GLORIA GAGGIOLI. (Comitato internazionale della Croce Rossa, Ginevra)

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1 GLORIA GAGGIOLI (Comitato internazionale della Croce Rossa, Ginevra) L INTERRELAZIONE FRA DIRITTO INTERNAZIONALE UMANITARIO E DIRITTI UMANI La questione della relazione tra il diritto umanitario e i diritti umani è un tema di prima importanza rispetto alla protezione offerta alle vittime dei conflitti armati. Il Comitato internazionale della Croce Rossa ha dato la sua interpretazione delle interazioni tra il diritto umanitario e i diritti umani nel suo rapporto sulle sfide contemporanee del diritto umanitario che è stato presentato alla trentunesima conferenza internazionale della Croce Rossa e Mezzaluna Rossa. Siccome il tema dell interazione tra i diritti umani e il diritto umanitario è molto vasto, vorrei focalizzarmi sul ricorso alla forza nei conflitti armati e in particolare sulla questione dell'interazione tra i paradigmi della condotta delle ostilità e quello del mantenimento dell ordine. Infatti, questo aspetto è un tema dove l interazione tra diritti umani e diritto umanitario è particolarmente complessa. È noto come il contenuto dei due paradigmi legali riguardanti l'uso della forza sia molto diverso. Il paradigma della condotta delle ostilità non vieta attacchi contro obiettivi militari tra cui combattenti, membri di gruppi armati organizzati non-statali e civili che partecipano direttamente alle ostilità a condizione che, tra l'altro, i principi di proporzionalità e precauzioni del diritto internazionale umanitario siano rispettati. Invece, il paradigma del mantenimento dell ordine impone di "catturare piuttosto che uccidere" le persone, purché non rappresentino un pericolo immediato per la vita. Inoltre, la condotta delle ostilità tollera più perdite di vite umane incidentalmente ad un attacco che il paradigma del mantenimento dell ordine. In termini di pianificazione, inoltre, la condotta delle ostilità è molto diversa del paradigma del mantenimento dell ordine. Ad esempio, la condotta delle ostilità non presuppone l'uso, se possibile, delle cosiddette "armi non letali" in contrapposizione al paradigma del mantenimento dell ordine. Infine, a differenza del diritto internazionale umanitario, i diritti umani comportano l'obbligo di condurre un investigazione almeno ogni volta che vi è una possibile violazione del diritto alla vita. 1

2 La mancanza di chiarezza su quale paradigma sia applicabile per l'uso della forza in diverse situazioni di conflitti armati non è soddisfacente, in considerazione del fatto che gli Stati belligeranti devono affrontare queste sfide ogni giorno. Questo ragionamento ha portato il Comitato internazionale a concludere sulla necessità di fare luce sulla questione e convocare una riunione di esperti a Ginevra il gennaio, La riunione di esperti del CICR La riunione di esperti ha focalizzato l attenzione esclusivamente sulla questione dell interazione tra la condotta delle ostilità e il paradigma del mantenimento dell ordine nei conflitti armati. Infatti, nelle situazioni come tensioni interne o disordini interni, il problema non si pone poiché il diritto umanitario - e dunque il paradigma della condotta delle ostilità - si applica solo ai conflitti armati. Inoltre, il problema è stato analizzato solo dal punto di vista statale. Il motivo è semplice: i diritti umani (e quindi il paradigma del mantenimento dell ordine) lega de iure solo gli Stati. La riunione di esperti non ha quindi trattato la questione dell'uso della forza da parte di gruppi armati non statali. Questo incontro ha riunito ventidue esperti di primo piano compresi membri delle forze di polizia / sicurezza, esperti militari, diplomatici, rappresentanti di organizzazioni internazionali e non governative, e rappresentanti del mondo accademico provenienti da sedici paesi diversi. Gli esperti hanno partecipato in qualità personale. La nostra metodologia Gli esperti hanno ricevuto un documento preparato dalla Divisione giuridica del CICR che presentava la problematica introducendo cinque casi pratici che sono stati discussi dagli esperti durante la riunione. Per ciascuno di questi casi, gli esperti hanno dovuto stabilire se l'uso della forza era governato dalla condotta delle ostilità oppure, al contrario, dal paradigma del mantenimento dell ordine. Vorrei adesso analizzare brevemente con voi ciascuno di questi casi e presentarvi le diverse opinioni degli esperti. Il Caso di studio 1: si tratta dell'uso della forza contro obiettivi legittimi in situazioni in cui 2

3 l'obiettivo non costituisce una minaccia imminente per la vita e dove la sua cattura sembra possibile. Ad esempio, in un conflitto armato non internazionale, c è un membro di un gruppo armato organizzato non statale che dorme a casa sua, isolato, in una parte del territorio, dove non ci sono ostilità. In questo caso, la questione che si pone è quella di sapere se il ribelle può essere attaccato e ucciso purché abbia una funzione continua di combattimento applicando il paradigma della condotta delle ostilità, oppure se deve essere catturato se possibile in virtù del paradigma del mantenimento dell ordine. Nei dibattiti sul caso 1, gli esperti hanno adottato approcci totalmente diversi. Alcuni esperti hanno ritenuto che la condotta delle ostilità prevale sempre contro obiettivi legittimi, perché è la lex specialis. Mentre altri esperti hanno considerato che in queste circostanze, i diritti umani e il paradigma del mantenimento dell ordine, che prescrivono di catturare piuttosto che uccidere, devono essere applicati. È interessante notare però che la grande maggioranza degli esperti ha convenuto che, in pratica, le forze armate tendono a favorire un operazione di cattura in una situazione del genere, in particolare per considerazioni politiche. Alcuni esperti hanno invocato il principio del diritto internazionale umanitario della necessità militare, che può prescrivere, in determinate circostanze, di condurre un'operazione di cattura. Esperti hanno anche discusso della Sezione numero nove della Guida interpretativa del CICR sul concetto della partecipazione diretta nelle ostilità. Queste discussioni hanno confermato, se necessario, che questa sezione rimane controversa. Caso di studio 2: si riferisce a una situazione di rivolta nel contesto di un conflitto armato non-internazionale in cui si mescolano i civili in rivolta e ribelli (cioè membri di un gruppo armato organizzato non statale). La domanda era: quale paradigma deve essere applicato quando una situazione di ostilità e di violenza civile accade contemporaneamente? La maggioranza degli esperti ha convenuto che, nella misura del possibile, le forze armate dovrebbero adottare un "approccio parallelo". Ciò significa che il paradigma della condotta delle ostilità sarebbe esclusivamente applicabile all'uso della forza contro gli obiettivi legittimi. Invece la violenza civile purché non sia della partecipazione diretta alle ostilità sarebbe da gestirsi attraverso una procedura di gradazione della forza. Alcuni esperti, però, hanno notato che questo approccio parallelo può essere difficile da 3

4 applicare in pratica. Le soluzioni proposte a questo problema pratico non sono state uniformi e sembravano essere piuttosto dipendenti dalla situazione specifica. Caso di studio 3: si tratta di una situazione in cui i ribelli e alcuni criminali armati non appartenenti a un gruppo armato organizzato (ad esempio trafficanti di droga) operano nella stessa area. In questa situazione, l'approccio parallelo non è stato contestato. Questo significa che il paradigma della ostilità è applicato quando si tratta dei ribelli. Invece, l uso della forza contro i criminali (ad esempio trafficanti di droga) è coperto dal paradigma del mantenimento dell ordine. Questa soluzione è accolta anche se i criminali intrattengono legami finanziari o di altro tipo con il gruppo armato, a meno che le loro attività risultino quale partecipazione diretta alle ostilità. Il Caso di Studio 4: si tratta di una situazione in cui le forze armate governative hanno in detenzione dei ribelli. Alcuni detenuti scatenano una sommossa, mentre altri cercano di fuggire. Al stesso tempo, ribelli armati arrivano da fuori e iniziano ad attaccare le guardie, al fine di liberare i detenuti. In questo caso, c era un consenso tra gli esperti che i ribelli armati che vengono da fuori per liberare i detenuti possono essere attaccati in virtù del paradigma della condotta delle ostilità. Invece, una gradazione della forza deve essere utilizzata per affrontare i detenuti coinvolti nella rissa e quelli che cercano di fuggire. La fonte giuridica di questa gradazione della forza era però controversa. Alcuni esperti hanno considerato che il diritto internazionale umanitario è la fonte di questo obbligo. Questi si sono riferiti all'articolo 42 della Terza Convenzione di Ginevra che prevede che "l'uso delle armi contro i prigionieri di guerra, specie contro quelli che evadono o tentano di evadere, non potrà costituire che un mezzo estremo e sarà sempre preceduto da intimazioni adeguate alle circostanze." Anche se una disposizione simile non esiste per i conflitti armati non internazionali, si è sostenuto che l'articolo 42 della Terza Convenzione di Ginevra doveva essere applicato per analogia a fughe di detenuti, nel contesto di un conflitto armato non internazionale. Invece, altri esperti erano del parere che siccome il DIU, per i conflitti armati noninternazionali, non ha previsto alcuna disposizione per situazioni di quel genere, si deve applicare il paradigma del mantenimento dell ordine in virtù dei diritti umani. 4

5 Infine, il caso di studio 5 tratta di una situazione ad un posto di controllo in cui una macchina sospetta arriva ad alta velocità e non si ferma quando viene ordinata di farlo da parte delle forze armate statali che operano il check-point. La questione giuridica principale in gioco in questo caso è quella del dubbio. Che cosa fare in una situazione in cui ci possono essere dubbi sullo status, sulla funzione o la condotta di una persona che sembra rappresentare una minaccia immediata alla vita? In questo caso, la maggior parte degli esperti ha convenuto che una gradazione della forza deve essere utilizzata quando un individuo sospetto arriva a un posto di controllo. C'era tuttavia, ancora una volta, un dibattito sulla fonte del processo di gradazione della forza. Alcuni erano del parere che il paradigma del mantenimento dell ordine era quello applicabile. Altri pensavano che la fonte rimanesse il diritto internazionale umanitario. La regola del diritto internazionale umanitario in base al quale, in caso di dubbio una persona sarà considerata civile, fa concludere che è proibito attaccare e uccidere una persona sospetta a un posto di controllo. Una procedura di gradazione della forza dovrebbe essere utilizzata in modo da rispettare la regola del diritto internazionale umanitario secondo la quale le Parti belligeranti devono fare tutto ciò che è possibile per accertare che gli obiettivi da attaccare non sono persone civili. In altre parole, una procedura di gradazione della forza verrebbe dedotta dal principio di precauzione nel DIU. I risultati principali della riunione Per riassumere, possiamo trarre tre lezioni principali da questa riunione di esperti. 1) La riunione ha dimostrato che ci sono ancora importanti divergenze di opinioni tra gli esperti su quale paradigma deve essere applicato quando la forza è usata contro obiettivi legittimi, come nel caso di studio 1. Tuttavia, c è stato un certo accordo tra gli esperti sulle misure pratiche che regolano l'uso della forza negli altri casi di studio discussi. Anche se il ragionamento giuridico era spesso diverso, il risultato, in pratica, era spesso similare. 2) Inoltre, la riunione ha dimostrato che, per la maggior parte dei esperti, il principale (se non l'unico) criterio per determinare se una situazione è coperta dalla condotta delle ostilità o dal 5

6 paradigma del mantenimento dell ordine è lo status, la funzione o le attività della persona contro la quale forza viene usata. Considerazioni addizionali come l area dove si svolge la situazione (dentro o fuori della zona delle ostilità) oppure in una zona sotto il controllo delle forze armate dello Stato in cui il livello di violenza è basso non erano visti come decisivi. 3) Infine, la riunione ha messo in luce che esiste una disparità tra il modo in cui viene percepito il problema dell'uso della forza nei conflitti armati da parte degli esperti del diritto internazionale umanitario e l'approccio adottato da esperti di diritti umani. Vi è quindi la necessità di rafforzare il dialogo tra questi due mondi. Questa riunione ha costituito un primo passo in questa direzione. Nel caso contrario, gli Stati sono messi nella difficile posizione di essere tenuti a rispettare norme giuridiche contraddittorie. Passi successivi: Sulla base delle discussioni della riunione di esperti, la Divisione giuridica del CICR produrrà un rapporto sulla riunione con l obiettivo di chiarire la questione e di presentare le diverse opinioni degli esperti. Il rapporto dovrebbe essere pubblicato probabilmente all'inizio del