BREVE PREMESSA: IL (PRESUNTO) DISORDINE DELLE LEGGI E L INTERPRETAZIONE.

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1 GIAMPIERO PIZZICONI MAGISTRATO DELLA CORTE DEI CONTI Collaboratore della Rivista i.it e della Rivista Comuni d Italia LA RESPONSABILITA ESTERNA DELLA P.A.: I VARI TIPI DI RESPONSABILITA. BREVE PREMESSA: IL (PRESUNTO) DISORDINE DELLE LEGGI E L INTERPRETAZIONE. 2 1

2 IL DISORDINE DELLE LEGGI E L INTERPRETAZIONE..Le leggi sono lo specchio impietoso del tempo, e le leggi del nostro tempo sono imprecise, frammentarie, affastellate, sovrapposte, disordinate, e come se non bastasse sono in numero amplissimo. Vi sono norme locali, statutarie e regolamentari, ordinanze, statuti, regionali, leggi statali, norme di piano, leggi statali di principio, direttive comunitarie e principi comunitari Queste regole normative non possono essere materialmente conosciute dai cittadini, sono sconosciute anche da coloro che le devono interpretare ed applicare, ed anche quando sono conosciute fanno sorgere ampi e fondati dubbi sulla loro interpretazione ed applicazione. 3 IL DISORDINE DELLE LEGGI E L INTERPRETAZIONE I criteri interpretativi stabiliti nell'articolo 12 delle Disposizioni sulla legge in generale si riferiscono alla realtà normativa del Codice civile napoleonico e dell'attuale Codice civile, e non sono più validi nella loro totalità. Ma specialmente essi non possono essere applicati alle leggi disordinate del nostro tempo, che richiedono nuovi criteri di interpretazione e di applicazione. D'altra parte, si deve rilevare che, nonostante questo grande disordine, si riscontra nelle leggi la presenza di un ordine. Vi è, anche se nascosto, un ordine interno, e vi è un ordine nei rapporti tra tutte queste leggi, come se vi fossero delle forze che le tengono assieme VITTORIO ITALIA: IL DISORDINE DELLE LEGGI E L INTERPRETAZIONE. 4 2

3 CHIAREZZA DEI TESTI NORMATIVI LEGGE 69/2009 Art. 3. (Chiarezza dei testi normativi) 1. Al capo III della legge 23 agosto 1988, n. 400, prima dell'articolo 14 è inserito il seguente: «Art. 13-bis. - (Chiarezza dei testi normativi) Il Governo, nell'ambito delle proprie competenze, provvede a che: a) ogni norma che sia diretta a sostituire, modificare o abrogare norme vigenti ovvero a stabilire deroghe indichi espressamente le norme sostituite, modificate, abrogate o derogate; b) ogni rinvio ad altre norme contenuto in disposizioni legislative, nonché in regolamenti, decreti o circolari emanati dalla pubblica amministrazione, contestualmente indichi, in forma integrale o in forma sintetica e di chiara comprensione, il testo ovvero la materia alla quale le disposizioni fanno riferimento o il principio, contenuto nelle norme cui si rinvia, che esse intendono richiamare. 2. Le disposizioni della presente legge in materia di chiarezza dei testi normativi costituiscono princìpi generali per la produzione normativa e non possono essere derogate, modificate o abrogate se non in modo esplicito. 5 Le forme di responsabilità del dipendente pubblico Penale Di risultato (per i dirigenti) Civile Disciplinare Amministrativa 6 3

4 PRIMA PARTE I PROFILI OGGETTIVI QUALI TIPI DI RESPONSABILITA responsabilità indica la soggezione alle conseguenze sfavorevoli della propria condotta Responsabile si dice chi è tenuto a rispondere, cioè a rendere ragione e a subire le conseguenze dell azione da lui voluta violazione di un precetto normativo che regola una condotta (illecito) sanzione 8 4

5 Da un unico evento dannoso possono sorgere diverse forme di responsabilità che danno luogo a diverse forme di contenzioso Sinistro tra un auto di servizio e un comune cittadino, durante l orario d ufficio, senza alcuna comprovata giustificazione civile per risarcimento del danno penale per lesioni disciplinare amministrativa per danno erariale Giudice civile Giudice penale Organo competente Corte dei Conti 9 Da un unico evento dannoso possono sorgere diverse forme di responsabilità che danno luogo a diverse forme di contenzioso civile per risarcimento del danno Giudice civile (se non costitut parte civile avanti giudice penale) penale Giudice penale EPISODIO DI CONCUSSIONE disciplinare amministrativa per danno erariale Organo competente Corte dei Conti 10 5

6 Le forme di responsabilità del dipendente pubblico Esterna Penale Civile verso i terzi Contrattuale Extracontrattuale Forme speciali aggravate Interna Amministrativa Disciplinare Dirigenziale 11 RESPONSABILITA ESTERNA RESPONSABILITA CIVILE VERSO I TERZI 12 6

7 Art. 28 Cost dispone che RESPONSABILITA ESTERNA i funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione dei diritti. In tali casi la responsabilità si estende allo Stato ed agli enti pubblici. Dipendente pubblico Immedesimazione organica Amministrazione L azione del dipendente che si configura come illecita si estende all amministrazione di appartenenza 13 La responsabilità civile responsabilità civile contrattuale : l'inadempimento di specifiche obbligazioni sorte, contrattualmente o secondo la legge, nei confronti di soggetti previamente determinati extracontrattuale: reazione riparatoria all'infrazione di regole di protezione di situazioni giuridiche tutelate nei confronti di tutti i consociati, prescindendo dall'esistenza di uno specifico rapporto obbligatorio 14 7

8 contrattuale extracontrattuale Fondamento Inadempienza contrattuale Danno ingiusto (neminem laedere) 15 civile p.a. contrattuale extracontrattuale Violazione precedente obbligo (da contratto o legge ) Violazione del principio Neminem laedere (2043 cc.) Obbligo di risarcimento del danno 8

9 elementi costitutivi della responsabilità della Pa verso terzi occasionalita necessaria condotta danno Nesso di riferibilita alla Pubblica Amministrazione deminutio patrimonii Ingiustizia del danno diritto contra ius soggettivo e non iure interesse legittimo nesso causale nesso psicologico dolo c.d. causalita adeguata colpa Esistenza di un rapporto organico Presupposti per la responsabilità dell amministrazione Fatto illecito del dipendente Inerenza dell illecito alle mansioni esercitate Resp. dell ente Resp. del dipendente Sono in rapporto di solidarietà alternativa 18 9

10 L art. 22 del T.U. n. 3 del 1957 dispone che l azione di risarcimento nei confronti dell impiegato può essere esercitata congiuntamente con l azione diretta nei confronti dell amministrazione, qualora sussista anche la responsabilità di questa. In questo caso l azione può essere esperita alternativamente o congiuntamente sia contro l impiegato sia contro l amministrazione L alternatività non è assoluta poiché i dipendenti pubblici rispondono per i danni arrecati a terzi solo per dolo o colpa grave 19 Il danno ingiusto e la responsabilità del pubblico dipendente verso il terzo TU IMP CIV STATO 3/1957 ART. 22. verso i terzi. L'impiegato che, nell'esercizio delle attribuzioni ad esso conferite dalle leggi o dai regolamenti, cagioni ad altri un danno ingiusto ai sensi dell'art. 23 è personalmente obbligato a risarcirlo. L'azione di risarcimento nei suoi confronti può essere esercitata congiuntamente con l'azione diretta nei confronti dell'amministrazione qualora, in base alle norme ed ai principi vigenti dell'ordinamento giuridico, sussista anche la responsabilità dello Stato. L'amministrazione che abbia risarcito il terzo del danno cagionato dal dipendente si rivale agendo contro quest'ultimo a norma degli articoli 18 e 19...Contro l'impiegato addetto alla conduzione di autoveicoli o di altri mezzi meccanici l'azione dell'amministrazione è ammessa solo nel caso di danni arrecati per dolo o colpa grave

11 Il danno ingiusto e la responsabilità del pubblico dipendente verso il terzo TU IMP CIV STATO 3/1957 ART. 23. Danno ingiusto. È danno ingiusto, agli effetti previsti dall'art. 22, quello derivante da ogni violazione dei diritti dei terzi che l'impiegato abbia commesso per dolo o per colpa grave; restano salve le responsabilità più gravi previste dalle leggi vigenti. La responsabilità personale dell'impiegato sussiste tanto se la violazione del diritto del terzo sia cagionata dal compimento di atti od operazioni, quanto se la detta violazione consista nell'omissione o nel ritardo ingiustificato di atti od operazioni al cui compimento 21 l'impiegato sia obbligato per legge o per regolamento. Sentenza 500/ cc Danno non in iure Risarcibilità interessi legittimi oppositivi Provvedimento restrittivo della sfera giuridica (es. espropriaz.) connesso a preesistente diritto pretensivi Provvedimento ampliativo della sfera giuridica (es.autorizzazioni) 11

12 Le differenze tra le due forme di illecito Respons. contrattuale Il comportamento colposo del danneggiante non deve essere provato dal danneggiato Prescrizione decennale Danno risarcibile, salvo il caso di dolo, a quanto prevedibile al momento del sorgere dell obbligazione 1225 CC Respons. extracontrattuale Inversione dell onere della prova Prescrizione quinquennale Non vi è richiamo all art cc Risarcimento in forma specifica 23 contrattuale extracontrattuale Prescrizione 10 anni 5 anni 24 12

13 contrattuale extracontrattuale Onere della prova INVERSIONE DELL ONERE DELLA PROVA A CARICO DELL AMMINISTRAZIONE Il privato deve dimostrare sia il danno che l elemento psicologico 25 contrattuale extracontrattuale Grado della colpa 287 a.c. Se problemi tecnici di speciale difficoltà dolo-colpa grave Qualsiasi (In lege aquilia et levissima culpa venit) 26 13

14 RESPONSABILITA ESTERNA RESPONSABILITA CIVILE VERSO I TERZI. FORME SPECIALI. (RINVIO) 27 Responsabilita speciali Speciali forme omissive previste dal codice civile. Aggravamento di responsabilitàpresunz.colpa 28 14

15 Speciali forme omissive previste dal codice civile Aggravamento di responsabilità- presunz.colpa insegnante Attivita pericolose Cose in custodia Art cc. Art.2050 cc. Art.2051cc. extracontrattuale: le responsabilità speciali Queste forme di responsabilità vengono definite come «aggravate» il soggetto coinvolto in un giudizio di responsabilità è tenuto ad un onere probatorio più rigoroso (non aver potuto impedire il fatto, la riconducibilità del danno al caso fortuito), e, in definitiva, ad una responsabilità più rigorosa sotto il 30 profilo della diligenza. 15

16 extracontrattuale:le responsabilità speciali I casi: il soggetto è chiamato responsabile a meno che non riesca a provare che il danno è derivato da un caso fortuito, da individuare e da provare (art. 2050,2051, 2052 c.c., danno da cose in custodia, da animali, da attività pericolose); il soggetto deve dimostrare, per essere immune da un addebito di illecito, di aver fatto tutto il possibile per evitare il fatto (art. 2054, in tema di circolazione di autoveicoli); il soggetto viene ritenuto responsabile se non prova di non aver potuto impedire il fatto (art e 2048, responsabilità per fatto di incapace e per minore e sottoposto a tutela o 31 ad attività, in senso lato, di insegnamento) 16