccesso di potere manifesto. Per la tutela giurisdizionale nei confronti dei predetti provvedimenti si segue, per quanto applicabile, il rito abbreviato disciplinato dall articolo 119 del codice del processo amministrativo di cui al decreto legislativo 2 luglio 2010, n Nel caso di azione di ottemperanza, il giudice amministrativo, qualora sia accolto il ricorso, ordina l ottemperanza ed assegna al Consiglio superiore un termine per provvedere. Non si applicano le lettere a) e c) del comma 4 dell articolo 114 del codice del processo amministrativo di cui al decreto legislativo n. 104 del 2010.» Osservazioni critiche: un trattamento di favore per le nomine del C.S.M. La norma introduce un regime di favore per gli atti di nomina dei capi degli uffici giudiziari (o delle loro sezioni; cd. funzioni direttive e semidirettive) effettuati dal Consiglio Superiore della Magistratura Essi sarebbero, quindi, sottoposti al sindacato del giudice amministrativo ma in forma limitata rispetto a quanto avviene per tutte le altre nomine pubbliche (di carattere non politico, ma amministrativo). In primo luogo, gli atti sarebbero sindacabili solo per eccesso di potere manifesto. Invero, l eccesso di potere si sostanzia in un sindacato che è già riferibile a profili di natura manifesta ossia qualora siano verificabili profili di macroscopica violazione dei canoni di ragionevolezza o di evidente travisamento dei fatti. Con riferimento alle nomine effettuate dal C.S.M. valga richiamare tra le tante, la recentissima Sentenza del Consiglio di Stato, sez. IV - sentenza 12 giugno 2014 n secondo cui i provvedimenti di nomina dei magistrati a incarichi direttivi e semidirettivi adottati dal Consiglio Superiore della Magistratura sono espressione di un ampia valutazione discrezionale, come tali sindacabili in sede di legittimità nella misura in cui risultino inficiati da palese irragionevolezza, travisamento dei fatti od arbitrarietà. In tal caso, infatti, il limite "esterno" della giurisdizione amministrativa si concretizza nella assoluta inammissibilità di una sostituzione dell organo giurisdizionale nelle scelte di merito riservate al suddetto organo, ferma restando la ineludibile necessità di ancorare il riscontro di legittimità degli atti impugnati al vaglio di quei difetti suscettibili di concretizzare il vizio dell eccesso di potere sotto i profili sopra indicati). Il giudice amministrativo, quindi, per consolidata tradizione culturale, evita ingerenze nella valutazione discrezionale o tecnico discrezionale dell amministrazione limitando il sindacato a profili che già sono macroscopici e perciò manifesti. Qualora la norma dovesse essere intesa come ulteriore limitazione del sindacato giurisdizionale, essa, oltre ad introdurre un ingiustificato regime di favore per gli atti del C.S.M., rispetto 6

7 ai quali lo stesso Governo sembra manifestare propositi riformatori (riforma della Giustizia di cui alla conferenza stampa del ), si presterebbe a inevitabili censure di incostituzionalità rispetto alle norme che prevedono un pieno sindacato degli atti delle pubbliche amministrazioni (artt. 24, 100, 101, 103, 111, 125 Cost.). Alla stessa logica e alle stesse critiche risponde l esclusione dell applicazione delle lettere a) e c) dell art. 114 co. 4 del codice del processo amministrativo secondo cui il giudice il giudice, in caso di accoglimento del ricorso per l ottemperanza alla sentenza non eseguita a) ordina l ottemperanza, prescrivendo le relative modalità, anche mediante la determinazione del contenuto del provvedimento amministrativo o l emanazione dello stesso in luogo dell amministrazione; c) nel caso di ottemperanza di sentenze non passate in giudicato o di altri provvedimenti, determina le modalità esecutive, considerando inefficaci gli atti emessi in violazione o elusione e provvede di conseguenza, tenendo conto degli effetti che ne derivano. Nel caso in cui il C.S.M., come purtroppo è talora avvenuto in passato, non si adegui alla Sentenza del giudice amministrativo, quindi, il giudice non potrà far altro che ordinare al medesimo di ottemperare non potendo intervenire direttamente mediante l adozione dell atto conforme a legge con ciò impedendosi un efficace tutela del magistrato ricorrente nei casi in cui il Consiglio superiore reiterasse ripetutamente provvedimenti violativi o elusivi del giudicato. Inoltre, unico caso nel panorama della giurisdizione amministrativa, si impedirebbe l esecuzione delle sentenze di primo grado (l esecutività delle sentenze di primo grado è ormai un principio generale dell ordinamento, vigente in ogni ambito della giurisdizione). Adesione al rito abbreviato Va, invece, valutata con favore l estensione a tale materia, particolarmente delicata, del rito abbreviato di cui all art. 119 del codice del processo amministrativo. 7

8 4. Abolizione delle otto sedi staccate dei T.A.R. Art. 18 co A decorrere dal 1 ottobre 2014 sono soppresse le sezioni staccate di tribunale amministrativo regionale, ad eccezione della sezione autonoma per la Provincia di Bolzano. Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, sentito il Consiglio di Presidenza della giustizia amministrativa, da adottare entro il 15 settembre 2014, sono stabilite le modalita' per il trasferimento del contenzioso pendente presso le sezioni soppresse, nonche' delle risorse umane e finanziarie, al tribunale amministrativo della relativa regione. Dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, i ricorsi sono depositati presso la sede centrale del tribunale amministrativo regionale. Premessa storico-sistematica. Nell esperienza italiana il periodo di massima capillarizzazione degli uffici giudiziari, per quel che concerne la giustizia amministrativa, si è avuto con la istituzione delle Giunte Provinciali Amministrative che operavano su base provinciale con sedi dislocate nel territorio in modo similare agli uffici di Prefettura (R.D. n. 1058/1924). Dopo un breve periodo dalla sentenza della Corte Cost. n. 30/1967 con la quale è stata dichiarata la incostituzionalità delle Giunte Provinciali amministrative sino al varo della L. n. 1034/1971 di istituzione dei Tribunali Amministrativi Regionali di concentrazione di tutte le funzioni giurisdizionali in capo al Consiglio di Stato, la articolazione degli uffici della giustizia amministrativa si è realizzata su base regionale e sub-regionale,con riguardo ad un numero più limitato di contesti territoriali caratterizzati per la maggiore estensione del territorio regionale, e/o del numero di abitanti di ciascuna regione, e/o di altre variabili di ordine più strettamente giuridico, quale il particolarestatus di autonomia di talune fra le Regioni italiane. La normativa istitutiva dei Tribunali Amministrativi Regionali ha senz altro perseguito le finalità indicate dalla Carta Costituzionale: i magistrati sono assunti esclusivamente per concorso (art. 106, comma 1, Cost.); i giudici sono soggetti soltanto alla legge (art. 101 Cost.); i T.A.R. hanno la giurisdizione per la tutela nei confronti della Pubblica Amministrazione degli interessi legittimi e, in particolari materie indicate dalla legge, anche dei diritti soggettivi (artt. 103 e 113 Cost.); i magistrati hanno la garanzia della inamovibilità e sono soggetti per la dispensa, la sospensione, la destinazione ad altre sedi o funzioni, all organo di autogoverno (art. 107 Cost.); la loro indipendenza è assicurata dalla legge che, soltanto, può stabilire le norme sull ordinamento (art. 108 Cost.). Unitamente ai citati principi costituzionali, non può sottovalutarsi la rilevanza di quello relativo alla articolazione territoriale della giustizia amministrativa, così come delineato dall art. 125 Cost. ed applicato dalla recente sentenza della Corte Costituzionale 13 giugno 2014 n La verifica della compatibilità costituzionale delle disposizioni normative primarie, infatti, deve essere comparata - laddove si pongano profili di territorialità - con il principio costituzionale 8

9 della necessaria articolazione territoriale della giustizia amministrativa (art. 125 Cost.). In tale ambito va sottolineato che le sezioni staccate dei T.A.R. sono appena otto e tutte collocate in grandi centri urbani. Le sedi di T.A.R. sono quindi solo 28 (20 nei capoluoghi più 8 staccate; fa eccezione la Regione Trentino Alto Adige che ha due T.A.R., Trento e Bolzano). Nulla a che vedere, quindi, con le sezioni distaccate dei Tribunali ordinari e con gli stessi Tribunali di recente soppressi, tutti situati in piccoli centri urbani e, comunque, inseriti in un contesto ordinamentale che prevede più di cento sedi di Tribunale e molte decine di sedi distaccate (oltre ovviamente alle sedi di Corte di appello che sono, comunque, più numerose di quelle di T.A.R. -26 oltre a 3 sedi distaccate). Storicamente, le sezioni staccate sono state istituite in regioni nelle quali esistevano città ed ambiti territoriali di pari o addirittura maggiore importanza rispetto alla città individuata come capoluogo (es. Pescara in Abruzzo; Reggio Calabria in Calabria) ovvero in contesti territoriali popolosi e caratterizzati da un rilevante contenzioso, tali da indurre il legislatore a prevedere una seconda sede di Tribunale nella Regione. La legge istitutiva dei tribunali amministrativi regionali esercitò l opzione offerta dalla Costituzione e previde sezioni con sede diversa dal capoluogo della Regione, denominate sezioni staccate, nelle regioni Lombardia (Brescia), Emilia-Romagna (Parma), Lazio (Latina), Abruzzo (Pescara), Campania (Salerno), Puglia (Lecce), Calabria (Reggio Calabria), Sicilia (Catania). Si tratta di centri urbani popolosi, punto di riferimento di aree assai importanti sul piano socio-economico. Le sezioni staccate corrispondono territorialmente ad una Corte d appello, ad eccezione di Parma, Pescara e Latina. La sezione di Lecce coincide con la Corte d appello di Lecce inclusa la sezione distaccata di Corte d appello di Taranto, mentre la sezione di Catania comprende ben tre distretti di Corti d appello, ossia Catania, Messina e Caltanissetta (per la provincia di Enna). Con D.P.R. n. 277/1975 furono stabilite le sedi (già sopraindicate) e le circoscrizioni di tutte le sezioni staccate, tranne che per il Lazio, per il quale si provvide con D.P.R. n. 552/1975. I profili relativi al metodo utilizzato: decreto legge e risvolti costituzionali. Nel delineato assetto costituzionale, l art. 18 del D.L. n. 90/2014 presenta profili di dubbia costituzionalità, da un lato sotto l aspetto dello strumento normativo utilizzato (decreto legge) e, dall altro, sotto l aspetto del buon andamento amministrativo (art. 97 Cost.) e del decentramento giurisdizionale (art. 125 Cost.). a) La possibile violazione dell art. 77 Cost. Quanto allo strumento del decreto legge, occorre rilevare che non sussiste alcuna ragione di necessità ed urgenza che renda giustificabile, sotto il profilo costituzionale, l intervento 9

10 normativo in oggetto. La stessa relazione illustrativa al decreto legge non individua alcuna motivazione concreta circa l eliminazione delle Sezioni staccate, se non quella meramente organizzativa che, tuttavia, avrebbe meritato una ben più approfondita indagine in merito all intero assetto organizzativo dei Tribunali Amministrativi e ad un meditato confronto tra costi e benefici che, come si vedrà nel prosieguo, appaiono confermare la illogicità della scelta di eliminazione delle Sezioni staccate. D altra parte occorre anche evidenziare che, per il tramite del decreto legge n. 90/2014, si sono ridisegnati interi settori ordinamentali tra loro profondamente distinti, con evidente commistione di finalità non tutte riconducibili alla necessità ed urgenza. In tale ambito, occorre ricordare come la Corte Costituzionale abbia individuato - tra gli indici alla stregua dei quali verificare se risulti evidente o meno la carenza del requisito della straordinarietà del caso di necessità e d'urgenza di provvedere -la evidente estraneità della norma censurata rispetto alla materia disciplinata da altre disposizioni del decreto legge in cui è inserita (sentenza n. 171 del 2007; in conformità, sentenza n. 128 del 2008). La giurisprudenza costituzionale collega il riconoscimento dell esistenza dei presupposti fattuali, di cui all art. 77, comma 2, Cost., ad una intrinseca coerenza delle norme contenute in un decreto legge, sia dal punto di vista oggettivo e materiale, sia dal punto di vista funzionale e finalistico (sentenza n. 22 del 2012). La urgente necessità del provvedere può riguardare anche una pluralità di norme che, tuttavia, risultino accomunate dalla natura unitaria delle fattispecie disciplinate, ovvero anche dall intento di fronteggiare situazioni straordinarie complesse e variegate, che richiedono interventi oggettivamente eterogenei, afferenti quindi a materie diverse, ma indirizzati all unico scopo di approntare rimedi urgenti a situazioni straordinarie venutesi a determinare. La semplice immissione di una disposizione nel corpo di un decreto legge oggettivamente o teleologicamente unitario non vale dunque a trasmettere alla stessa, per ciò solo, il carattere di urgenza proprio delle altre disposizioni, legate tra loro dalla comunanza di oggetto o di finalità. L inserimento di norme eterogenee all oggetto o alla finalità del decreto spezza il legame logicogiuridico tra la valutazione fatta dal Governo dell urgenza del provvedere ed «i provvedimenti provvisori con forza di legge», di cui alla norma costituzionale. Il presupposto del «caso» straordinario di necessità e urgenza inerisce sempre e soltanto al provvedimento inteso come un tutto unitario, atto normativo fornito di intrinseca coerenza, anche se articolato e differenziato al suo interno. La scomposizione atomistica della condizione di validità prescritta dalla Costituzione si pone in contrasto con il necessario legame tra il provvedimento legislativo urgente ed il «caso» che lo ha reso necessario, trasformando il decreto legge in una congerie di norme assemblate soltanto da mera casualità temporale. L art. 15, comma 3, L. n. 400/1988 (Disciplina dell'attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri) - là dove prescrive che il contenuto del decreto-legge «deve essere specifico, omogeneo e corrispondente al titolo» - pur non avendo, in sé e per sé, 10

11 rango costituzionale, e non potendo quindi assurgere a parametro di legittimità in un giudizio davanti alla Corte, costituisce esplicitazione della ratio implicita nell art. 77, comma 2, Cost. il quale impone il collegamento dell intero decreto legge al caso straordinario di necessità e urgenza, che ha indotto il Governo ad avvalersi dell eccezionale potere di esercitare la funzione legislativa senza previa delegazione da parte del Parlamento. b) La possibile violazione dell art. 97 Cost. D altra parte, anche sotto il profilo del buon andamento, si potrebbero porre dei profili di rilevanza della questione di costituzionalità. Occorre, infatti, osservare come la minore o maggiore vicinanza dell ufficio giudiziario competente dalle comunità amministrate attiene ad una organizzazione che, secondo il disposto di cui all art. 97 Cost., deve garantire il buon andamento anche dell esercizio delle funzioni giurisdizionali. Se allora il buon andamento viene inteso come necessità di una tendenziale vicinanza fra chi richiede la tutela del giudice e chi è tenuta a prestarla, è evidente che la soppressione delle articolazioni infraregionali di alcuni T.A.R. in tanto è possibile in quanto, dopo un indagine approfondita ed in concreto, si stimi possibile che un Tribunale, seppur meno vicino, possa comunque efficacemente tutelare le situazioni giuridiche soggettive, senza che l eccessiva distanza aumenti strumentalmente a dismisura il costo della tutela giurisdizionale e/o spezzi il senso di appartenenza ad una stessa comunità di chi chiede giustizia e di chi è chiamato a somministrarla per compito istituzionale. c) La possibile violazione dell art. 125 Cost. e dei principi del diritto europeo Sotto altro profilo, occorre rilevare che la verifica della compatibilità costituzionale della soppressione delle Sezioni staccate dei Tribunali Amministrativi Regionali conduce alla possibile affermazione della sua illegittimità, anche per contrasto con il principio dell articolazione territoriale della giustizia amministrativa, di cui all art. 125 Cost. Dispone, infatti, l art. 125 Cost. che: Nella Regione sono istituiti organi di giustizia amministrativa di primo grado, secondo l'ordinamento stabilito da legge della Repubblica. Possono istituirsi sezioni con sede diversa dal capoluogo della Regione. La nostra Costituzione prevede quindi non solo degli organi di giustizia amministrativa di primo grado strutturati su base regionale, ma anche "sezioni con sede diversa dal capoluogo della Regione". La soppressione indiscriminata di sedi staccate istituite ormai da molto tempo sembra contrastare con la richiamata disposizione costituzionale, attuata dal legislatore -solo per le Regioni più popolose al fine di rendere più accessibile e meno costoso a tutti i cittadini l accesso alla giustizia, oltre che per consentire un più diffuso 11

12 controllo sull operato della P.A. e sui suoi possibili abusi. Sotto tale profilo e lo si è rilevato da più parti occorre osservare che seppure è vero che la Costituzione prevede la istituzione delle sedi staccate dei Tribunali Amministrativi come una facoltà e non già come un obbligo, laddove tale facoltà, come nel caso delle sezioni staccate, sia già stata esercitata da molto tempo (sin dagli anni 70), il legislatore, nel sopprimere in via generalizzata tutte le esistenti sezioni staccate (senza alcuna valutazione casistica), è tenuto ad indicare - pena un insanabile vizio di irragionevolezza - le ragioni per le quali, disattendendo la previsione costituzionale, ha operato una eliminazione netta ed indifferenziata delle sezioni stesse. Né varrebbe addurre a tal fine generiche esigenze di riduzione della spesa, dato che (come si dirà meglio in seguito) la prevista abolizione non comporterà alcuna apprezzabile diminuzione della spesa pubblica, mentre sicuramente importerà un aggravio di costi per i cittadini che chiedono giustizia. Ad analoga conclusione inducono i principi di sussidiarietà e prossimità sanciti, anche in tema di tutela giurisdizionale, dal diritto europeo. Si consideri, al riguardo, la raccomandazione del 17 novembre 2010 del Comitato dei Ministri del Consiglio d Europa, nonché la più recente giurisprudenza della Corte di Giustizia UE in materia di contratti civili e commerciali, che interpreta il principio della prossimità del giudice agli elementi materiali della controversia (si veda, ad es., la sent. Color Drack / Lexx International del 2007 e la sent. Rehder / Air Baltic del 2009). I profili di merito: l assenza di benefici e l aumento dei costi. Le sedi distaccate costituiscono un fondamentale presidio di legalità nei confronti dell attività della pubblica amministrazione, che tiene conto delle peculiarità dei territori interessati. Basti pensare alle sedi di Catania, di Lecce, di Pescara e di Reggio Calabria che rendono giustizia con riferimento a circondari vasti, popolosi ed importanti dal punto di vista socio-economico,in modo da evitare che i cittadini siano costretti a recarsi presso il capoluogo, assai distante. Va rappresentato che tali sedi assorbono una parte rilevante del contenzioso, anche con risultati egregi sul piano dello smaltimento dell arretrato. Nelle regioni più popolose, come Lombardia, Campania, Lazio, le sedi distaccate consentono di attenuare le difficoltà dovute alla grande mole del contenzioso assorbita dal TAR del capoluogo di Regione. Il fenomeno è particolarmente evidente per quel che riguarda il TAR del Lazio, sede di Roma, che è competente per tutto il contenzioso relativo ai provvedimenti della amministrazioni con 12

13 effetti nazionali. V è il rischio, in questi casi, che l accorpamento delle sedi distaccate comporti, oltre all allontanamento della giustizia amministrativa dai territori, una perdita di efficienza rilevantissima nel periodo transitorio, con riferimento ad un sistema di giustizia che, rispetto alla giustizia ordinaria, ha meno personale amministrativo in rapporto a quello di magistratura e che, peraltro, ha conseguito risultati commendevoli negli ultimi anni sul piano della velocizzazione del servizio e dello smaltimento dell arretrato su base nazionale (dal settembre 2011 al settembre 2013, ad esempio, l arretrato complessivo dei ricorsi pendenti presso i TAR si è ridotto di circa fascicoli pendenti: da oltre a poco più di ). In tutte le sedi staccate (che il decreto legge abolisce), l arretrato si è ridotto, negli ultimi anni, in percentuali rilevantissime che vanno dal 23% al 64%. Ad esempio, tra le sezioni staccate di maggiori dimensioni, quella di Catania, terzo TAR d Italia per dimensioni, ha ridotto l arretrato da fascicoli pendenti a ; Reggio Calabria da a 4.173; Latina da a 4.280; Brescia da a 3.980; Lecce da a Parma e Pescara, poi, hanno ridotto l arretrato rispettivamente del 21 e del 64%. La minor presenza sul territorio degli uffici giudiziari, con più specifico riguardo ai casi della giustizia amministrativa, produce, dunque, almeno due ordini di conseguenze: a) incrementa i costi della tutela giurisdizionale per le spese di trasferta dei patrocinatori che, in considerazione della distanza fra talune delle sezioni staccate sopprimende e la sede centrale, si scaricheranno inevitabilmente sulle amministrazioni (o meglio, la loro stragrande maggioranza: ovvero tutte quelle che non beneficiano del patrocinio dell Avvocatura dello Stato) per poter agire o contraddire in giudizio, e che saranno ribaltate sui cittadini, aggravando altresì la posizione debitoria degli enti locali; b) indebolisce la tutela contro l illegalità amministrativa, innalzando per le medesime ragioni i costi della tutela anche per i privati cittadini, disincentivandoli - cosa particolarmente grave nell ambito del processo amministrativo, che non conosce un pubblico ministero promotore di giustizia, come nel giudizio contabile o in quello penale - dall agire a tutela delle loro proprie ragioni e, strumentalmente ed indirettamente, a presidio dell interesse pubblico. In quasi tutti i casi (sicuramente in Sicilia, Calabria, Puglia, Abruzzo, Lombardia), sarebbe necessario reperire una nuova sede per il TAR del capoluogo che, allo stato attuale, non presenta locali idonei ad accogliere il personale, le strutture e gli archivi delle sezioni staccate. Almeno in cinque casi su otto (Brescia, Latina, Salerno, Lecce, Reggio Calabria) ciò comporterebbe la dismissione di sedi demaniali, in favore di sedi verosimilmente di proprietà privata da prendere in locazione, con notevole aggravio dei costi per l erario dovuto all urgenza del trasferimento. Attualmente, le rispettive sedi centrali sono ubicate in immobili presi in locazione (Milano, Bari, Roma, Catanzaro) o in immobili demaniali (Napoli); ma gli uni e l altro sono appena sufficienti per le esigenze attuali (tranne l immobile di Roma, che allo stato attuale però non è in grado di assicurare l ospitalità degli 13

14 archivi di Latina), sicché la sistemazione da assicurare alle risorse umane e strumentali delle sezioni staccate comporterà la necessaria acquisizione di altri locali e l esborso di somme che, per le cinque sedi anzidette, non via sarebbe se la soppressione non avvenisse. Per quanto riguarda L Aquila, la sede del TAR avrebbe la capienza sufficiente per accogliere il personale e gli uffici della sede di Pescara; in concreto, tuttavia, gli spazi sono occupati da altri uffici pubblici, in quanto i locali di rispettiva pertinenza sono inagibili perché danneggiati dal terremoto (precisamente si tratta delle Commissioni tributarie, della Commissione per gli usi civici e del Giudice di pace). Per il reperimento di idonei spazi aggiuntivi nelle sedi regionali, il decreto legge non prevede alcuna copertura finanziaria. Si può, quindi, affermare che il decreto legge comporta l aumento delle spese senza quantificarle e senza indicare i mezzi per farvi fronte, in violazione dell art. 81 Cost. Inoltre, la predisposizione dei locali per accogliere strutture, personale ed archivi, in modo che siano conformi alle disposizioni in tema di tutela del lavoro e della sicurezza, è operazione per solito molto onerosa; si pensi, in particolare, alla gestione degli archivi dei fascicoli processuali quanto mai complessa sul piano logistico e della sicurezza (e perciò costosa). A ciò vanno evidentemente aggiunti i costi dei traslochi, relativi a centinaia di postazioni di lavoro (computer e mobili) oltre che a molte migliaia di fascicoli detenuti in archivio. Il trasferimento del personale poi comporterà, in molti casi, la necessaria corresponsione delle indennità previste dalla legge per i trasferimenti forzosi (oltre al grave disagio per il personale, in particolare per quello amministrativo che non viene tenuto in considerazione dalla norma). Tutte le distanze tra le sedi staccate e le sedi capoluogo superano i 50 km. È appena il caso di notare che il primo testo del decreto prevedrebbe un trasferimento da effettuarsi in appena 15 giorni (un D.P.C.M. del 15 settembre dovrebbe regolare il trasferimento con decorrenza dal 1 ottobre!). In tempi simili, è difficile completare un trasloco per un piccolo ufficio pubblico: è certamente impossibile che una sede di Tribunale si trasferisca in così poco tempo per le ragioni già dette (predisposizione della sede, gestione degli archivi, etc.). Inoltre, va considerato che la giustizia amministrativa è dotata di un proprio sistema informatico (denominato NSIGA) che collega gli uffici centrali con tutte le sedi attive. La completa dematerializzazione degli atti processuali è in dirittura d arrivo, poiché si sta procedendo alle verifiche ai fini del collaudo del sistema. Per l ultimazione del processo è richiesta solo la firma digitale, prevista, d altronde, dallo stesso decreto legge (art. 38), seppure in una disposizione priva di un apposito stanziamento. In definitiva, la soppressione di sedi comporterebbe la necessità di un adeguamento immediato del sistema informatico, ma tale modifica non potrebbe prescindere da un apposita progettazione (e quindi da un intervallo 14

15 temporale, incompatibile con la scadenza del 1 ottobre) e da uno stanziamento di fondi non contemplato dal decreto. A fronte di tali esternalità negative prodotte dalla eliminazione delle Sezioni staccate, non è stata condotta alcuna attività istruttoria volta a verificare se, e in che misura, il risparmio dei costi gestionali diretti superi quello delle esternalità negative dirette, e quello - certo più difficile da stimarsi, ma comunque devastante - delle esternalità negative indirette, rappresentate dall aumento delle prassi illegali quale risultato dal consequenziale rarefarsi del controllo giurisdizionale nella gestione della cosa pubblica. Conclusioni: un operazione costosa e inutile A prescindere dalla considerazione della dubbia legittimità costituzionale della soppressione di una sede di Tribunale con la decretazione d urgenza e dalla pregiudiziale negazione di qualsivoglia confronto, tutto quanto precede dimostra che la soppressione delle sedi staccate è inutile, se non dannosa sul piano: - dei costi (per il necessario reperimento di nuove sedi, per la predisposizione dei locali, per il trasloco, per le indennità da corrispondere al personale); - dell efficienza (per l ingolfamento delle sedi più grandi, già in maggiore difficoltà rispetto alle altre); - dell allontanamento della giustizia dai cittadini (che sarebbero costretti a recarsi presso Tribunali molto distanti dal luogo ove si esercita l attività); - della mortificazione di territori di notevole rilevanza sul piano demografico, sociale ed economico (le otto sedi distaccate, infatti, sono situate in grandi centri urbani e rendono giustizia con riferimento a territori assai vasti). Tabelle statistiche con organico e contenzioso Personale di magistratura e amministrativo: CATANIA: 17 magistrati (su un organico di 25) e 30 unità di personale amministrativo; LECCE: 15 magistrati (su un organico di 16) e 22 unità di personale amministrativo; SALERNO: 11 magistrati (su un organico di 14) e 24 unità di personale amministrativo; BRESCIA: 7 magistrati (su un organico di 10) e 12 unità di personale amministrativo; LATINA: 6 magistrati (su un organico di 7) e 15 unità di personale amministrativo; PESCARA: 4 magistrati (su un organico di 5) e 12 unità di personale amministrativo; REGGIO CALABRIA: 4 magistrati (su un organico di 7) e 14 unità di personale amministrativo; PARMA: 3 magistrati (su un organico di 5) e 8 unità di personale amministrativo; 15

16 *** ASSOCIAZIONE NAZIONALE MAGISTRATI AMMINISTRATIVI - A.N.M.A. Situazione del contenzioso: CATANIA: la Sezione staccata di Catania registra ricorsi depositati nel 2013 (a fronte di ricorsi depositati presso la sede centrale di Palermo) ed una pendenza pari a ricorsi; LECCE: la Sezione staccata di Lecce registra ricorsi depositati nel 2013, (a fronte di ricorsi depositati presso la sede centrale di Bari), ed una pendenza pari a ricorsi; SALERNO: la Sezione staccata di Salerno registra ricorsi depositati nel 2013 (a fronte di depositati presso la sede centrale di Napoli), ed una pendenza pari a ricorsi; BRESCIA: la Sezione staccata di Brescia registra ricorsi depositati nel 2013 (a fronte di depositati presso la sede centrale di Milano), ed una pendenza pari a ricorsi; LATINA: la Sezione staccata di Latina registra 837 ricorsi depositati nel 2013 (a fronte di depositati presso la sede centrale di Roma), ed una pendenza pari a ricorsi; PESCARA: la Sezione staccata di Pescara registra 523 ricorsi depositati nel 2013 (a fronte di 958 depositati presso la sede centrale di L Aquila), ed una pendenza pari a 492 ricorsi; REGGIO CALABRIA: la Sezione staccata di Reggio Calabria registra 767 ricorsi depositati nel 2013 (a fronte di depositati presso la sede centrale di Catanzaro), ed una pendenza pari a ricorsi; PARMA: la Sezione staccata di Parma registra 373 ricorsi depositati nel 2013 (a fronte di depositati presso la sede centrale di Bologna), ed una pendenza pari a ricorsi; 16

17 5. Abolizione della competenza funzionale del T.A.R. di Milano sugli atti dell AEEG Art. 22 co. 12 ( ) All allegato 1 (Codice del processo amministrativo) del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, l articolo 14, comma 2, è abrogato Osservazioni critiche: Si abroga la competenza funzionale del T.A.R. Lombardia (Milano) per gli atti dell Autorità per l'energia elettrica, il gas e il sistema idrico. Per quanto la vicenda si inquadri nell ambito di un accentramento delle autorità, va detto che l Autorità ha ancora sede a Milano e che l abrogazione della competenza funzionale del T.A.R. di quella città comporterà: - il radicamento della competenza a pioggia su tutto il territorio nazionale (nel caso di atti aventi efficacia limitata a singole regioni) con il fisiologico rischio della formazione, in primo grado, di una giurisprudenza contrastante in una materia tanto delicata; - la concentrazione di molte cause (per i provvedimenti efficaci sull intero territorio nazionale) innanzi al T.A.R. del Lazio (Roma) che, già investito di numerose competenze cd. funzionali ed esclusive, è la sede che presenta maggiori difficoltà sul piano della gestione della mole del contenzioso cd. nazionale. Tanto, inoltre, comporterà la perdita del prezioso patrimonio di conoscenze che i magistrati in servizio presso il T.A.R. di Milano si sono formati in materia. 17

18 6. Processo amministrativo digitale Art.38 (Processo amministrativo digitale). Il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di cui all articolo 13 dell Allegato 2 al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, è adottato entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto. Il Consiglio di Presidenza della giustizia amministrativa e l Agenzia per l Italia digitale rendono il loro avviso entro trenta giorni dalla richiesta, decorsi i quali si può procedere in assenza dello stesso. Art. 42 (Comunicazioni e notificazioni per via telematica nel processo amministrativo). 1. All articolo 16 del decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 dicembre 2012, n. 221, dopo il comma 17 è aggiunto, in fine, il seguente: «17-bis. Le disposizioni di cui ai commi 4, 6, 7, 8, 12 e 13 si applicano anche nel processo amministrativo». Sostanziale adesione: notazioni problematiche e situazione attuale Si rappresenta che sin dal 2008 (dal 2010 su tutto il territorio nazionale) è operativo il nuovo sistema informatico della giustizia amministrativa (cd. NSIGA) che impone di redigere i provvedimenti su uno specifico programma fornito dall amministrazione. Il programma, specificamente progettato per la giustizia amministrativa, consente l immediata pubblicazione on line delle decisioni, ma non è ancora operativo quanto alla firma digitale. Le norme proposte vanno, quindi, accolte con favore nella misura in cui potranno consentire la piena informatizzazione del processo amministrativo, già in fase avanzata ma ferma all ultimo miglio ossia alla firma digitale dei provvedimenti. Le criticità del decreto-legge attengono alla mancata individuazione delle risorse che certamente si renderanno necessarie per l'adeguamento del sistema informativo della Giustizia Amministrativa e per la formazione del personale amministrativo e di magistratura, nonchè alla eccessiva esiguità dei termini assegnati al Consiglio di Presidenza della G.A. e all'agenzia per l'italia Digitale per esprimere il proprio parere sulle emanande regole tecniche del processo telematico. Si esprime l opinione che i termini per la piena implementazione del sistema possano essere resi leggermente più ampi onde consentire l adeguata ponderazione di tutti i passaggi e dei citati pareri. Si rappresenta che, al momento, il codice del processo amministrativo già prevede una parziale digitalizzazione del processo prevedendo l obbligo di depositare l atto in formato digitale ma senza sanzionare l eventuale inadempienza (art. 136 co. 2 codice del processo amministrativo: 2. I difensori costituiti forniscono copia in via informatica di tutti gli atti di parte depositati e, ove possibile, dei documenti prodotti e di ogni altro atto di causa. Il difensore attesta la conformità tra il contenuto del documento 18

19 in formato elettronico e quello cartaceo. Il deposito del materiale informatico, ove non sia effettuato unitamente a quello cartaceo, è eseguito su richiesta della segreteria e nel termine da questa assegnato, esclusa ogni decadenza. In casi eccezionali il presidente può dispensare dall osservanza di quanto previsto dal presente comma ). 19

20 7. Misure in materia di appalti Art.39. (Semplificazione degli oneri formali nella partecipazione a procedure di affidamento di contratti pubblici). 1. All articolo 38 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, dopo il comma 2, è inserito il seguente: «2-bis. La mancanza, l incompletezza e ogni altra irregolarità essenziale delle dichiarazioni sostitutive di cui al comma 2 obbliga il concorrente che vi ha dato causa al pagamento, in favore della stazione appaltante, della sanzione pecuniaria stabilita dal bando di gara, in misura non inferiore all uno per mille e non superiore all uno per cento del valore della gara e comunque non superiore a euro, il cui versamento è garantito dalla cauzione provvisoria. In tal caso, la stazione appaltante assegna al concorrente un termine, non superiore a dieci giorni, perché siano rese, integrate o regolarizzate le dichiarazioni necessarie, indicandone il contenuto e i soggetti che le devono rendere. Nei casi di irregolarità non essenziali, ovvero di mancanza o incompletezza di dichiarazioni non indispensabili, la stazione appaltante non ne richiede la regolarizzazione, né applica alcuna sanzione. In caso di inutile decorso del termine di cui al secondo periodo il concorrente è escluso dalla gara. Ogni variazione che intervenga, anche in conseguenza di una pronuncia giurisdizionale, successivamente alla fase di ammissione, regolarizzazione o esclusione delle offerte non rileva ai fini del calcolo di medie nella procedura, né per l individuazione della soglia di anomalia delle offerte.». 2. All articolo 46 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, dopo il comma 1-bis, è inserito il seguente: «1- ter. Le disposizioni di cui all articolo 38, comma 2-bis, si applicano a ogni ipotesi di mancanza, incompletezza o irregolarità delle dichiarazioni, anche di soggetti terzi, che devono essere prodotte dai concorrenti in base alla legge, al bando o al disciplinare di gara.». 3. Le disposizioni di cui ai commi 1 e 2 si applicano alle procedure di affidamento indette successivamente alla data di entrata in vigore del presente decreto. Art. 40. (Misure per l ulteriore accelerazione dei giudizi in materia di appalti pubblici). 1. All articolo 120 dell allegato 1 del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Codice del processo amministrativo), sono apportate le seguenti modificazioni: a) il comma 6 è sostituito dal seguente: «6. Il giudizio, ferma la possibilità della sua definizione immediata nell udienza cautelare ove ne ricorrano i presupposti, viene comunque definito con sentenza in forma semplificata ad una udienza fissata d ufficio e da tenersi entro trenta giorni dalla scadenza del termine per la costituzione delle parti diverse dal ricorrente. Della data di udienza è dato immediato avviso alle parti a cura della segreteria, a mezzo posta elettronica certificata. In caso di esigenze istruttorie o quando è necessario integrare il contraddittorio o assicurare il rispetto di termini a difesa, la definizione del merito viene rinviata, con l ordinanza che dispone gli adempimenti istruttori o l integrazione del contraddittorio o dispone il rinvio per l esigenza di rispetto dei termini a difesa, ad una udienza da tenersi non oltre trenta giorni.»; b) dopo il comma 8, è inserito il seguente: «8-bis. Il collegio, quando dispone le misure cautelari di cui al comma 4 dell articolo 119, ne subordina l efficacia alla prestazione, anche mediante fideiussione, di una cauzione, salvo che ricorrano gravi ed eccezionali ragioni specificamente indicate nella motivazione dell ordinanza che concede la misura cautelare. Tali misure sono disposte per una durata non superiore a sessanta giorni dalla pubblicazione della relativa ordinanza, fermo restando quanto stabilito dal 20

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