I MODELLI PER L ESERCIZIO DEL POTERE DI INDIRIZZO E CONTROLLO DELL ENTE SOCIO PUBBLICO SUGLI ORGANISMI PARTECIPATI

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1 S.A.F. SCUOLA DI ALTA FORMAZIONE IX FORUM S.A.F. I MODELLI PER L ESERCIZIO DEL POTERE DI INDIRIZZO E CONTROLLO DELL ENTE SOCIO PUBBLICO SUGLI ORGANISMI PARTECIPATI Ciro D Aries Milano, 3 dicembre Auditorium di Milano, Largo Mahler

2 S.A.F. SCUOLA DI ALTA FORMAZIONE IL CONCETTO DI INDIRIZZO CONTROLLO DELL ENTE PUBBLICO NELL INTERESSE DELLA COLLETTIVITA

3 IL RAPPORTO TRIANGOLARE EL INDIRIZZO - CONTROLLO RESPONSABILITÀ POLITICA GESTORE QUALITA DEI SERVIZI UTENTE 3

4 Nel suo nuovo ruolo di steering, il governo locale deve dimostrarsi capace di pianificare in modo strategico gli obiettivi di qualità ed efficienza che le società di gestione dei SPL devono perseguire, secondo una visione strategica unitaria. Strumentale ad una efficace programmazione, è la funzione del controllo delle partecipate, secondo tecniche di monitoraggio utili a conseguire flussi informativi adeguati allo scopo e da coordinare tra uffici interni all Ente socio e alla partecipata. 4

5 Spesso si pone un problema di controllo di gruppo E richiesta la formulazione di modelli di gestione che favoriscano la trasparenza delle scelte aziendali ed un adeguato monitoraggio dei risultati di impresa. 5

6 Le holding di natura privata mirano alla massimizzazione degli utili sacrificando anche le performance delle controllate mentre l ente locale deve garantire il soddisfacimento dei bisogni attraverso l erogazione (indiretta) dei servizi pubblici; sacrificare dei servizi potrebbe significare discriminare i cittadini. Più che di semplice controllo è questione di governance. 6

7 In questo senso, parlare di governance significa ridimensionare l enfasi assegnata all azione di governo dall alto (top-down) a favore di processi negoziati e condivisi, che generino strutture reticolari di partecipazione, con la finalità di allargare il consenso attorno alle scelte e di coinvolgere nel processo soggetti pubblici a diversi livelli e, soprattutto, molteplici rappresentanti della società civile. 7

8 I ruoli dell Ente e del Gestore Soggetto Attività - Detta Indirizzi ENTE LOCALE - Fissa Obiettivi - Valuta Conseguimento Risultati - Eroga il servizio nel rispetto SOGGETTO delle indicazioni ricevute GESTORE - Ma nella piena autonomia delle scelte organizzative 8

9 S.A.F. SCUOLA DI ALTA FORMAZIONE DA UN PROCESSO DI GOVERNMENT ALLA GOVERNANCE

10 Il termine governance - adoperato dapprima in ambito privato tende a definire alcune delle caratteristiche di ordine più generale che vanno assumendo gli assetti istituzionali, i ruoli e le modalità di azione dei poteri pubblici, ed in particolare delle pubbliche amministrazioni. 10

11 Quasi sempre il termine governance è contrapposto al concetto di government, in cui si compendia il tradizionale modello di esercizio dell autorità pubblica. Al suo posto, oggi, emerge un nuovo modello; come l impresa, anche l amministrazione impara a fare sistema, ad operare in modo condiviso in contesti di incertezza e scarsità di risorse, a relazionarsi piuttosto che ad imporsi a far fare piuttosto che a fare. 11

12 La legittimazione non è più determinata solo dalle norme, ma viene a dipendere in larga parte dalla capacità di fissare obiettivi condivisi di politiche pubbliche, tra una vasta gamma di interessi pubblici e privati, di adempiere i nuovi compiti con competenza tecnica e con cognizioni scientifiche appropriate. 12

13 Governance vuole rappresentare al di là di un modello di governo innanzitutto l insieme di leggi, di regole, di decisioni e di prassi amministrativa che limita, disciplina e consente l esercizio dell autorità pubblica in funzione dell interesse pubblico. 13

14 Se la Governance è il superamento del vecchio modello, essa si basa su un insieme di alternative che comprendono il decentramento di risorse e funzioni e le scelte di esternalizzazione verso aziende private. 14

15 Una visione politica porterebbe a considerare la Governance quale stile di governo alternativo al controllo gerarchico; quella economica quale modalità primaria di coordinamento dei diversi attori presenti sul territorio e quella sociale quale forma di coordinamento sociale. 15

16 DEFINIZIONI CONCETTI IMPLICITI La legittimità dell autorità decisionale deriva dal GOVERNMENT sistema istituzionale formale e viene esercitato prevalentemente attraverso poteri sovraordinati che si concretizzano in strumenti formali e conseguenze obbligatorie GOVERNANCE Insieme di istituzioni e regole giuridiche e tecniche finalizzate alla realizzazione del governo di un organismo (sia esso appartenente al settore pubblico o privato) che non sia solo efficace ed efficiente, ma anche corretto ai fini della tutela di tutti i soggetti interessati al funzionamento dello stesso. Esercizio di poteri formali e/o informali con l obiettivo di creare consenso attorno a determinate scelte; determinazione di criteri e processi per decidere sui problemi di interesse comuni. Contemperamento degli interessi e relazioni di collaborazione piuttosto che contrapposizione pubblico/pubblico, pubblico/privato 16

17 Per la Pubblica Amministrazione in generale la governance rappresenta l insieme delle condizioni per l adozione di nuovi strumenti di politica strategica che coinvolgono di fatto una pluralità di attori verso il raggiungimento di un obiettivo comune: quello di garantire uno sviluppo economico sostenibile e condizioni di economicità complessiva della gestione, grazie alla capacità di governare sistemi e reti di soggetti economici e sociali. 17

18 UN MODELLO DI GOVERNANCE EFFICACE ED EFFICIENTE ASSICURA: Semplificazione nella Gestione Snellimento procedurale-amministrativo amministrativo Maggiore velocità gestionale Rafforzamento della Funzione di Indirizzo e Controllo dell Ente nelle scelte operative e strategiche Economicità Qualità dei servizi 18

19 S.A.F. SCUOLA DI ALTA FORMAZIONE LA DIREZIONE E IL COORDINAMENTO NEI GRUPPI PUBBLICI

20 La nuova normativa (art c.c.) ha introdotto una fattispecie di direzione e coordinamento che si presume esercitata, salvo prova contraria, nelle seguenti ipotesi: 1. la società o ente è tenuto al consolidamento del bilancio, ovvero 2. la società esercita un ruolo di controllo su altra società, ai sensi dell art c.c., in quanto: dispone della maggioranza dei voti esercitabili nell assemblea ordinaria dei soci; dispone di voti sufficienti per esercitare un influenza dominante nell assemblea ordinaria; esercita un influenza dominante in virtù di particolare vincoli contrattuali; 20

21 3. la società esercita un attività di direzione e controllo sulla base di un contratto con le società o di clausole contenute negli statuti delle società controllate (art septies). 21

22 Il principio è applicabile agli Enti Pubblici che attraverso le partecipate svolgono una Attività Economica. L azione diretta nei confronti della controllante non elimina e sostituisce quelle già previste dal codice civile, ma si aggiunge ad esse conferendo ai soci e ai creditori della controllata un ulteriore azione per sanzionare, specificatamente, la responsabilità da direzione e coordinamento delle società od enti che agiscono nell interesse imprenditoriale proprio o altrui in violazione dei principi di corretta gestione societaria ed imprenditoriale 22

23 Condizioni di ammissibilità dell azione L agire della controllante in conflitto di interessi Il mancato rispetto dei principi di corretta gestione societaria ed imprenditoriale 23

24 In questo panorama generale il legislatore ha imposto l obbligo della motivazione delle decisioni conseguenti ad una valutazione dell interesse di gruppo, adeguate forme di pubblicità dell appartenenza al gruppo ed adeguate forme di tutela per il socio all ingresso e all uscita della società dal gruppo. Anche gli Enti locali, sempre più organizzati in forma di holding o,comunque, interessati a ampie politiche di esternalizzazione di servizi attraverso la costituzione di società anche inizialmente pubbliche e successivamente aperte all ingresso di soci privati devono tenere in debita considerazione tale nuova disciplina garantendo il rispetto dei principi di corretta gestione societaria ed imprenditoriale, nell ottica dell autonomia giuridica e gestionale delle società loro sottoposte. 24

25 S.A.F. SCUOLA DI ALTA FORMAZIONE GLI STRUMENTI PER L ESERCIZIO DELLE GOVERNANCE

26 Gli statuti delle Società e i diversi Regolamenti dell Ente costituiscono, sotto un ottica di governance, strumenti efficaci per la regolamentazione di aspetti rilevanti ai fini della governance dei servizi pubblici esternalizzati, tra cui: La modalità di nomina dei rappresentanti presso le aziende e le società; L organizzazione per l esercizio della funzione di indirizzo e del controllo. 26

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29 L art. 42 del D.Lgs. n. 267/00 co. 2 lett.g) elenca tra le competenze del Consiglio: gli indirizzi da osservare da parte delle aziende pubbliche e degli enti dipendenti, sovvenzionati o sottoposti a vigilanza. Lo Statuto della partecipata può prevedere e definire uno spazio di intervento degli azionisti, seppure limitato ad un riconoscimento autorizzativo di atti particolari (punto 5 dell art c.c.). 29

30 La composizione di adeguate clausole statutarie può consentire, evidentemente, la rimessione alla deliberazione assembleare dell autorizzazione di atti afferenti scelte strategiche per la società intese come scelte di grande respiro, comportando di fatto il riconoscimento del peso dell Ente socio. Tuttavia, si tenga presente che, anche se non passando attraverso l assemblea dei soci, il Consiglio potrebbe comunque acquisire le linee di indirizzo dell Ente e concretizzarle in atti specifici, quali ad esempio lo schema di Piano Industriale e Budget, sulla base di quanto dispone il co. 3 dell art c.c. che specifica che (il Consiglio) quando elaborati, esamina i piani strategici, industriali e finanziari della società... 30

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32 I due aspetti clausole statutarie e i Piani e Budget (questi ultimi anche predisposti dallo stesso ente locale) possono consentire all Ente di dare concreta attuazione alle disposizioni dell art. 42 co. 2 lett. g) del TUEL inerente gli indirizzi che le aziende e le società pubbliche (sovvenzionate o sottoposte a vigilanza) sono tenute ad osservare. Tali indirizzi possono, in un ottica di ottimizzazione operativa, essere destinati agli amministratori nominati nei consigli di amministrazione in rappresentanza della parte pubblica. 32

33 Il rapporto tra l azionista pubblico e gli amministratori dal primo designati appare sicuramente più immediato nel caso di nomina (diretta) ex art c.c. da esplicitarsi necessariamente nello statuto societario - rispetto a quella di cui all art c.c., soprattutto quando essa avviene con elezioni di liste e con esercizio del sindacato di voto definito nei patti parasociali per garantire la scelta degli amministratori preindividuati. 33

34 Il codice di corporate governance è finalizzato alla regolamentazione dell organizzazione interna della società, determinandone il sistema di direzione e controllo attraverso l individuazione degli organi societari, del loro funzionamento e delle specifiche competenze ad essi attribuite. 34

35 Il codice di comportamento detta le linee guida del codice etico di cui si dovranno dotare le società (anche ai sensi del D.L. n. 231/2001), individua i flussi di informazione tra gli organi delle singole società e il socio Ente, tenendo anche conto delle particolarità connesse alla natura pubblicistica di tale socio, detta le regole di condotta per le nomine dei componenti dei Consigli di Amministrazione e dei Collegi Sindacali delle società controllate e partecipate di secondo livello. 35

36 Il Codice di comportamento include: - il Codice Etico rivolto ad Amministratori, Sindaci e dipendenti della società, i quali sono vincolati alle norme e ai contenuti nel rispetto dei principi etici generali, quali l obbligo di diligenza, lealtà, imparzialità, trasparenza, correttezza ed efficienza; - il Regolamento Gare che disciplina le procedure da osservare sia per l acquisizione di forniture di beni e servizi che per lo svolgimento di incarichi conferiti dall Amministrazione comunale; 36

37 - gli obblighi informativi nei confronti dell Ente Locale, a partire dalla Relazione Previsionale Aziendale (RPA) ai report periodici, sino alla consuntivazione dei risultati annuali; - le Regole di Condotta per le nomine dei CdA e dei Collegi Sindacali delle società controllate e partecipate di secondo livello, a cui vanno estesi i Codici della società madre. 37

38 Il Contratto di Servizio e la Carta della Qualità dei servizi Il Contratto di Servizio rappresenta uno strumento indispensabile per la gestione del rapporto tra Ente Locale ed Erogatore del Servizio all interno del sistema dei servizi pubblici locali. Il contratto che deve essere approvato dall ente, è stato introdotto per riequilibrare l eccessiva indipendenza gestionale del soggetto gestore. 38

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40 La Carta della Qualità dei Servizi Con la Finanziaria 2008 (Legge 244/2007) all art.2 co.461, è stata introdotta, già in sede di stipula dei contratti di servizio, la redazione obbligatoria della Carta della qualità dei servizi a cura del soggetto Gestore, in conformità ad intese con associazioni di tutela del consumatore e con le associazioni imprenditoriali interessate, e deve indicare tra l altro - gli standard di qualità e quantità relativi alle prestazioni da erogare. 40

41 I Patti Parasociali I Patti Parasociali sono contratti tra soci che si collocano in posizione esterne e subordinata all esistenza del vincolo sociale (atto costitutivo e statuto) dal quale ne traggono origine. Tali accordi hanno la funzione di coordinare l attività dei soci ed in particolare i gruppi di soci che condividono alcune finalità legate al possesso di una partecipazione sociale. 41

42 Attraverso i Patti Parasociali è possibile introdurre delle variazioni nell assetto dei rapporti tra soci e dei rapporti tra soci e società che agevolino, attraverso l organo amministrativo, il perseguimento degli obiettivi per i quali gli enti pubblici decidono di acquisire una quota di partecipazione. I patti parasociali possono, quindi, rappresentare uno strumento efficace per conciliare una realtà prettamente privatistica d impresa quale la società di capitali (spa e srl) con le finalità e le esigenze dei soci pubblici. I principali patti parasociali sono: 42

43 il sindacato di voto: ha per oggetto l esercizio di voto; il sindacato di blocco: limita il diritto di trasferimento delle quote della Società; il patto di concertazione: ha per oggetto o per effetto l esercizio anche congiunto di un influenza dominante. 43