Gli investimenti dei Comuni e il Patto di stabilità interno

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1 Gli investimenti dei Comuni e il Patto di stabilità interno Vanni Mengotto Banca d Italia Sede di Venezia Presentazione del Rapporto IRPET La Finanza pubblica in Toscana 16 settembre 2013

2 Indice Gli investimenti degli Enti locali in Italia Confronto tra Comuni soggetti al PSI ed esenti Impegni e pagamenti Le fonti potenziali di finanziamento L indebitamento Conclusioni 2

3 2,5 2,0 Investimenti fissi lordi delle Amministrazioni pubbliche (in percentuale del PIL) 2,1 Crisi del 92 e consolidamento di bilancio Introduzione del Patto di stabilità interno 2,1 Investimenti inclusi nel Patto di stabilità interno 2,5 2,0 1,5 1,5 1,2 1,4 1,2 1,4 1,0 1,05 0,9 0,8 1,0 0, , ,6 0, ,5 Amministrazioni locali Comuni Amministrazioni Centrali + Enti di previdenza (1) Fonte: elaborazioni su dati Istat. (1) Al netto delle dismissioni immobiliari. Negli anni 90, alla fine del processo di decentramento, l 80% degli investimenti pubblici era fatto dalle Amministrazioni locali, in gran parte dai Comuni Dal 2005 si registra una caduta (gli investimenti sono inclusi nel PSI) 3 Nel 2011 si collocano al livello del 1995 (1,4% AL; 0,8% Comuni)

4 La spesa in conto capitale dei Comuni (variazioni percentuali cumulate ) VALLE D AOSTA PA BOLZANO CALABRIA TOSCANA PA TRENTO CAMPANIA LIGURIA BASILICATA ABRUZZO FRIULI-VENEZIA GIULIA VENETO ITALIA MARCHE LOMBARDIA SICILIA PUGLIA EMILIA-ROMAGNA PIEMONTE LAZIO SARDEGNA MOLISE UMBRIA Fonte: elaborazioni su dati Ministero dell'interno - Certificati di Conto Consuntivo 4 Tra il 2004 e il 2010 gli impegni di spesa calano in tutte le regioni: non muta il ranking tra regioni ma i divari aumentano.

5 Impegni e pagamenti in conto capitale 500 (euro pro capite e valori percentuali - media ) Italia RSO Nord RSO Centro RSO Sud Toscana Impegni Pagamenti totali Impegni su pagamenti % (scala dx) Fonte: elaborazioni su dati Ministero dell'interno - Certificati di Conto Consuntivo Nella media il divario tra gli impegni di spesa e pagamenti totali è del 3% nelle RSO del Nord, del 17% al Centro e del 37% nelle RSO del Sud dove 5 ha creato una ingente massa di residui passivi ad alta anzianità

6 Il Patto di stabilità interno Dal 1999 ha subito frequenti mutamenti, soprattutto per i Comuni, frutto di una legislazione ondivaga, riguardo: l aggregato di riferimento (saldo spesa saldo misto) la composizione (fino al 2004 gli investimenti erano esclusi) il documento di bilancio (consuntivo; dal 2007 anche preventivo) i soggetti coinvolti;le sanzioni; gli incentivi e comunicazione Dal 2008 gli obiettivi in termini di saldo sono calcolati in termini di competenza mista (entrate e spese correnti in termini di competenza giuridica quelle in conto capitale in termini di cassa) Dal 2013, estensione ai Comuni con abitanti e alle aziende speciali e istituzioni; dal 2014 alle società in house. Comuni soggetti al Comuni Popolazione Investimenti Patto di stabilità Italia (*) 30,1 84,2 73,7 (*) RSO+SIC+SAR Toscana 52,3 92,3 84,3 6

7 I Patti regionali Regioni Spazi finanziari generati dai Patti regionali (1) (milioni di euro) Verticale Orizzontale Verticale Orizzontale Verticale Orizzontale Piemonte 76,1 0,0 65,0 4,4 370,0 1,2 Lombardia 40,0 0,0 0,0 0,0 70,0 5,6 Liguria 8,3 0,0 0,0 0,0 62,5 1,1 Veneto 0,0 0,0 0,0 0,0 80,0 0,0 Emilia Romagna 33,4 0,0 92,1 0,0 84,0 21,2 Toscana 100,0 0,0 60,0 0,9 55,0 1,0 Umbria 1,3 0,0 3,8 0,0 30,4 0,0 Marche 0,0 0,0 0,0 0,0 91,5 0,0 Lazio (2) 0,0 0,0 152,0 118,6 146,0 32,9 Abruzzo 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 3,1 Puglia 0,0 0,0 0,0 0,0 49,9 4,1 Basilicata 0,0 0,0 2,6 0,0 4,2 0,0 Sardegna 0,0 0,0 24,8 0,0 50,0 0,0 Fonte: elaborazioni su documenti delle Regioni e della Corte dei Conti. - (1) L ammontare degli spazi finanziari riguarda sia quelli destinati ai Comuni che alle Province. (2) Il dato relativo al Patto orizzontale nel 2010 comprende lo spazio finanziario ceduto dalla Regione alle Province, a loro volta vincolate a cederne una quota ai Comuni. Al netto di tale quota la compensazione orizzontale si attestava su un valore pari a circa 4 milioni. 7

8 -53,7-50,3 Impegni e pagamenti per investimenti (Variazioni percentuali cumulate ) (a) Impegni -20,6-14,6 ITALIA (1) Nord -42,2 (b) Pagamenti totali -33,9-32,4-27,9-49,5-30,1 Centro -36,6-24,3-47,1-22,0 Mezzogiorno -29,2-18,2-20,7-12,6 Toscana -36,6-13,2 0 Comuni non soggetti al Patto Comuni soggetti al Patto (meno di abitanti) (con almeno abitanti) Gli impegni crollano per i Comuni soggetti, molto meno per gli altri In Toscana la riduzione è minore ma il livello nel 2004 era inferiore del 20% rispetto alla media nazionale dei Comuni soggetti. In Toscana c è una maggiore dispersione tra Comuni. Quelli > tengono gli altri (tra e ) riducono gli impegni in linea con il dato nazionale. I pagamenti calano per i Comuni soggetti e quelli esenti di circa un terzo ma in modo differenziato tra pagamenti di competenza e pagamenti in conto residui. 8

9 Investimenti dei Comuni I pagamenti di competenza (relativi ad impegni di spesa assunti nell esercizio) crollano (-58% Comuni maggiori, -26% Comuni minori) quelli in conto residui (relativi ad impegni assunti in esercizi precedenti) si riducono per tutti del 28% I Comuni hanno preferito pagare i debiti pregressi piuttosto che gli impegni assunti nell esercizio anche grazie alla flessibilizzazione del PSI Il tasso di smaltimento dei residui (pagamenti in conto residui effettuati nell anno su stock residui d inizio anno) è rimasto costante. Lo stock dei residui si è ridotto (specie al Centro-Nord, molto meno nel Mezzogiorno) grazie al forte calo degli impegni. Il Patto ha stimolato le amministrazioni locali ad adottare comportamenti più rigorosi nella costruzione dei bilanci, con una più intensa correlazione tra le somme impegnate e quelle effettivamente spese. Ma a prezzo di una forte ricomposizione della spesa totale. Tra 2004 e 2010 la spesa corrente è cresciuta (in termini nominali) del 9,5% per i Comuni soggetti (3% Nord; 6% Centro; 20% Mezzogiorno) e del 15,1% per quelli esenti. Nel 2004 la spesa per investimenti era metà della corrente, nel 2010 un quarto. 9

10 Le fonti potenziali di finanziamento degli investimenti Art 199 del D.Lgs n. 267 del 2000 (T.U.E.L) Le entrate correnti destinate per legge agli investimenti Gli avanzi di bilancio (eccedenza tra entrate correnti e spese correnti queste ultime aumentate delle quote capitale di rimborso dei prestiti) Le entrate da alienazioni patrimoniali e concessioni edilizie I trasferimenti in conto capitale (Stato, Regioni inclusi UE) Il risultato di amministrazione (saldo finale di cassa più residui attivi meno residui passivi o somma risultato gestione di competenza e gestione residui) I mutui e le emissioni obbligazionarie Art 119 Costituzione novellato dalla Legge Cost. n.1 del 2012 (tutti gli enti locali)... possono ricorrere all'indebitamento solo per finanziare spese di investimento con la contestuale definizione di piani di ammortamento e a condizione che per il complesso degli enti di ciascuna regione sia rispettato l equilibrio di bilancio. E' esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti. 10

11 Le fonti di finanziamento (1) (accertamenti - composizione percentuale) (a) Comuni non soggetti al Patto (meno di abitanti) (b) Comuni soggetti al Patto (con almeno abitanti) Anno 2004 Anno Anno 2010 Anno Oneri di urbanizzazione Alienazioni Altri trasferimenti di capitale Risultato di amministrazione Trasferimenti regionali Trasferimenti erariali Indebitamento Eccedenza Tra il 2004 e il 2010 le fonti potenziali sono diminuite del 40% nei Comuni soggetti al PSI, del 17% nei Comuni esenti. 11

12 Le fonti potenziali di finanziamento (accertamenti - variazioni percentuali cumulate ) -16,6-22,3 ITALIA (1) -27,8-27,1-32,6-13,2 Nord Centro Fonti esogene (al netto dell accensione di prestiti) -16,2-8,9 Mezzogiorno -7,6 - Toscana Comuni non soggetti al Patto Comuni soggetti al Patto (meno di abitanti) (con almeno abitanti) Fonte: elaborazioni su Certificati di Conto Consuntivo - Ministero dell'interno e su dati ISTAT. - (1) RSO + Sicilia e Sardegna Trasferimenti e alienazioni: -32% soggetti PSI; -25% esenti (rispecchia >taglio trasferimenti erariali e regionali, crisi del mercato immobiliare) Avanzo di amministrazione: stabile per quelli soggetti -3,6%; in crescita per gli altri 6,3%. Problema dei residui attivi. 12 Le fonti esogene calano in misura simile nei due gruppi

13 Le fonti di finanziamento (accertamenti - variazioni percentuali cumulate ) -77,2-17,7 ITALIA (1) -76,0-73,5-20,7-14,4 Nord Centro Accensione di prestiti -80,9-19,9 Mezzogiorno -55,2-41,6 Toscana Comuni non soggetti al Patto Comuni soggetti al Patto (meno di abitanti) (con almeno abitanti) Fonte: elaborazioni su Certificati di Conto Consuntivo - Ministero dell'interno e su dati ISTAT. - (1) RSO + Sicilia e Sardegna La differenza nella caduta delle fonti di finanziamento tra Comuni soggetti al PSI e Comuni esenti (rispettivamente -40% e -17%) è da attribuire essenzialmente alla diversa caduta delle entrate da indebitamento (rispettivamente -77% e -17%) 13

14 L indebitamento Il crollo nell accensione di nuovi mutui (o obbligazioni) può essere dovuto ai limiti fissati per legge? L ente locale può assumere nuovi mutui e accedere ad altre forme di finanziamento reperibili sul mercato solo se l importo annuale degli interessi, sommati agli oneri già in essere, non superi il 6% per l anno 2013 e il 4% a decorrere dall anno 2014, del totale relativo ai primi tre titoli delle entrate del rendiconto del penultimo anno precedente. Percentuale dei Comuni che supera il limite (*) 2013 (*) 2014(*) Limite 15 % Limite 8 % Limite 6 % Limite 4% RSO 0,1 11,0 27,2 55,6 RSS 0,1 7,5 13,4 28,7 Italia (RSO + Sicilia + Sardegna) 0,1 10,0 24,8 51,6 Nord 0,0 9,1 24,1 52,7 Centro 0,1 9,6 28,2 57,9 Mezzogiorno 0,3 11,6 24,7 47,0 (*) Calcolati sulla base del Consuntivo 2010 Il limite di legge tra il 2004 e il 2010 non è mai stato stringente. 14

15 L indebitamento La differenza nel calo delle fonti potenziali è da imputare quasi esclusivamente alla contrazione delle entrate da indebitamento, quelle esogene calano in modo simile (crisi del mercato immobiliare e margini di manovra ridotti sulle entrate tributarie) Nel PSI le entrate da indebitamento non sono comprese tra gli obiettivi del PSI, espressi come saldi finanziari, mentre lo sono le relative spese. Il ricorso al debito peggiora il saldo e rende più difficile rispettare gli obiettivi del PSI. Il PSI ha influenzato, specie attraverso il canale del debito (disincentivo alla formazione di nuovo debito), la caduta degli investimenti. 15

16 I risultati sono robusti? La differenze osservate tra Comuni soggetti ed esenti al Patto potrebbero dipendere dalle diverse caratteristiche strutturali dei Comuni. Tutti i risultati ottenuti valgono anche controllando per i fattori demografici (economie di scala e di densità, gamma di servizi offerti, organizzazione), territoriali (Nord-Sud) e per la situazione finanziaria dei Comuni. E stato ristretto il confronto tra Comuni dimensionalmente simili restringendo le soglie demografiche ( e ) e suddividendo i Comuni in tre classi sulla base di un set d indicatori di bilancio. Il differenziale è più elevato per i Comuni con indici migliori. I Comuni con situazione finanziaria deteriorata si sono trovati in difficoltà a programmare gli investimenti indipendentemente dai vincoli del PSI. Cfr. Il calo degli investimenti dei Comuni tra Patto di stabilità interno e carenza di risorse Chiades-Mengotto (2013) 16

17 Conclusioni La maggiore contrazione degli investimenti nei Comuni soggetti al PSI rispetto a quelli esenti è legata, oltre al più intenso calo degli investimenti programmati, alla maggior flessione delle fonti potenziali complessive registrata nei i Comuni soggetti al PSI rispetto agli altri e in particolare al disincentivo del PSI al nuovo indebitamento. Il Patto di stabilità interno: ha favorito il raggiungimento dell obiettivo del legislatore di contenimento del disavanzo e del debito delle AA.LL. ha portato gli Enti locali ad adottare comportamenti più rigorosi nella costruzione dei bilanci, con una più intensa correlazione tra le somme impegnate e quelle spese.a prezzo di una forte ricomposizione della spesa che ha penalizzato in modo rilevante gli investimenti 17

18 Grazie per l attenzione vanni.mengotto@bancaditalia.it 18

19 Il Patto di stabilità interno Fonte: P. Chiades e V. Mengotto(2013). 19

20 I Comuni, popolazione e investimenti soggetti al Patto (incidenza % sul totale, media del periodo ) Regioni Comuni Popolazione Investimenti Abruzzo 17,4 72,7 59,0 Basilicata 25,5 67,1 47,1 Calabria 20,5 66,8 58,8 Campania 39,0 88,1 68,0 Emilia Romagna 53,3 91,7 86,7 Lazio 32,4 94,1 85,7 Liguria 22,1 85,3 75,7 Lombardia 27,8 78,5 72,4 Marche 27,6 78,9 65,6 Molise 8,8 52,0 24,7 Piemonte 10,9 71,0 63,8 Puglia 66,7 94,8 85,6 Sardegna 16,7 68,2 53,5 Sicilia 49,3 90,7 82,7 Toscana 52,3 92,3 84,3 Umbria 33,1 86,2 81,2 Veneto 44,9 84,4 79,0 Totale 30,1 84,2 73,7 Fonte: elaborazione su dati Istat e Ministero dell Interno. 20