L INVENZIONE PRESIDENZIALE DEL GOVERNO BALNEARE *

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1 L INVENZIONE PRESIDENZIALE DEL GOVERNO BALNEARE * di Giacomo Canale (Consigliere della Corte costituzionale) ** 10 luglio 2013 Sommario: 1. La lunga transizione verso il centro-sinistra. 2. L elezione del Presidente Segni come contrappeso politico 3. Il difficile avvio della IV Legislatura 4. Il fallimento del tentativo Moro 5. Il I Governo Leone 6. Osservazione conclusive 1. La lunga transizione verso il centro-sinistra Come è noto, il I Governo Leone è stato il primo governo balneare. Questa fortunata formula se esprime con immediata efficacia il concetto di un esecutivo di breve e predefinita durata, può indurre a sottovalutare l importante funzione di (necessaria) decantazione che svolse per consentire al processo di transizione politica del centro-sinistra di giungere a definitiva maturazione 1. * Il presente articolo rientra tra i lavori inviati in risposta alla Call for papers di federalismi sulla formazione dei governi ed è stato sottoposto ad una previa valutazione del Direttore della Rivista e al referaggio dei Professori Vincenzo Lippolis e Giulio M. Salerno. ** Il presente contributo rappresenta soltanto il pensiero dell autore e non impegna in alcuna maniera l istituzione di appartenenza. 1 Ciò avverrà, come noto, con il I Governo Moro, che costituisce il punto di arrivo di un lungo e difficile processo di sviluppo, il quale ha condotto partiti, talora lontani per posizioni ed esperienze politiche, ad assumere insieme la responsabilità di guidare la comunità nazionale. Dichiarazioni programmatiche del 1 governo Moro al Parlamento (12 dicembre 1963), in Aldo MORO, Scritti e discorsi , (a cura di Giuseppe ROSSINI), Edizioni Cinque Lune, 1982, pag federalismi.it n. 14/2013

2 Questo processo era già stato avviato faticosamente nel luglio del , quando sull onda di proteste di piazza duramente represse 3, il governo Tambroni era stato costretto alle dimissioni e il Presidente Gronchi aveva quindi affidato l incarico a Fanfani di formare un monocolore democristiano (Fanfani III) con l appoggio esterno di PLI, PRI e PSDI e l importante astensione del PSI: espressione di quelle convergenze parallele che costituivano l avvio delle trattative politiche per la realizzazione di una maggioranza organica di centro-sinistra 4. La prospettiva politica di centro-sinistra viene confermata dal XXXIV Congresso del PSI (Milano, marzo 1961) e dall VIII Congresso della DC (Napoli, gennaio 1962) 5 ; quest ultimo determina le dimissioni del Fanfani III, a cui segue un nuovo governo (Fanfani IV), composto stavolta da DC, PSDI e PRI, sempre con l appoggio esterno del PSI. 2. L elezione del Presidente Segni come contrappeso politico È questo lo scenario generale nel quale collocare l elezione di Segni a Presidente della Repubblica nel maggio del Infatti, il processo di avvicinamento ad una maggioranza di 2 In verità questa formula politica fu inventata da Fanfani in occasione del varo del suo secondo governo (1 luglio 1958), che era formato per la prima volta da una coalizione DC - PSDI, con una cauta apertura verso i socialisti. Essa, però, ha poi finito per indicare convenzionalmente la stagione dell alleanza politica tra DC e PSI. 3 Il 30 giugno la CGIL aveva decretato uno sciopero generale a Genova per protestare contro l annuncio dello svolgimento in quella città del VI Congresso nazionale del MSI. Lo sciopero ebbe inizio il 2 luglio, in concomitanza con l avvio dei lavori congressuali, e fu contraddistinto da violenti scontri tra manifestanti e polizia. Le proteste di piazza proseguirono nei giorni successivi e si diffusero sul territorio nazionale; il 5 luglio si ebbe una vittima tra i manifestanti a Licata (Agrigento); il 6 luglio la polizia a cavallo caricò i manifestanti a piazza san Paolo, facendo numerosi feriti, tra cui alcuni parlamentari delle sinistre; il 7 luglio a Reggio Emilia la polizia sparò nel corso di una manifestazione antifascista della CGIL, provocando cinque morti; infine, l 8 luglio ci furono ancora due vittime a Catania e Palermo. 4 Questa nuova fase, (resa possibile da una combinazione di fattori eterogenei: la distensione internazionale; la Presidenza Kennedy; le aperture alla modernità del pontificato giovanneo), avrà una sua prima realizzazione a livello locale, con la prima giunta comunale di centrosinistra sarà costituita a Milano il 21 gennaio 1961, seguita nello stesso anno da quelle di Genova (febbraio) e Firenze (marzo). 5 Naturalmente, le ragioni in favore del varo organico del centro-sinistra da parte dei due principali partiti restavano profondamente diverse, come appare evidente dalle rispettive mozioni o dichiarazioni congressuali dei segretari politici riconfermati (Nenni e Moro): - mozione autonomista del PSI: nel sistema costituzionale attuale ( ) esistono le possibilità di una lotta politica diretta a sottrarre lo Stato alla egemonia della classe capitalistica e rivolgerla ai fini democratici del socialismo. ( ) Le contraddizioni tra il carattere potenzialmente progressivo dei mezzi di intervento statale nell economia e l uso che di essi fanno i governi conservatori vanno superati con l azione del movimento operario per una politica di sviluppo equilibrato e di riforme di struttura. Giorgio GALLI, I partiti politici, con un appendice di documenti a cura di Gian Carlo JOCTEAU, Utet, Torino, 1974, pag. 504; - Moro: La DC intende poi tener ferme, quali che siano le collaborazioni ritenute possibili e utili, la sua visione della vita sociale e le sue caratteristiche di partito quali derivano dalla vastità e varietà del suo elettorato. Essa non intende cioè trasformarsi in un partito classista e neppure propriamente in un partito di sinistra. Ciò vuol dire che essa conserva una visione libera e aperta della realtà sociale, crede nella dignità umana e nella libertà delle iniziative nelle quali tale libertà si esprime ( ). Essa rifiuta dunque di affidare tutto il congegno della vita economica e sociale al meccanismo dello stato, escludendo l apporto della genialità, dell iniziativa, dello sforzo costruttivo della persona umana. Gabriele DE ROSA, I partiti politici in Italia, Minerva italica, Bergamo, 1972, pag

3 centro-sinistra incontrava forti resistenze all interno dei due principali partiti (DC e PSI), che ne mettevano a rischio la loro unità 6. Moro coglie pertanto l occasione dell elezione del Presidente della Repubblica per fornire alla corrente dorotea e alla destra del partito quelle garanzie, richieste, e a quanto pare accordate tre mesi prima al Congresso di Napoli, e che comunque il segretario della DC riteneva necessario concedere per proseguire ulteriormente la politica di apertura 7. Inoltre, per ottenere una candidatura unitaria della DC che evitasse o almeno contenesse quella scarica anarcoide di correnti o di gruppi interni che lo scrutinio segreto in sede parlamentare sembra ineluttabilmente portare con sé, quale sbocco di situazioni politiche incerte e contrastate 8, fu deciso di affidare la scelta ai gruppi parlamentari, attraverso un meccanismo elettorale complesso 9, al termine del quale emerse la candidatura di Segni su quelle di Piccioni e Gronchi Difatti, come vedremo, il definitivo approdo al centro-sinistra organico con l entrata al governo del PSI, comporterà in quel partito una scissione a sinistra, con la nascita del PSIUP nel gennaio Antonio BALDASSARRE, Carlo MEZZANOTTE, Gli uomini del Quirinale, Laterza, Roma-Bari, 1985, pagg Così anche De Siervo, il quale afferma che l elezione di Segni valutata sul piano politico come una garanzia offerta da Moro, dopo il congresso democristiano di Napoli che aveva approvato il varo della politica di centrosinistra, alle componenti democristiane più moderate, in Ugo DE SIERVO, Il Parlamento italiano, XIX, Nuova Cei, Milano, 1991, pag Nino VALENTINO, L elezione di Segni, Edizioni di Comunità, Milano, 1963, pag Il candidato doveva ottenere la maggioranza assoluta dei voti, purché il numero dei votanti non fosse inferiore ai 2/3 dei componenti dell assemblea. I componenti dei due gruppi parlamentari e i rappresentanti delle Regioni (allora esistenti) erano 402. Quindi, il meccanismo proposto prevedeva che un candidato ottenesse almeno 135 voti su 268 (i due terzi di 402). Segni ottenne 179 voti su 356 e fu votato in prima istanza. Era, infatti, un meccanismo di seconda istanza, che escludeva il quorum dei due terzi e prevedeva la sola maggioranza dei votanti. Va, infine, evidenziato che non sono mai stati resi noti i voti conseguiti dagli altri candidati. Per un approfondimento, si veda N. VALENTINO, L elezione di Segni, cit., pagg Al riguardo, si rammenta che l ipotesi della rielezione del Presidente della Repubblica uscente si pose allora in termini concreti per l esplicita e volontaria candidatura di Gronchi, malgrado questi avesse espresso in occasione della precedente elezione presidenziale (che lo avrebbe visto eletto) un giudizio perplesso sull ipotesi di rielezione di Einaudi, ritenendo che non si potesse rinnovare un mandato settennale che avrebbe consentito ad una pur degnissima persona di occupare la massima carica dello Stato per 14 anni. La candidatura espressa del Presidente uscente attribuì alla competizione elettorale quel carattere di giudizio politico sull operato del Capo dello Stato al termine del suo mandato da parte del Parlamento e delle forze politiche, che già un acuta e autorevole dottrina aveva evidenziato (Paolo BARILE, I poteri del Presidente della Repubblica, in Studi sulla Costituzione, III, Giuffrè, Milano, pag Saggio pubblicato anche in Rivista trimestrale di diritto pubblico, 1958, pagg ). Aspetto che oggi è in positivo dimostrato dalla rielezione del Presidente Napolitano, il quale, al di là degli eventuali profili problematici connessi alla durata del suo secondo mandato (tra l altro, un autorevole dottrina ha evidenziato che le presidenze più discusse siano state, in realtà, quelle dei giovani Gronchi (68), Leone (63) e Cossiga (57), Carlo FUSARO, Il Presidente della Repubblica, Laterza, Roma-Bari, 2003, pag. 110), ha indubbiamente riscosso un positivo giudizio politico sul suo operato da parte della quasi totalità delle forze parlamentari. In definitiva, sul piano del diritto positivo non è mai esistito nessun divieto di rielezione, fermo restando l eventuale giudizio di inopportunità di una lunga permanenza nella più alta carica istituzionale. A tale proposito, fu lo stesso Presidente Segni nel messaggio alle Camere del 16 settembre 1963 (il primo messaggio presidenziale libero alle Camere) sul metodo di rinnovo dei giudici della Corte costituzionale e sul mandato del Presidente della Repubblica a proporre una revisione costituzionale sul tema: la nostra Costituzione non ha creduto di stabilire il principio della non immediata rieleggibilità del presidente della 3

4 Ciononostante l elezione di Segni fu tutt altro che agevole, richiedendo per la prima volta più di quattro scrutini, ben nove per l esattezza 11, al termine dei quali la segreteria DC fece rientrare il dissenso interno 12, evitando che i contrasti tra le varie correnti si scaricassero sul Parlamento 13. Repubblica, ma mi sembra opportuno che tale principio sia introdotto nella Costituzione, essendo il periodo di sette anni sufficiente a garantire una continuità nell azione dello Stato. La proposta modificazione vale anche ad eliminare qualunque, sia pure ingiusto, sospetto che qualche atto del Capo dello Stato sia compiuto al fine di favorirne la rielezione. Una volta disposta la non rieleggibilità del presidente, si potrà anche abrogare la disposizione dell articolo 88 comma 2 della Costituzione il quale toglie al presidente il potere di sciogliere il Parlamento negli ultimi mesi del suo mandato, Questa disposizione altera il difficile e delicato equilibrio tra poteri dello Stato e può far scattare la sospensione del potere di scioglimento delle Camere in un momento politico tale da determinare gravi effetti. Segretariato Generale della Presidenza della Repubblica, Discorsi e messaggi del Presidente della repubblica Antonio Segni, Roma, 2007, pag I scrutinio (2 maggio 1962; ore ; votanti 834): Segni: 333; Terracini: 200; Pertini: 120; Saragat: 42; De Marsanich: 46; Gronchi: 20; Piccioni 12; Paolo Rossi; 10; schede bianche 43; voti dispersi: 8. II scrutinio (2 maggio; ore ; votanti 831): Segni: 340; Terracini: 196; Saragat: 92; Piccioni: 41; Gronchi: 32; Laura: 38; Merzagora: 12; schede bianche: 655; voti dispersi; 15. III scrutinio (2 maggio; ore ; votanti 842): Segni: 341; Saragat: 299; Piccioni: 59; Gronchi: 44; Volpe: 37; Merzagora: 13; schede bianche: 46; voti dispersi: 11. IV scrutinio (3 maggio; ore ; votanti 843): Segni: 354; Saragat: 321; Gronchi: 45; Piccioni: 40; Condorelli: 38; Merzagora: 11; schede bianche: 26; voti dispersi: 8. V scrutinio (4 maggio; ore ; votanti 841): Segni: 396; Saragat: 321; Gronchi: 43; Piccioni: 28; Merzagora: 14; schede bianche: 35; voti dispersi: 3; schede nulla: 1. VI scrutinio (4 maggio; ore ; votanti 841): Segni: 399; Saragat: 314; Gronchi: 43; Merzagora: 18; Piccioni: 17; schede bianche: 46; voti dispersi: 4. VII scrutinio (5 maggio; ore 16.00: 17.30; votanti 840): Segni: 389; Saragat: 332; Gronchi: 29; Merzagora: 12; schede bianche: 58; voti dispersi: 15; schede nulle: 5. VIII scrutinio (6 maggio; ore ; votanti 843): Segni: 424; Saragat: 337; Gronchi: 20; schede bianche: 45; voti dispersi: 17. IX scrutinio (6 maggio; ore ; votanti 842): Segni 443; Saragat: 334; schede bianche: 51; voti dispersi: 13; schede nulle: 1. Si ritiene opportuno ricordare al lettore odierno che la DC aveva 273 deputati e 123 senatori a fronte di un consenso elettorale del 42,3% alla Camera e del 41,2% al Senato, al fine di evidenziare plasticamente gli effetti distorsivi della introduzione di una logica elettorale premiale sul procedimento di elezione del Capo dello Stato, che è stato concepito sul presupposto di un sistema proporzionale. Per un approfondimento, sia consentito di rinviare a Giacomo CANALE, Un Presidente di minoranza: le assurde conseguenze della logica elettorale premiale sul procedimento di elezione del Capo dello Stato, in Consulta on Line, 4 marzo Si veda adesso anche l ordinanza di rimessione della I Sezione della Corte di Cassazione del 21 marzo 2013, pubblicata in Consulta on Line, ove si sostiene alle pagine 27 e 28, con riferimento al premio di maggioranza alla Camera, che si tratta di un meccanismo premiale che, da un lato, ( ), contraddice l esigenza di assicurare la governabilità, stante la possibilità che, immediatamente dopo le elezioni, la coalizione beneficiaria del premio si sciolga o i partiti che ne facevano parte ne escano ( ); dall altro, esso provoca una alterazione degli equilibri istituzionali, tenuto conto che la maggioranza beneficiaria del premio è in grado di eleggere gli organi di garanzia che, tra l altro, restano in carica per un tempo più lungo della legislatura. 12 La dissidenza rientrò la mattina del 6. Il preannunzio lo diede il vice segretario della DC, Forlani, dopo un colloquio avuto con Segni nella mattinata, il quale successivamente si incontrò con l On. Fanfani, Presidente del Consiglio. I dissidenti, come si può notare dagli scrutini, rientrarono in due tempi. Ed in effetti due erano le direzioni del fenomeno dissidente: la prima anti-segni, con indirizzo formale in favore della candidatura Piccioni, ma diretta esclusivamente a creare la terza candidatura che fosse ad essa gradita e che ripristinasse, rafforzandolo col loro diretto condizionamento, l accordo del centrosinistra; la seconda filo-gronchiana, che non vedeva altra soluzione, nella eliminazione delle due candidature per la rielezione del presidente uscente. Per la prima bastò l impegno di Forlani; per la seconda vi sarebbe stato, tra l altro, domenica mattina, una comunicazione del socialista Pieraccini allo stesso Presidente uscente, al quale fu definitivamente segnalata l impossibilità di qualunque conversione del PSI sul suo nome. N. VALENTINO, L elezione di Segni, cit., pag Al riguardo, si segnala una riflessione del tempo, che, forse, può indurre il lettore a qualche considerazione di attualità: invocare a giustificazione di un fenomeno dissidente la libertà di coscienza dei parlamentari rispetto alle direttive dei partiti è un modo di eludere il problema dell esistenza della realtà dei partiti e della disciplina interna dei gruppi, che condiziona e ridimensiona la stessa attività del parlamento. Né si può, nel caso particolare 4

5 Un contributo decisivo all elezione di Segni venne dal Presidente della Camera Leone, il quale, infatti, in assenza (allora) di una regolamentazione per lo svolgimento temporale degli scrutini, ebbe l occasione di potere calibrare gli ultimi decisivi scrutini in modo da favorire una sua candidatura 14. della elezione presidenziale, affermare che la sanzione dello scrutinio segreto per tale scelta fatta dal Costituente abbia voluto contrassegnare la volontà di atomizzare le indicazioni elettorali affidandosi alla mera discrezionalità del singolo parlamentare. ( ) Il rinvio della scelta alla coscienza dei parlamentari, anche nel caso di scelte personali, se può consentire l inserimento nella scelta di simpatia personale e individuale che ne rende più pieno e gradito l esercizio non può certo significare la ammissibilità e la sanzione di votazioni anarchiche e confuse, cui manchi il supporto di una scelta politica, formulata ed approvata all interno dei Gruppi Parlamentari, e quindi dei partiti, dalla maggioranza dei loro componenti. Il principio maggioritario vale nel sistema parlamentare per le Camere e per gli organi rappresentativi, ma vale anche (o almeno dovrebbe valere) all interno dei partiti e dei Gruppi Parlamentari, al fine di vincolare alle scelte fatte la volontà di tutto il partito o dell intero gruppo. N. VALENTINO, L elezione di Segni, cit., pagg Ciò fu anche evidenziato dalla stampa socialista, come dimostra questa significativa nota diffusa dall Agenzia di Notizie (organo della corrente autonomista del PSI) il 10 maggio 1962: È stato scritto durante i giorni delle recenti elezioni presidenziali, che tutte le decisioni assunte dal presidente della Camera, Leone, erano ormai destinate a stabilire una prassi e, quindi, ad assumere un valore estremamente indicativo, di precedente. Come si sa, è stata questa la prima volta, dal giorno della fondazione della Repubblica, in cui si sono resi necessari ulteriori scrutini dopo il quarto. Il Presidente della Camera ( ) si è trovato, pertanto, di fronte ad una serie di problemi, da lui risolti con il sussidio esclusivo del suo ingegno e della sua lealtà. Non esiste, infatti, un regolamento delle elezioni presidenziali; e nessun testo stabilisce con qual ritmo debbano succedersi gli scrutini, quale periodo di tempo debba intercorrere tra le successive votazioni per lasciare la possibilità di reciproche consultazioni al presidente dei gruppi parlamentari ed ai leaders dei partiti politici, quale corrispondenza debba essere data ai desideri dei candidati e delle forze politiche che li sostengono. La situazione diventa, ovviamente, assai più delicata e complessa di mano in mano che le votazioni vengono ripetute e che, come è avvenuto nei giorni scorsi, un candidato si fa lentamente strada verso il traguardo della maggioranza assoluta. Ma il senso di responsabilità del presidente deve, per così dire, accentuarsi quando il quadro sopradescritto risulta, in un certo senso, complicato da un ulteriore componente: al candidato della maggioranza parlamentare un altro viene contrapposto, presentato ufficialmente da parte dell Assemblea composta non soltanto dall opposizione governativa ma anche da forze politiche quali il Ministero in carica appare condizionato e composto. Così, infatti, avvenne per Segni e per Saragat; sino al punto che i sostenitori di questo dichiararono di essere disposti a ritirare la sua candidatura soltanto se fosse stata ritirata la candidatura anche di quello. Ciò avvenne nel momento più critico per le sorti di Segni; e cioè immediatamente dopo lo scrutinio in cui il suo patrimonio di voti subì una leggera ma consistente flessione [si tratta del VII scrutinio, dove Segni perse dieci voti]. Nelle file di una parte della Democrazia cristiana già si parlava dell esigenza di rintracciare il terzo uomo. L identica tesi veniva sostenuta, oltre che dai presentatori di Saragat, anche da una congrua parte della stampa democratica. Fu quella la prima circostanza in cui il successo di Segni dipese in gran parte dal Presidente Leone. Nella sua funzione questi è, naturalmente, al di sopra delle forze politiche. Ma Leone seppe dimostrare di essere immensamente superiore al suo stesso legittimo interesse. Se avesse indetto lo scrutinio a breve distanza da quello in cui Segni era retrocesso, tutti i gruppi parlamentari si sarebbero dedicati ad una serrata ricerca di un nuovo candidato suscettibile di essere votato dall intera assemblea. Non vi è dubbio che la scelta si sarebbe potuta orientare nei confronti di Leone; e cioè per quel presidente di una delle Camere, il quale, essendo gradito al partito di maggioranza relativa, non suscitava, nel contempo, la opposizione degli altri. Il Presidente Leone non poteva non saperlo, anche perché da molte parti notevoli avances erano state effettuate nei suoi confronti. Eppure Leone si pose, in un certo senso, contro se stesso; e stabilì che il prossimo scrutinio avrebbe dovuto realizzarsi a più di 24 ore di distanza. Fu in queste 24 ore che la candidatura di Segni, precedentemente indebolita, si rafforzò attraverso le ormai note vicende. Leone si era ritirato in disparte, aveva lasciato che il problema si decantasse, non aveva mandato avanti nessuno per sottolineare come il suo ingresso al Quirinale si sarebbe potuto ottenere con una votazione assai vicina all unanimità. Il suo senso di responsabilità e la sua dedizione esclusiva al Parlamento gli preclusero qualunque iniziativa al riguardo; quell iniziativa che si profilava ancora più suggestiva ed attraente quando, al penultimo scrutinio, Segni, sia pure recuperando il terreno perduto e riprendendo la sua fase ascendente, non riusciva a raggiungere la meta della maggioranza assoluta. Sarebbe, allora, stato sufficiente che il presidente Leone si fosse comportato nella stessa identica maniera della giornata precedente: ancora 24 ore di attesa, 5

6 Tale episodio è rilevante ai nostri fini, perché mette in luce, non solo il legame biografico tra i due futuri protagonisti della nostra vicenda istituzionale 15, ma anche l immenso patrimonio di credibilità politica che Leone aveva maturato nei confronti delle forze politiche, soprattutto di centro-sinistra, il cui dividendo sarà incassato, dopo le elezioni del 28 e 29 aprile del 1963, con la rielezione a Presidente della Camera, che sarà il presupposto istituzionale per l incarico di formare il suo primo governo, dopo il fallimento del tentativo di Moro. Sin dal suo primo intervento il Presidente Segni volle esprimere una precisa volontà di ripristino di un ruolo (apparentemente) notarile del Capo dello Stato 16, dopo il discusso interventismo presidenziale di Gronchi 17. durante le quali la Repubblica non avrebbe avuto il suo Presidente, le istituzioni sarebbero, forse, cadute provvisoriamente, in dispregio, ma la ricerca del terzo uomo si sarebbe imposta imperativamente e, finalmente, su di lui, Leone, l Assemblea si sarebbe potuta orientare. Quanti, al posto di Leone, si sarebbero valsi di quel favorevolissimo spunto non è possibile saperlo; ma, assai probabilmente, sarebbero stati in un numero consistente. Leone, invece, preferì dichiarare che la successiva votazione si sarebbe svolta immediatamente [si tratta dell ultimo scrutinio, che, come è stato già indicato, si svolse a partire dalle ore 22.00!]. Un candidato era alle soglie della sua vittoria; ed il Presidente dell Assemblea si sentiva tenuto ad accelerare il momento in cui gli italiani avrebbero avuto il nuovo Presidente della repubblica. Andava contro i suoi interessi, naturalmente; ma sentiva l orgoglio di dare una solenne testimonianza della sua statura morale, di servire il suo Paese ed il Parlamento. 15 Non va mai dimenticato che la storia delle istituzioni, è anche, o soprattutto, la storia degli uomini e delle donne che vi appartennero e dei loro rapporti. 16 Infatti, non sono certo un caso le parole pronunciate davanti al Parlamento in seduta comune in occasione del suo discorso di insediamento: Non a me spetta determinare gli indirizzi politici nella vita dello stato, prerogativa questa del Governo della Repubblica e massimamente di questo libero Parlamento, in cui le rappresentanze costituzionali delle forze politiche del paese, con il democratico formarsi delle maggioranze e con l indispensabile collaborazione critica delle minoranze, operano, nel rispetto delle libertà di tutti, le scelte più appropriate al bene comune. Ma a me, quale Capo dello Stato, incombe, nell esercizio delle mie funzioni, il dovere di tutelare l osservanza della Costituzione e di operare affinché sia garantita, nella forma e nello spirito dell attività dello Stato, l unità civile e morale della nazione italiana, una e indivisibile. ( ) Nell adempimento di questo dovere, salvaguarderò la sovranità del popolo italiano, della quale voi, onorevoli signori, siete l espressione suprema. Segretariato Generale della Presidenza della Repubblica, Discorsi e messaggi del Presidente della repubblica Antonio Segni, cit., pag. 38. Va, però, detto, come vedremo meglio, che soltanto impropriamente si può parlare di funzione notarile della Presidenza Segni. Infatti, nel breve periodo in cui rimase in carica, il Presidente Segni evidenziò il proposito di utilizzare a pieno tutti i suoi poteri: possono ricordarsi gli otto casi di rinvio di leggi al Parlamento per il loro riesame, avendo il presidente riscontrato in sede di esame per la loro promulgazione presunte carenze sul piano della copertura delle spese ivi previste; può soprattutto ricordarsi il messaggio formale alle Camere del 17 settembre 1963 [già citato supra] ( ). Del pari non suscitarono alcun rilievo sostanziale si l atto di scioglimento delle Camere nel 1963 che la nomina nello stesso anno di tre senatori a vita; così pure anche larga parte dell attività da lui svolta nel superamento delle tre crisi di governo che portarono al governo Leone ed ai due primi governi organici di centrosinistra presieduti da Moro, seppur caratterizzata da una notevole complessità delle fasi di consultazioni, non si discostò dalle prassi in precedenza formatasi specie durante la presidenza di Gronchi. Ciò che semmai sembra manifestare in modo caratteristico anche in termini formali nei procedimenti di formazione dei governi è la pubblicizzazione da parte di Segni nelle crisi dell autunno 1963 e dell estate 1964 di suoi incontri durante il periodo delle consultazioni con soggetti ed organi non rappresentativi delle forze politiche presenti in Parlamento, ma espressivi di particolari apparati istituzionali [ad esempio, il Capo di Stato Maggiore della Difesa, il Comandante Generale dell Arma dei Carabinieri ecc.]. U. DE SIERVO, Il Parlamento italiano, cit., pagg Per un approfondimento sulle (discusse) consultazioni per la formazione dei primi due Governi Moro, si veda Giuseppe MAMMARELLA, Paolo CACACE, Il Quirinale: storia politica e istituzionale da De Nicola a Napolitano, Laterza, Roma-Bari, 2011, pagg

7 3. Il difficile avvio della IV Legislatura Le elezioni politiche dell aprile precedute dalla legge costituzionale 9 febbraio 1963 n. 2, con la quale, come noto, furono modificati gli articoli 56, 57 e 60 della Costituzione: la durata del Senato della Repubblica fu portata a cinque anni come quella della Camera dei deputati e il numero dei deputati e dei senatori da eleggere fu fissato, indipendentemente dal rapporto con la popolazione, rispettivamente in 630 e registrarono dei risultati piuttosto deludenti per la DC 18, che per la prima volta scendeva sotto la soglia del 40%, perdendo 4,1 punti percentuali (dal 42,4% al 38,3%) e qualche seggio (per l esattezza, ne perdeva tredici alla Camera, ma ne guadagnava sei al Senato). Le ragioni della battuta d arresto dipendevano dal tema fondamentale della campagna elettorale: una nuova legge urbanistica predisposta dal Ministro dei Lavori pubblici Sullo, democristiano di sinistra, che prevedeva l esproprio generalizzato delle aree edificabili per favorire la diffusione del diritto all abitazione Al riguardo, è significativo il comportamento tenuto dal neo Presidente Segni in occasione delle dimissioni di rito del Governo in carica (Fanfani IV). Egli fece diramare un comunicato ( Il presidente della repubblica ha ricevuto stamane il Presidente del Consiglio che gli ha offerto le dimissioni del Gabinetto. Il Presidente della Repubblica ha invitato il Presidente del Consiglio a ritirare le dimissioni, ringraziandolo per l atto di ossequio e invitandolo a farsi interprete di questo suo sentimento presso i componenti del Gabinetto. Il Presidente del Consiglio ha accolto l invito del Capo dello Stato ), con il quale chiaramente manifestava la volontà di non volere interferire sulla vita del Governo, sulla base di una lettura restrittiva della carta costituzionale, che escludeva un suo preliminare e indispensabile atto di fiducia nei confronti del Presidente del Consiglio in carica. Ciò sembrò chiaramente una vistosa e consapevole retromarcia rispetto all analoga vicenda del precedente settennato, la quale aveva avuto un significato quasi premonitore del futuro orientamento interventista. Infatti, è prassi di ogni regime parlamentare che si rispetti che le dimissioni presentate dal governo in carica in segno di ossequio al Capo dello Stato neoeletto siano da queste respinte: non è lui che il governo deve rispondere del suo operato o della congruità dei suoi indirizzi, ma al Parlamento del quale è emanazione. Gronchi non giunse alla grave scorrettezza di accettare quelle dimissioni, ma vi andò molto vicino. Dopo un lungo e aspro colloquio col presidente del Consiglio Scelba, che si era recato al Quirinale per compiere a nome suo e dei ministri il tradizionale gesto di ossequio, Gronchi fece diramare un equivoco comunicato nel quale la decisione di non accogliere le dimissioni era motivata in modo che suonasse dissenso nei confronti della permanenza in carica del governo. A. BALDASSARRE, C. MEZZANOTTE, Gli uomini del Quirinale, cit., pagg I votanti furono per la Camera dei deputati , pari al 92,9% degli elettori iscritti; per il Senato della Repubblica: , pari al 93,10%. Di seguito sono riportati le percentuali e i seggi dei diversi partiti nelle due Camere: - Camera dei deputati: DC: 38,2% (260 seggi); PCI: 25,3 % (166 seggi); PSI: 13,8% (87 seggi); PLI 7% (40 seggi) PSDI: 6,1% (32 seggi); MSI: 5,1% (27 seggi) Partito democratico di unità monarchica (PDIUM) 1,7% (8 seggi); PRI: 1,4 (6 seggi); Partito popolare sud-tirolese: 0,4 (3 seggi); Union Valdotaine: 0,9% (1 seggio); altri: 0,9% (0). - Senato della repubblica: Scudo crociato con il motto Libertas: 36,5% (129 seggi); Due bandiere sovrapposte con falce, martello e stella e sigla P.C.I.: 25,2% (84 seggi); Libro, falce, martello e sole raggiante con scritta Partito Socialista Italiano: 14,1% (44 seggi); Bandiera tricolore con la sigla P.L.I.: 7,4% (18 seggi); Sole raggiante socialismo (PSDI): 6,4% (14 seggi); Fiamma su trapezio con la sigla M.S.I.: 5,3% (14 seggi); stella a cinque punte con corona reale (PDIUM): 1,6% (2 seggi); Scudo crociato e foglia d edera (PRI) 0,7 % (4 seggi); Stella alpina: 0,4% (2 seggi); altri contrassegni: 0,8% (4 seggi); altri contrassegni senza seggi: 1,7%. Dati tratti da Il Parlamento italiano, XVIII, Nuova Cei, Milano, 1991, pag In verità, il progetto di legge per prudenza era stato ritirato in prossimità dello svolgimento delle elezioni, con il sostanziale abbandono del Ministro Sullo, che dopo lascerà la DC, ma ormai il danno elettorale era compiuto e 7

8 Ma anche il PSI non traeva vantaggio dall esperienza di governo. In definitiva, le elezioni indicavano che la Democrazia cristiana se si spostava, anche di poco, a sinistra, perdeva il suo elettorato di destra, che l esigenza di una politica nuova, più favorevole ai ceti popolari, era molto forte ed avvantaggiava non tanto i socialisti al governo, quanto i comunisti all opposizione, e che il centrosinistra favoriva piuttosto i socialdemocratici 20. La consapevolezza di ciò determinò un vivace dibattito interno ai due partiti: nella DC, da parte delle correnti più conservatrici, che attribuivano la colpa dell arretramento elettorale a Fanfani 21 ; nel PSI, da parte dei c.d. carristi, favorevoli a mantenere l'unità d'azione con il PCI e ostili all esperienza del centro-sinistra 22. È questo il clima politico dell avvio della IV legislatura, che ha inizio il 16 maggio con la rielezione di Leone e Marzagora, come presidenti di Camera e Senato e le dimissioni in serata, come da prassi, di Fanfani Il fallimento del tentativo Moro Il 17 maggio iniziano le complesse consultazioni, nelle quali l ex Presidente della Repubblica torna ad essere consultato per primo, mentre gli altri seguono l ordine allora consueto: il Presidente del Senato ed il Presidente della Camera; gli ex Presidenti delle Camere; gli ex Presidenti del Consiglio dei Ministri; i Presidenti dei Gruppi parlamentari: questi ultimi, secondo l ordine alfabetico dei gruppi e dando la precedenza alternativamente al rappresentante della Camera ed al rappresentante del Senato 24. i partiti di centro destra ebbero buon gioco (e successo: il PLI raddoppiò i suoi consensi, passando dal 3,5 al 75) a indicare nella DC il partito che voleva espropriare la casa. 20 Giuseppe TAMBURRANO, Il Parlamento italiano, XIX, cit., pag Bisogna, infatti, ricordare che tra le più importanti riforme del Fanfani IV c era anche la tanto discussa nazionalizzazione dell energia elettrica, legge 6 dicembre 1962, n. 1643, che aveva prodotto lacerazioni profonde nei partiti e nel mondo imprenditoriale. Giancarlo MONCALDO, Intervento pubblico e crescita economica: un equilibrio da ricostruire, FrancoAngeli, Roma, 2007 pag Infatti, questa corrente, risultata minoritaria al congresso PSI, in occasione del voto di fiducia al I Governo Moro nell autunno del 1963, non votarono la fiducia e furono sospesi dal partito. Dopo vari (infruttuosi) tentativi di composizione, nel gennaio 1964 al Palazzo dei Congressi dell'eur si tenne un'assemblea della corrente di sinistra del PSI, al termine della quale, il 12 gennaio fu proclamata la scissione dal PSI e la nascita di un nuovo partito, il Partito Socialista Italiano di Unità Proletaria, PSIUP, di cui divenne segretario Vecchietti. 23 In serata Fanfani ha portato le sue dimissioni a Segni. La crisi è in moto. Non sarà facile risolverla. Pietro NENNI, Gli anni del Centro Sinistra. Diari , Sugarco, Milano, 1982, pag Si è ritenuto opportuno, tra l altro, traguardare questo periodo di crisi dall angolo visuale del segretario socialista, poiché risulta essere quello più interessante, tenuto conto che, come vedremo, saranno le vicende interne a questo partito che determineranno il fallimento dell incarico di Moro e la nascita del I Governo Leone. 24 Sulla base degli indicati criteri, le consultazioni si svolsero secondo il seguente ordine: Venerdì 17 maggio: ore 19.00: Sen. Gronchi (ex Presidente della Repubblica); Sabato 18 maggio: ore 9.30: Sen. Merzagora (Presidente del Senato); ore 10.15: On. Leone (Presidente della Camera); ore 11.00: Sen. Paratore (ex Presidente del Senato e Presidente del Gruppo Misto del Senato); ore 11.45: Sen. Ruini (ex Presidente del Senato); ore 12.15: On. Saragat (ex Presidente dell Assemblea Costituente); Lunedì 20 maggio: ore 12.00: Sen. Terracini (ex Presidente dell Assemblea Costituente); ore 18.00: Sen. Parri (ex Presidente del Consiglio dei Ministri); ore 8

9 Il 22 maggio la delegazione socialista incontra il Presidente Segni nelle consultazioni per la formazione del nuovo governo. L incontro dura 50 minuti. Nenni osserva che il Presidente è molto preoccupato ( Vede cosacchi in piazza S. Pietro. Gli ho detto che vedo per parte mia il rischio di una ripresa clericale e autoritaria ) e che a breve sarà dato l incarico di formare il governo a Moro 25, come difatti avverrà due giorni dopo 26. Il 27 maggio, vi è un primo importante incontro tra Moro e Nenni, al quale, ovviamente, seguiranno altri incontri preparatori tra i diversi esponenti della costituenda maggioranza a quattro, nel quale il primo sottolinea con determinazione la necessità della presenza socialista nel governo, mentre il secondo si rimette alle scelte del prossimo Congresso, temendo, a 18.45: On. Pella (ex Presidente del Consiglio dei Ministri); ore 19.30: On. Scelba (ex Presidente del Consiglio dei Ministri); Martedì 21 maggio: ore 10.00: On. Togliatti (Presidente del Gruppo PCI della Camera); ore 10.45: Sen. Spano (Vice Presidente del Gruppo PCI del Senato); ore 11.30: Sen. Gava (Presidente del Gruppo DC del Senato); ore 12.15: On. Zaccagnini (Presidente del Gruppo DC della Camera); ore 18.00: On. Malagodi (Presidente del Gruppo PLI della Camera); ore 18.45: Sen. Bergamasco (Presidente del Gruppo PLI del Senato); Mercoledì 22 maggio: ore 09.30: Sen. Nencioni (Presidente del Gruppo MSI del Senato); ore 10.15: On. Roberti (Presidente del Gruppo MSI della Camera); ore 11.00: On. Saragat (Presidente del Gruppo PSDI della Camera); ore 11.45: Sen. Lami Starnuti (Presidente del Gruppo del PSDI del Senato); ore 12.30: Sen. Barbareschi (Presidente del Gruppo PSI del Senato); ore 13.15: On. Pietro Nenni (Presidente del Gruppo PSI della Camera); Venerdì 24 maggio: ore 10.30: On. Covelli (il Presidente della Camera Leone inviò al Capo dello Stato una missiva datata 22 maggio nella quale, in attesa della decisione sulla domanda presentata dall On. Covelli per l autorizzazione del Gruppo del PDIUM, gli prospettava l opportunità di invitarlo per le consultazioni, essendo stato nella passata legislatura presidente del Gruppo PDIUM); ore 11.15: On. Reale (il 22 maggio si era costituito alla Camera un nuovo Gruppo parlamentare, Repubblicano ed autonomista, ed in attesa della soluzione dell esatta denominazione del Gruppo, con la stessa lettera di cui al precedente alinea, il Presidente Leone indicava al Capo dello Stato l opportunità di invitare l On. Reale per le consultazioni); ore 19.00: On. Leone (Presidente della Camera) e Sen. Merzagora (Presidente del Senato). 25 Va sottolineato ancora che Segni si allineò, come poi tutti i Presidenti della Repubblica, alla prassi istituzionale inaugurata da Gronchi nella nomina del presidente del Consiglio. Infatti, fino ad allora, la prassi per il conferimento dell incarico era suddivisa in due fasi: in una prima fase, l incarico veniva affidato oralmente e reso noto con un comunicato della presidenza della Repubblica; in una seconda fase, successiva all accettazione da parte dell interessato, veniva adottato un vero e proprio decreto, controfirmato dal presidente del Consiglio uscente, e sottoposto al visto della Corte dei conti; il quale decreto, però, non recava la data della sua effettiva formazione, ma quella anteriore in cui l incarico era stato conferito in forma orale. Nel giugno del 1958 Gronchi decideva per l appunto di abolire il decreto scritto ( ) sicché l incarico, in quanto attività giuridica del presidente, si esauriva tutto nel conferimento orale, al quale continuava peraltro a far seguito il comunicato della presidenza. A. BALDASSARRE, C. MEZZANOTTE, Gli uomini del Quirinale, cit., pag Nenni osservava al riguardo che il Presidente della Repubblica ha rinunciato al primitivo disegno dell incarico esplorativo. Ciò vuol dire che si vorrebbero bruciare le tappe. ( ) Particolare interessante: Moro ha parlato di incontro con i partiti chiamati a costituire la maggioranza, DC-PSDI-PRI-PSI, non di un governo a tre appoggiato dai socialisti. Mi domando se non vi sia l intenzione di farci trovare all improvviso davanti a una decisione che solleva non poche difficoltà. P. NENNI, Gli anni del Centro Sinistra. Diari , cit., pag Ma per Moro, invece, l architrave della costruzione [del centro-sinistra] era ( ) la prospettiva di acquisire, ad una ragionevole scadenza, la piena corresponsabilità del partito socialista nell azione di governo. ( ) Solo quando questa condizione sia verificata, quando si possa cioè contare sul completo appoggio dei socialisti per tutto l arco delle realizzazioni della politica del governo, potrà ritenersi esistente in Italia una vera stabilità politica, mancata in una certa misura e per forza di cose nel periodo di transizione che è stato necessario per accostarsi al PSI e chiamarlo ad assumere responsabilità di vertice dello Stato. Una seria, coerente, coraggiosa azione di governo non può essere compiuta nelle forme anomale del contatto indiretto, della astensione di incoraggiamento, dell adesione limitata e provvisoria. Relazione al Consiglio della DC del 29 luglio A. MORO, Scritti e discorsi , (a cura di Giuseppe ROSSINI), cit., pag

10 ragione, che per il suo partito i tempi siano ancora prematuri 27. Infatti, nella notte tra il 16 e il 17 giugno matura la rottura all interno del PSI 28. La mattina del 18 giugno, il Presidente del Consiglio incaricato, Moro, scioglie negativamente la riserva per la mancata ratifica dell accordo di coalizione da parte del Comitato centrale del PSI. 5. Il I Governo Leone Già nel pomeriggio dello stesso giorno, il Presidente Segni, senza effettuare nessuna consultazione, convoca il segretario socialista, comunicandogli la sua decisione di incaricare il Presidente della Camera Leone, per un governo di attesa, il cui eventuale insuccesso comporterebbe come unica alternativa lo scioglimento delle Camere 29. Quindi, il 20 giugno, il Presidente Segni incarica Leone, il quale intende, in pieno accordo col (o, se si vuole, sulla base del mandato del) Capo dello Stato 30, dare vita ad un governo di 27 Incontro a piazza del Gesù con Moro. Era previsto un colloquio di un ora. Abbiamo parlato per due ore e un quarto, meglio sarebbe dire, ho parlato per due ore, essendosi limitato a brevi osservazioni o richieste di spiegazioni, dominato come è dalla costante preoccupazione di non impegnarsi, di non scoprirsi, di non uscire dai limiti della edizione moderata del centrosinistra che prepara. Ho dovuto dirgli che non poteva pretendere di far pagare ai socialisti il prezzo dell unità del suo partito con esclusioni (Fanfani, Pastore, La Malfa) o con presenze (i vari Scelba) che toglierebbero al centrosinistra il carattere di sfida al mondo conservatore. ( ) Ho notato che il punto che interessa di più al mio interlocutore è la presenza dei socialisti al governo. Gli ho detto che non vi saremmo come ostaggi ma semmai come guastatori; che la decisione spetta al prossimo congresso del partito; che io affronto il congresso con il rischio e la possibilità di essere battuto; che i democristiani e lui, Moro, con le loro inadempienze, il loro tirarsi indietro, la loro maniera di interpretare il centrosinistra in senso soltanto anticomunista, avevano fatto e facevano tutto il possibile perché io il congresso lo perdessi. Non così Fanfani, spregiudicato nel campo delle idee e delle alleanze quanto impegnato sulle cose. Moro risponde che nella DC è l uomo che può darci di più e fare il passo più lungo verso di noi e forse è vero. E tuttavia ho lasciato piazza del Gesù convinto che questa volta non ce la facciamo. P. NENNI, Gli anni del Centro Sinistra. Diari , cit., pag Alla fine di una giornata di lavori il comitato centrale si è aggiornato a domani pomeriggio 18 giugno dopo una dichiarazione del segretario del partito intesa a precisare che in seguito ai dissensi determinatisi intorno alla valutazione del programma governativo, il comitato centrale non è stato in grado di dare la propria adesione per la formazione del nuovo governo. P. NENNI, Gli anni del Centro Sinistra. Diari , cit., pag Infatti, Nenni scrive sull incontro: Che si fa mi ha chiesto Segni -, che faresti al mio posto? Gli ho detto, con poca convinzione, che non consideravo impossibile ritentare la formazione di un governo di centrosinistra. Perché non incaricare Saragat? È forse scritto nel Vangelo che il presidente del Consiglio deve essere un democristiano? Perché non incaricare Fanfani? Risposta [di Segni]: a Saragat non avevo pensato, ma non c è da sperare che riesca. Fanfani è impossibile, giacché la DC non lo accetta. La preclusione della DC verso i liberali, la decisione di Saragat che non ci sarà governo senza l appoggio socialista, la impossibilità per la DC di tentare con altri uomini ciò che non è riuscito al suo segretario, rendono impossibile un governo di centrosinistra. Non c è quindi altro da fare che un governo di attesa a presiedere il quale egli pensa al presidente della Camera Leone, pronto, se necessario, a dargli il decreto di scioglimento del parlamento. Perché lo scioglimento, ho chiesto? La confusione sarebbe maggiore dopo nuove elezioni di quanto non lo sia adesso. Per fronteggiare i rischi, bisogna assicurare al paese quattro anni di stabilità governativa, diversamente tutto precipiterà nel caos. P. NENNI, Gli anni del Centro Sinistra. Diari , cit., pag Egli, infatti, dichiara in un incontro con i principali esponenti del PSI: Faccio il governo per sentimento di dovere. Non ho in tasca il decreto di scioglimento ma voi sapete, perché Segni ve lo ha detto, che lo scioglimento sarebbe la conseguenza di un mio insuccesso. Vorrei non avere i voti liberali e di destra. Ma per questo mi occorre la vostra astensione. Così il mio governo assumerebbe il carattere di una tregua, in attesa che di qui a ottobre il congresso socialista crei le condizioni per un secondo ministero di centrosinistra. 10

11 decantazione al fine di consentire la maturazione dei presupposti politici necessari per un governo di centrosinistra organico 31. La serata del 21 giugno, Leone sale al Quirinale con la lista dei ministri 32, forte della convinzione presidenziale che in caso della mancata fiducia, non potrà che esserci lo scioglimento anticipato delle Camere 33. I socialisti sono ancora divisi sul da farsi, ma stavolta riuscirà a prevalere una linea attendista, concordata con l alleato democristiano 34, che si coniuga con il disegno politico del Gabinetto Leone, il quale preannuncia, in un incontro privato con De Martino il 29 giugno, che in Parlamento parlerà quindici minuti per dire che non ha cercato il potere, che è a quel posto per il ritiro di Moro, che ci starà se avrà il voto di fiducia solo per favorire la ripresa del dialogo interrotto tra socialisti e democristiani e non oltre l approvazione dei bilanci. Respingerà i voti totalitari, non chiederà niente a nessuno se non di accettare il suo governo a termine per far fronte a inderogabili obblighi costituzionali 35. Ciò, è, infatti, quello che avviene 36 : il 3 luglio iniziò al Senato il dibattito sulla fiducia al governo che si concluse due giorni più tardi. La fiducia fu accordata con 133 voti favorevoli, 110 contrari e due astenuti. Votarono a favore del governo i senatori democristiani, un senatore socialista e due senatori a vita (Ruini e Paratore). I senatori del PCI, del PLI e del P. NENNI, Gli anni del Centro Sinistra. Diari , cit., pag Nenni osserva che il ragionamento fila e propone alcune misure (ad esempio, la riforma della legge di pubblica sicurezza) come prezzo per l astensione, anche se nelle sue memorie esprime il rammarico per la posizione del suo partito: Eccoci di fronte a una prima conseguenza del nostro capolavoro politico. Leone è incaricato di formare il nuovo governo e lo formerà tra stasera e domani, ci piaccia o no, ce lo ha detto molto francamente ( ) questa mattina [20 giugno] alle ore undici. P. NENNI, Gli anni del Centro Sinistra. Diari , cit., pag La formazione completa del I Governo Leone è consultabile sul sito della Presidenza del Consiglio: 33 La pensano così, tra l altro, tutti i principali esponenti politici (Nenni, Moro, Saragat). Moro, infatti, fa sapere a Nenni che la DC è stata scavalcata da Segni (in verità a essere scavalcato è stato lui con un accordo Segni- Colombo), che un nostro voto contrario [dei socialisti] comporterebbe le dimissioni di Leone e lo scioglimento delle Camere nelle peggiori condizioni. P. NENNI, Gli anni del Centro Sinistra. Diari , cit., pag Incontro con Fanfani, il primo dopo le elezioni e la crisi. Gli avevo scritto all indomani del 28 aprile che l insuccesso elettorale della DC e quello politico del PSI designavano due capri espiatori: lui e io. Così è stato. Tuttavia Fanfani non si rassegna e sembra pronto ad attaccare i grossi centri di potere capitalistici. Dice che se non si comincia di là, è tutto tempo perso. Ce l ha con Moro per la tendenza che gli attribuisce a contentare e scontentare tutti. Non crede che la DC sia in grado di affrontare nuove elezioni subito, ma teme la caparbietà di Segni che può portarci all avventura elettorale e peggio. Pensa che il meglio sia lasciar fiato a Leone fino al nostro congresso. Ciò darebbe tempo alla sinistra democristiana di riscuotersi dal torpore in cui è caduta e a me di vincere il congresso. Sul quale ultimo gli dico che è invece assai probabile il contrario. P. NENNI, Gli anni del Centro Sinistra. Diari , cit., pag P. NENNI, Gli anni del Centro Sinistra. Diari , cit., pag Il ministero Leone si è presentato ieri sera alla Camera. Il neopresidente ha parlato un quarto d ora. Ha confermato il carattere interinale e a termine del suo governo, fino e non oltre il voto dei bilanci. I gruppi socialisti della Camera e del Senato hanno deciso in mattinata l astensione. P. NENNI, Gli anni del Centro Sinistra. Diari , cit., pag

12 MSI espressero voto contrario, mentre 76 senatori (PSI e PSDI e gruppo misto) abbandonarono l Aula per non prendere parte alla votazione. Alla Camera dei deputati il dibattito sulle comunicazione del governo iniziò l 8 luglio e si concluse tre giorni dopo. L 11 luglio la Camera dei deputati votò con 255 voti a favore, 225 contrari e 119 astenuti, la fiducia al governo presieduto dal suo ex presidente, subito definito governo balneare in quanto, nato in piena estate, era destinato a durare più o meno quanto la stagione balneare. A favore del governo votarono i soli democristiani: socialisti, socialdemocratici, repubblicani, monarchici ed altoatesini si astennero mentre votarono contro comunisti, liberali e missini 37. Nato il I governo Leone, ora si poteva operare, soprattutto in casa socialista 38, per la maturazione delle condizioni politiche per la ripresa e il rilancio dei governi di centrosinistra Mario PACELLI, Il Parlamento italiano, XVIII, cit., pag Al riguardo, un primo risultato era stato ottenuto da Nenni il 20 giugno, quando aveva presentato al comitato centrale del PSI le dimissioni dalla segreteria del partito, prevalendo di misura (40 contrari, 33 favorevoli e 6 astenuti). Ottenuta la conferma, anche se di misura, Nenni comincia a lavorare per il XXXV Congresso, le cui date di svolgimento sono definite ai primi di settembre: Dato oggi [5 settembre] il definitivo avvio al trentacinquesimo congresso del partito che si terrà qui a Roma dal 21 al 25 ottobre. Al comitato centrale sono state presentate tre relazioni: la mia, quella della minoranza, quella di Pertini che reclama lo scioglimento delle correnti e l unità interna. La corrente autonomista ha rifatto la propria unità sulla mia relazione ma non senza sbavature e riserve mentali di questo o quello. La sinistra è solo formalmente unita in uno sforzo, forse l ultimo, di conquista interna del partito. Ci trasciniamo gli uni e gli altri non poca zavorra, che risale agli strascichi delle elezioni. Il congresso dovrà prendere le sue decisioni in vista di una scadenza immediata: quella della crisi ministeriale di novembre. Il dilemma è: o la nostra partecipazione al governo, oppure una cronica instabilità del potere con nuove elezioni forse immediate e un generale spostamento a destra delle forze di centro, DC in testa e socialdemocrazia al seguito ( ). Compromessi non ce ne sono. Si conclude per il PSI una vicenda iniziata all inizio del secolo quando per la prima volta, immaturamente, si trovò ad affrontare il problema dell accesso al governo. Adesso, maturo o no, facile o no, non può retrocedere per non lasciare il passo agli altri. P. NENNI, Gli anni del Centro Sinistra. Diari , cit., pag Mentre la posizione della DC è espressa dallo stesso Moro nella relazione al Consiglio del 29 luglio 1963: Ecco perché crediamo che da questo Consiglio Nazionale debba venire, in armonia del resto con la posizione del Governo Leone, la conferma delle direttive indicate prima e dopo le elezioni e l impegno a far progredire il dialogo tra i partiti sulla base dell accordo ( ) raggiunto con i partiti socialdemocratico e repubblicano ed in un primo tempo anche con il partito socialista.. A. MORO, Scritti e discorsi , (a cura di Giuseppe ROSSINI), cit., pag L ineluttabilità di tale soluzione è chiara sia a Moro che a Nenni. In un loro colloquio antecedente il Congresso, 16 ottobre 1963, i due convengono che non c è una soluzione fuori di un accordo DC-PSI. Le difficoltà obiettive non sono le più gravi. La situazione economico-finanziaria può essere fronteggiata e migliorata. Dicendo la verità al Paese, si può ottenere una tregua alle rivendicazioni e agli egoismi di categoria. La destra non avrà vita facile e forse neppure i comunisti. ( ) La coalizione, se si forma, deve essere cosciente che ci sono nell ordine economico misure congiunturali e programmatiche che vanno prese subito; provvedimenti che richiedono un compromesso; problemi che potranno essere rinviati, tra questi i sussidi alle scuole private. Per Moro questo è un punto delicato sul quale teme una presa di posizione dell episcopato. Sul resto non vede difficoltà insormontabili. Ma c è da fare i conti con le bizze, le gelosie, le ambizioni degli uomini. Gli ho chiesto come già in giugno, che non si ricominci a parlare di avversari dichiarati del centrosinistra quali Scelba, Pella, Gonella ecc.. Terrebbe al primo ma sa che non accetterà quello che può offrirgli. Ho insistito invece perché entrino nel governo i tre uomini contro i quali la destra è scatenata: Fanfani, La Malfa, Riccardo Lombardi. Ho chiesto per i socialisti la vicepresidenza e quattro dicasteri: non fa questione di seggi, sempre che il candidato alla vicepresidenza sia io. ( ) Impressione complessiva: l uomo mi è sembrato più risoluto che nel passato, più deciso ad affrontare i rischi della sola soluzione possibile. 12

13 In ottobre si svolse il XXXV Congresso del PSI, che come già detto, aveva come tema fondamentale la scelta sulla partecipazione al governo con la DC, e che vide prevalere la mozione del segretario, che indicava la politica di centro-sinistra come l unica capace di spezzare le tendenze conservatrici, con il 57,42% dei voti contro il 39,30% di voti contrari della sinistra (gli altri voti andarono alla lista unitaria di Pertini o furono schede bianche o nulle). Il positivo esito del congresso PSI determinò lo sblocco dell impasse politica e il 5 novembre 1963, rispettando gli impegni assunti, Leone presentò le dimissioni del suo governo al Presidente Segni, il quale finì col ritrovarsi nella medesima situazione di fatto del dopo voto, ma stavolta con un quadro politico più chiaro che avrebbe finalmente consentito la realizzazione del progetto di centro-sinistra con Moro Presidente del Consiglio. Ma questa è un altra storia. 6. Osservazione conclusive La complessa nascita del I Governo Leone - oltre a manifestare la tenuta dell accordo politico interno alla DC, sulla base del quale era stato eletto Segni alla Presidenza della Repubblica ( centro-sinistra in Parlamento e centro-destra nello Stato 40 ) e la capacità di quel partito di sapere costruire una prospettiva di alleanza strategica, sapendo dosare con abilità anche il fattore temporale - è significativa per due aspetti relativi ai poteri presidenziali sulla formazione del governo. In primo luogo, come è già stato evidenziato, la soluzione del governo balneare, guidato dal Presidente della Camera Leone, è l esclusivo frutto della volontà presidenziale, che si forma senza necessità di ulteriori consultazioni e che viene imposta ai partiti, soprattutto a quello socialista, con la prospettiva dello scioglimento anticipato. In secondo luogo, il Presidente Segni, malgrado i primi proclami, si colloca nel solco dell opera di rafforzamento della presidenza del suo predecessore 41, conservando la nuova prassi del solo conferimento orale, che, al di là delle considerazioni tecniche della motivazione ufficiale 42, ampliava la sfera di influenza del Presidente in materia di formazione P. NENNI, Gli anni del Centro Sinistra. Diari , cit., pagg A. BALDASSARRE, C. MEZZANOTTE, Gli uomini del Quirinale, cit., pag A. BALDASSARRE, C. MEZZANOTTE, Gli uomini del Quirinale, cit., pag Si veda Leopoldo ELIA, La nuova prassi in ordine alle modalità dell incarico di formare il governo, in Giurisprudenza costituzionale, Giuffré, Milano, 1960, pagg ; l autore riporta le dichiarazioni rese il 23 giugno 1958, dopo la chiusura delle consultazioni per la formazione del nuovo governo, dal Presidente Gronchi ai giornalisti: Circa un anno addietro, nel salutarvi al temine della consueta, non lieve fatica delle consultazioni, ebbì modo di esporvi il mio pensiero sulla natura e sui limiti della collaborazione del Capo dello Stato alla risoluzione delle crisi parlamentari. ( ) Aggiungerò oggi che ritengo un fattore essenziale per l instaurazione di 13

14 del governo 43, consentendogli di esercitare una maggiore influenza nella scelta della composizione ministeriale 44. Inoltre, grazie anche alla sua maggiore influenza nel partito 45, egli contribuì ad ampliare lo spazio di intervento del Capo dello Stato con ulteriori significativi elementi 46, soprattutto se si tiene conto della breve durata del suo mandato 47. una consapevole democrazia nel nostro Paese ( ) che di problemi del genere sia investita la pubblica opinione e che se ne discuta in Parlamento e altrove. ( ) Non ho quindi motivo di dolermi se la discussione così suscitata ha provocato fra l altro la minuziosa disamina degli atti che caratterizzano i procedimenti di soluzione della crisi. Vi dirò che ad essi sarà apportata in questa occasione qualche modifica, nel senso di fare coincidere con la più rigorosa esattezza la successione degli atti medesimi con la cronologia degli avvenimenti. A queste dichiarazioni, su richiesta della stampa, gli uffici della presidenza fornirono degli ulteriori chiarimenti: È stato detto che una interessante ed opportuna modificazione della prassi finora seguita sarà introdotta per la soluzione delle crisi governativa attuale, allo scopo di rendere i provvedimenti formali che in tale occasione si sogliono emanare più rigorosamente aderenti alla reale cronologia dei fatti. In particolare si tratta del decreto di accettazione delle dimissioni, il quale pure essendo emanato, in realtà, nel momento in cui il Capo dello stato dichiara di accettarle e cioè immediatamente prima della nomina del nuovo Governo, veniva fino ad oggi retrodatato all epoca del conferimento dell incarico. Ciò causava due inconvenienti il primo che il mandato affidato all incaricato figurava giuridicamente perfetto nel giorno in cui era stato conferito, mentre in realtà esso veniva accettato con riserva e la riserva era sciolta soltanto contestualmente al successivo atto di nomina a Presidente del Consiglio. Il secondo, più grave, che col sistema fino ad oggi adottato, veniva a determinarsi una vera e propria soluzione di continuità nella vita dell Esecutivo, dato che il decreto di accettazione delle dimissioni, contestuale a quello di incarico, precedeva di alcuni giorni quello di nomina del nuovo Presidente del Consiglio, e considerato altresì che questo ultimo poteva anche non coincidere con la persona del primo incaricato. ( ) In base alla nuova prassi, invece, il decreto di accettazione delle dimissioni reca la data effettiva in cui il Capo dello Stato scioglie le riserve manifestate all atto della loro presentazione e l incaricato scioglie a sua volta le proprie riserve relative all accettazione del mandato: ne discende quindi che il decreto di accettazione delle dimissioni recherà d ora in poi la data del decreto di nomina del nuovo Presidente del Consiglio. 43 Appena qualche anno prima, sul tema del ruolo del Capo dello Stato nella formazione del governo, si criticava la tesi che il Capo dello Stato non deve limitarsi a trovare un Presidente del consiglio, ma collaborare alla formazione del governo perché esso corrisponda alle esigenze del Paese e rispetti l autorità e il prestigio del Parlamento perché questa concezione dei poteri presidenziali non sembra in tutto conciliabile con i limiti che la vigente Costituzione impone in questo campo al Capo dello Stato nella sua qualità di Commissaire aux crises ; limiti che si riconnettono ai lineamenti fondamentali dell ufficio nel nostro ordinamento. ( ) Ciò significa che in relazione all indirizzo politico governativo, rispetto al quale deve ritenersi strumentale la composizione stessa del Gabinetto, vale la piena autonomia del Governo, affermata con assoluta chiarezza nel primo comma dell art. 95: autonomia che trova il suo limite soltanto nella necessità della motivata fiducia da parte delle due Camere. Sicché quando il Capo dello Stato, per una disfunzione del regime quale è una crisi ministeriale, è chiamato ad intervenire allo scopo di rimettere in moto i congegni inceppati, è logico che il suo intervento si limiti all atto preliminare necessario a rimuovere la situazione di stasi. In altri termini, quando la macchina del governo si è arrestata perché la guida non è al suo posto, il Capo dello Stato deve invitare al volante un altro uomo politico, ma non può né prescrivergli la strada da imboccare, né imporgli i compagni di viaggio, L. ELIA, Appunti sulla formazione del Governo, in Giurisprudenza costituzionale, Giuffré, Milano, 1957, pagg Davide GALLIANI, Il Capo dello Stato e le leggi, I, Giuffré, Milano, 2011, pag Infatti, Segni è stato il primo leader di partito a salire al Quirinale, come emblematicamente titola il capitolo del pregevole lavoro di Baldassarre e Mezzanotte, già citato, relativo alle presidenze Segni e Saragat: due leader di partito al Quirinale. A. BALDASSARRE, C. MEZZANOTTE, Gli uomini del Quirinale, cit., pag Basti menzionare, ad esempio, il già ricordato messaggio per le riforme costituzionali: il primo messaggio libero del Presidente alle Camere della storia repubblicana; l uso copioso del potere di rinvio (ben sette rinvii in poco più di due anni) e addirittura, come anticipato, l inserimento, contestatissimo, nelle consultazioni di personaggi degli apparati militari e di sicurezza, che ricordiamo non sono oggetto di questo contributo, perché non riguardano le consultazioni per la formazione del I Governo Leone. 47 Il presidente Segni, che aveva prestato giuramento l 11 maggio 1962, come noto, è stato colpito da malattia il 7 agosto Dopo aver accertato la condizione di impedimento temporaneo, è stata istituita la supplenza del 14

15 In conclusione, la vicenda del primo governo balneare testimonia quel processo di tendenziale ampliamento dello spazio di intervento presidenziale, conseguente alla sua posizione istituzionale di Capo dello Stato, la quale implica logicamente che egli rappresenti l unità nazionale non soltanto nel senso dell unità territoriale dello Stato, ma anche, e soprattutto, nel senso della coesione e dell armonico funzionamento dei poteri, politici e di garanzia, che compongono l assetto costituzionale della Repubblica 48. Presidente del Senato Cesare Merzagora (dal 10 agosto fino al 28 dicembre 1964). Ha rassegnato le dimissioni in data 6 dicembre Quindi, la sua presidenza è durata circa due anni e mezzo. 48 Corte costituzionale, sentenza n. 1/2013, la quale prosegue stabilendo che si tratta di organo di moderazione e di stimolo nei confronti di altri poteri, in ipotesi tendenti ad esorbitanze o ad inerzia. Tutti i poteri del Presidente della Repubblica hanno dunque lo scopo di consentire allo stesso di indirizzare gli appropriati impulsi ai titolari degli organi che devono assumere decisioni di merito, senza mai sostituirsi a questi, ma avviando e assecondando il loro funzionamento, oppure, in ipotesi di stasi o di blocco, adottando provvedimenti intesi a riavviare il normale ciclo di svolgimento delle funzioni costituzionali. Tali sono, ad esempio, il potere di sciogliere le Camere, per consentire al corpo elettorale di indicare la soluzione politica di uno stato di crisi, che non permette la formazione di un Governo o incide in modo grave sulla rappresentatività del Parlamento; la nomina del Presidente del Consiglio e, su proposta di questi, dei ministri, per consentire l operatività del vertice del potere esecutivo; l assunzione, nella sua qualità di Presidente del Consiglio superiore della magistratura, di iniziative volte a garantire le condizioni esterne per un indipendente e coerente esercizio della funzione giurisdizionale. 15