8. Le origini e le vicende della Costituzione repubblicana

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1 8. Le origini e le vicende della Costituzione repubblicana Sommario: 8. Le origini e le vicende della Costituzione repubblicana Dalla caduta del fascismo alla Liberazione Dalla Liberazione all entrata in vigore della Costituzione L attuazione della Costituzione, tra ostruzionismi e riforme 8.1. Dalla caduta del fascismo alla Liberazione L immane tragedia della seconda guerra mondiale portò al disastro del Paese ed al crollo delle forze che ve lo avevano condotto. Al profilarsi della disfatta, il Gran consiglio del fascismo fece un estremo tentativo di dissociare le sorti del regime da quelle del suo fondatore, ma si scontrò con l intento della Corona di dissociarsi a sua volta dalle sorti del fascismo nel suo complesso. Il 24 luglio 1943 il Gran Consiglio approvò un ordine del giorno proposto da Grandi, che invitava il re a riassumere il comando delle Forze armate e la «suprema iniziativa di decisione che le nostre istituzioni a lui attribuiscono». Era un atto di sfiducia verso Mussolini, adottato pensando che il re avrebbe scelto il successore su indicazione dello stesso Gran Consiglio, in base a quanto previsto dalla ricordata legge del Ma il re agì in piena autonomia, sia nella nomina del nuovo Governo sia nella linea di defascistizzazione che ne seguì. L ordine del giorno Grandi Il 25 luglio 1943 il re revocava Mussolini e lo faceva arrestare, formando un Governo di militari e funzionari di sua fiducia, presieduto da Badoglio, con cui tentò di tornare allo Statuto, cioè di ripristinare il vecchio ordine costituzionale eliminando le istituzioni sovrapposte dal fascismo. Fu sciolta la Camera dei fasci e delle corporazioni (senza però riformare la Camera dei deputati), per cui il Parlamento restò paralizzato (essendo venuta meno anche la possibilità di adottare delle leggi). Il Governo operò quindi con una serie di decreti legge, da sottoporre poi alle Camere che avrebbero dovuto essere elette entro 4 mesi dalla fine della guerra. Con tali decreti furono smantellati lo stesso Gran Consiglio del fascismo, il Partito e la Milizia fascista, il Tribunale speciale, il sistema corporativo e le altre istituzioni fasciste. L 8 settembre 1943 veniva stipulato un armistizio con gli angloamericani sbarcati in Sicilia: ma, prevedendo la reazione dei tedeschi, il re e il Governo fuggirono da Roma. L Italia restò divisa in due: il centro- Il 25 luglio: la restaurazione statutaria L armistizio e la divisione dell Italia COMP_0024_CompendioDirittoCostituzionale_2019_1.indb /03/19 14:40

2 114 Compendio di diritto costituzionale La resistenza e la tregua istituzionale La previsione della Assemblea costituente nord occupato dalle truppe naziste (le quali liberarono Mussolini, che fondò la c.d. Repubblica sociale italiana, detta di Salò dalla città che fu sede del suo Governo), e il sud progressivamente conquistato dagli angloamericani, in cui si trovava il re e quel che restava delle istituzioni del Regno d Italia, con sede prima a Brindisi e poi a Salerno. Le forze antifasciste, che al nord organizzarono la resistenza all occupazione tedesca (mediante i Comitati di liberazione nazionale), rifiutarono di collaborare col disegno di restaurazione della monarchia, chiedendo anzi l abdicazione del re per le sue pesanti corresponsabilità col fascismo. Ma sotto la pressione delle circostanze belliche e col sostanziale avallo degli angloamericani e dei sovietici, la c.d. questione istituzionale (cioè la decisione sulla sopravvivenza o meno della monarchia) fu congelata. Su iniziativa del segretario del Partito Comunista Palmiro Togliatti, e con la mediazione del liberale Enrico De Nicola, si giunse ad una tregua istituzionale definita col c.d. patto di Salerno. In base ad essa, il 5 giugno 1944 Vittorio Emanuele III si ritirò dalla vita pubblica senza però abdicare, bensì facendo assumere al figlio Umberto la carica di Luogotenente del regno. Si determinò così una sorta di sospensione destinata a durare fino a che, una volta terminata la guerra, si sarebbe potuta eleggere un Assemblea costituente, che (secondo le originarie previsioni) avrebbe dovuto decidere sia sulla forma di Stato, repubblicana o monarchica, sia sulla nuova Costituzione da dare al Paese. A queste condizioni, i partiti antifascisti accettarono di collaborare formando un Governo di unità nazionale (18 giugno 1944) presieduto da Bonomi. La Costituzione provvisoria Le decisioni di fondo appena ricordate furono formalizzate nel decreto legge luogotenenziale 25 giugno 1944, n. 151, che rappresentò la Costituzione provvisoria destinata a reggere il Paese durante la transizione. In base ad esso il Governo, legittimato dall adesione dei partiti antifascisti, avrebbe esercitato sia il potere esecutivo sia anche quello legislativo, attraverso decreti legislativi luogotenenziali. Nell assumere la carica, i ministri avrebbero giurato di non compiere atti che potessero pregiudicare il futuro assetto costituzionale del Paese. La Consulta nazionale e la legge elettorale per la costituente Per compensare l assenza di istituzioni rappresentative, fu istituita un assemblea, la Consulta nazionale, formata con esponenti del vecchio Stato liberale e dei partiti antifascisti. Essa svolse un ruolo di rilievo, specie nell elaborazione della legge per l elezione dell Assemblea costituente, fondata sul suffragio universale (anche femminile, per la prima volta in Italia) e su un sistema proporzionale a liste concorrenti. COMP_0024_CompendioDirittoCostituzionale_2019_1.indb /03/19 14:40

3 Le origini e le vicende della Costituzione repubblicana Dalla Liberazione all entrata in vigore della Costituzione Dopo la liberazione dell Italia settentrionale (25 aprile 1945) fu formato un nuovo Governo espressivo anche delle forze antifasciste del nord Italia, il Governo Parri, logorato però dai dissidi interni. Esso dovette cedere il posto, nel dicembre 1945, al primo Governo De Gasperi, che segnò una svolta moderata. Sotto questo Governo anche la Costituzione provvisoria del 1944 subì una notevole alterazione: col decreto legislativo n. 98/1946 la scelta tra monarchia e repubblica fu sottratta alla Costituente e deferita ad un referendum popolare (il che non risulta incoerente con l indirizzo moderato del Governo, considerando come apparisse scontata l opzione repubblicana delle maggiori forze politiche, a fronte di un esito invece più incerto della consultazione popolare). Fu previsto altresì che durante i lavori della Costituente il potere legislativo avrebbe continuato ad essere esercitato dal Governo, con la sola eccezione delle leggi di rilievo costituzionale, delle leggi elettorali e dei trattati internazionali, riservati all Assemblea. L Assemblea costituente sarebbe stata quindi limitata per più aspetti, dovendo rispettare il risultato del referendum e le competenze del Governo. Essa aveva peraltro il potere di far cadere il Governo votandogli la sfiducia: e anche questo anticipava (pur senza vincolarle) le sue scelte, prefigurando già la forma di Governo parlamentare. Il 9 maggio 1946, un mese prima del referendum, col chiaro intento di sbilanciarne il quadro in palese violazione della tregua istituzionale, il vecchio re abdicò, per cui il figlio Luogotenente assunse il titolo di Umberto II, re d Italia. Il 2 e 3 giugno 1946 si svolsero le elezioni dell Assemblea costituente e contestualmente il referendum sulla forma istituzionale, che sancì la vittoria della Repubblica, con voti contro Dalle elezioni della Costituente (che elesse come Capo provvisorio dello Stato l esponente monarchico-liberale Enrico de Nicola) uscirono vincitori i partiti di massa già delineatisi dopo la prima guerra mondiale, protagonisti della Resistenza e del periodo transitorio: ma con un notevole successo della linea moderata della Democrazia Cristiana, che ottenne 207 dei 556 seggi, mentre 115 andavano ai socialisti e 104 ai comunisti. Il testo costituzionale risultò dunque essenzialmente dalle convergenze e dai compromessi fra queste principali componenti, cattolica, socialista e comunista, con un significativo apporto della componente e in genere della cultura politica e giuridica liberale. La fruttuosa ricerca di convergenze e compromessi in seno alla Costituente continuò anche dopo la grave frattura politica tra la DC e le sinistre (pesantemente influenzata Il 25 aprile: la liberazione La previsione del referendum istituzionale L anticipazione della forma di governo parlamentare 2 giugno 1946: nasce la Repubblica COMP_0024_CompendioDirittoCostituzionale_2019_1.indb /03/19 14:40

4 116 Compendio di diritto costituzionale dal clima della guerra fredda instauratasi sul piano internazionale tra i due blocchi formatisi attorno agli Stati Uniti e all Unione Sovietica) e la formazione, nella primavera del 1947, di un nuovo Governo De Gasperi con l estromissione di socialisti e comunisti. L organizzazione e lo svolgimento dei lavori La L. Cost. 1/1948 e gli Statuti speciali La Costituente elesse come proprio presidente il socialista Saragat e poi, l 8 febbraio 1947, il comunista Terracini. Per la redazione di un progetto di Costituzione, da sottoporre all esame e all approvazione dell intera Assemblea, essa istituì nel proprio seno la Commissione dei 75, che fu articolata a sua volta in tre sottocommissioni (destinate ad occuparsi rispettivamente delle seguenti tematiche: diritti e doveri dei cittadini; organizzazione costituzionale dello Stato; rapporti economici e sociali). Il progetto, presentato il 31 gennaio 1947, fu ampiamente discusso ed emendato dall Assemblea, che lo approvò infine nel suo insieme, con 453 voti favorevoli e 62 contrari, il 22 dicembre La Costituzione fu poi promulgata dal Capo provvisorio dello Stato, De Nicola, il 27 dicembre 1947 ed entrò in vigore il 1 gennaio L Assemblea costituente restò tuttavia in carica nel gennaio 1948, per approvare le leggi elettorali per il Senato e la Camera dei deputati, nonché alcune importanti leggi costituzionali: la n. 1/1948 sui giudizi di legittimità costituzionale e sulle garanzie di indipendenza della Corte costituzionale, e le leggi costituzionali n. 2-5/1948, recanti gli Statuti delle prime Regioni speciali (Sicilia, Sardegna, Valle d Aosta e Trentino Alto Adige). La Costituzione: caratteri strutturali e inquadramento generale La Costituzione consta di 139 articoli e 18 disposizioni transitorie e finali, ordinati come segue: Princìpi fondamentali (artt. 1-12) Parte prima, Diritti e doveri dei cittadini, divisa in quattro Titoli: I. Rapporti civili; II. Rapporti etico-sociali; III. Rapporti economici; IV. Rapporti politici (artt ) Parte Seconda, Ordinamento della Repubblica, in sei Titoli: I. Il Parlamento; II. Il Presidente della Repubblica; III. Il Governo; IV. La Magistratura; V. Le Regioni, le Province, i Comuni; VI. Garanzie costituzionali (artt ) Disposizioni transitorie e finali (18 articoli) Rispetto alle classificazioni viste in precedenza, essa è una Costituzione lunga, in quanto disciplina non solo l organizzazione e il funzionamento dello Stato (Costituzione organizzatoria ) e i classici diritti individuali (Costituzione garantista ), ma anche i rapporti economici e sociali, in una logica di indirizzo per il legislatore e gli altri poteri pubblici (Costituzione programmatica ). A) Il nucleo organizzatorio, sulla struttura, le funzioni e i rapporti dei principali organi (in particolare dei c.d. organi costituzionali, che partecipano alla formazione dell indirizzo politico), è contenuto nella Parte seconda (intitolata L Ordinamento della Repubblica, il che evidenzia come nella Costituzione il termine «Repubblica» si riferisca a tutte le articolazioni del sistema, comprese le Regioni, le Province e i Comuni, disciplinati in questa Parte seconda; mentre lo «Stato» è solo una, anche se la più importante, delle componenti istituzionali in cui la Repubblica si articola). COMP_0024_CompendioDirittoCostituzionale_2019_1.indb /03/19 14:40

5 Le origini e le vicende della Costituzione repubblicana 117 B) La parte garantista della Costituzione si trova invece nella Parte prima, Titolo I, sui Rapporti civili, in cui sono previste le libertà fondamentali (personale, di manifestazione del pensiero, di associazione ecc.); nonché nel Titolo IV sui Rapporti politici, ossia sui diritti (e doveri) politici con cui si realizza la democrazia. C) È invece essenzialmente nei Titoli II e III della Parte prima, sui Rapporti etico-sociali e sui Rapporti economici, che si colloca la parte programmatica della Costituzione, per cui questa è una Costituzione lunga non tanto per il numero degli articoli, quanto per la sua portata, che si estende ai principi sull ordine socio-economico L attuazione della Costituzione, tra ostruzionismi e riforme Il periodo transitorio si concluse definitivamente con le elezioni politiche del 18 aprile 1948, da cui uscì vincitrice, con oltre il 48% dei voti, la Democrazia Cristiana. Si apriva così il periodo del centrismo (governi guidati dalla DC con l alleanza degli altri partiti di centro), caratterizzato per quanto qui interessa da una evidente resistenza a dare attuazione a diverse parti della Costituzione (la Corte costituzionale, l ordinamento regionale, il Consiglio superiore della Magistratura, il referendum abrogativo). Le elezioni del 1948 Si è parlato di un ostruzionismo di maggioranza nei confronti dell attuazione costituzionale; ma anche del tentativo di sbilanciare, a favore delle forze espresse dalla coalizione centrista, i compromessi elaborati in sede costituente. Così per le Regioni, di cui la legge n. 62/1953 (c.d. legge Scelba), profilava un ordinamento assai poco autonomistico; ma specialmente con la legge elettorale approvata in vista delle elezioni del 1953, che prevedeva un premio di maggioranza per cui la coalizione che avesse ottenuto più del 50% dei voti avrebbe avuto diritto ai 2/3 dei seggi della Camera. Duramente contestato dalle sinistre, che parlarono di leggetruffa, questo premio non scattò, sia pure per pochi voti, determinando la crisi della linea di De Gasperi e, di lì a poco, un mutamento dei rapporti tra le forze politiche, che avrebbe portato al periodo di Governo del centrosinistra. L ostruzionismo di maggioranza e la legge truffa L incertezza del quadro politico che caratterizzò gli ultimi anni cinquanta favorì in modo decisivo l attuazione della Costituzione nelle sue parti più spiccatamente legate all idea di una garanzia reciproca tra le forze in gioco. In particolare, nel 1956 entrò finalmente in funzione la Corte costituzionale e nel 1958 fu approvata la legge per l elezione e il funzionamento del Consiglio superiore della Magistratura. Intanto si andava verso un allargamento della maggioranza ai socialisti, che avrebbe rafforzato il sistema di Governo fondato sul sistema elettorale proporzionale e sulle coalizioni di partiti. Alla fine degli anni 60 il centrosinistra compì l ultima importante attuazione costituzionale rimasta sospesa, quella dell ordinamento regionale, e realizzò anche altre importanti riforme (in materia urbanistica, sanitaria, fiscale, di famiglia ecc.). COMP_0024_CompendioDirittoCostituzionale_2019_1.indb /03/19 14:40

6 118 Compendio di diritto costituzionale La democrazia bloccata Il centrosinistra determinò la stabilizzazione del c.d. bipartitismo imperfetto, per cui la presenza di due forze politiche dominanti, la DC e il Partito Comunista, appariva cristallizzata in uno stabile ruolo di Governo della prima (con eventuale partecipazione dei socialisti) e di opposizione del secondo, senza alcuna alternanza (c.d. democrazia bloccata ) e quindi con una notevole caduta dei meccanismi di responsabilità politica. In questo quadro cominciano a profilarsi analisi critiche e prospettive di riforma del sistema politico-istituzionale, tendenti a favorire una possibile alternanza tra un centrodestra e un centrosinistra moderati oppure a coinvolgere i comunisti nell area di Governo, sul presupposto di un grande compromesso su alcuni valori e metodi condivisi (c.d. consociativismo ). Su questa linea si pone ad es. la riforma dei regolamenti parlamentari del 1971, ma soprattutto l esperienza della c.d. solidarietà nazionale, fortemente sospinta dalla tragica stagione del terrorismo politico delle "brigate rosse", alla fine degli anni 70. Negli anni ottanta, la difficoltà di costruire alleanze fondate su solidi accordi programmatici indusse alla formazione di coalizioni tenute insieme dalla sola necessità di dare comunque un Governo al Paese (la logica della c.d. governabilità ), con una continua competizione tra i partiti di Governo, in specie la DC e il Partito socialista, che fondavano il loro reciproco sostegno in larga parte sulla spartizione delle principali posizioni istituzionali (e non solo), ad iniziare dai ministeri e dalla Presidenza del Consiglio (fino a concepire, per quest ultima, una sorta di staffetta in corso di legislatura). Ciò oltre che a una serie di gravi conseguenze negative in ordine, in particolare, agli equilibri delle finanze pubbliche (con l accumularsi di un debito molto elevato) e alla correttezza delle condotte e dei rapporti tra politica, amministrazione e mondo imprenditoriale condusse ad un importante serie di ritocchi istituzionali, tendenti a rafforzare tali posizioni di potere e in particolare il ruolo del Governo: fino ad avanzare l ipotesi di una riforma costituzionale in cui i meccanismi procedurali come l investitura popolare di una maggioranza o di un capo del Governo potessero (almeno nelle intenzioni) compensare la debolezza del quadro politico. Tentativi, spesso molto discutibili, di riforma complessiva della forma di Governo furono così a più riprese effettuati (anche nei decenni successivi, da parte della nuova classe politica), ma nessuno di essi venne approvato. Le revisioni costituzionali effettuate Sono state però realizzate diverse riforme costituzionali particolari (alcune di notevole rilievo, come si vedrà nell ambito della trattazione relativa ai singoli argomenti), quali in specie: nel 1989, l abolizione del giudizio penale speciale per i ministri (artt. 96, 134 e 135 Cost.); nel 1992, la modifica del procedimento per l amnistia e l indulto (art. 79); nel 1993, l abolizione dell autorizzazione a procedere per i parlamentati (art. 68); nel 1999, l introduzione di una più dettagliata disciplina costituzionale in materia processuale (art. 111); soprattutto, con due leggi costituzionali del 1999 e del 2001, la riforma dell intero Titolo V della seconda parte della Costituzione (artt ), dedicato all ordinamento regionale e agli enti locali; COMP_0024_CompendioDirittoCostituzionale_2019_1.indb /03/19 14:40

7 Le origini e le vicende della Costituzione repubblicana 119 tra il 2000 e il 2001, la disciplina costituzionale del voto dei cittadini italiani all estero e i conseguenti ritocchi alla composizione delle Camere (artt. 48, 56 e 57); nel 2003, la previsione di provvedimenti promozionali delle pari opportunità tra uomini e donne nell accesso agli uffici pubblici e alle cariche elettive (art. 51); nel 2012, l introduzione in Costituzione del principio del pareggio del bilancio (art. 81, nonché artt. 97, 117 e 119). Si è inoltre avuto, nei primi anni 90, un altro processo di grande rilevanza. La crisi del sistema determinata dalle inchieste giudiziarie (in particolare l inchiesta mani pulite ) sulla corruzione politica (c.d. tangentopoli ) favorì un vasto movimento di critica dello stesso assetto istituzionale, sfociato nelle iniziative di referendum per l abolizione del sistema elettorale proporzionale, considerato (a torto o a ragione) responsabile primario delle distorsioni della politica. Nel 1993 gli elettori votarono in senso favorevole all abrogazione, inducendo il Parlamento ad approvare una nuova disciplina elettorale (in seguito più volte modificata) di stampo tendenzialmente maggioritario, che, insieme ad altri fattori, ha aperto la strada ad una nuova stagione politica molto travagliata (giornalisticamente definita seconda Repubblica ) e non priva, anche dal punto di vista costituzionale, di profili gravemente problematici (e tali da richiamare più volte l attenzione sul ruolo dei principali organi di garanzia, ad iniziare dal Presidente della Repubblica e dalla Corte costituzionale). La crisi del sistema politico nei primi anni 90 COMP_0024_CompendioDirittoCostituzionale_2019_1.indb /03/19 14:40