Primi elementi per la diffusione del sistema P.A.eS.I. a livello europeo. First hints for the diffusion of the P.A.eS.I. model at european level

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1 Istituto di Teoria e Tecniche dell'informazione Giuridica Consiglio Nazionale delle Ricerche Primi elementi per la diffusione del sistema P.A.eS.I. a livello europeo First hints for the diffusion of the P.A.eS.I. model at european level Key words: procedimenti amministrativi, standard, immigrazione, portale Francesca Bargellini e Manola Cherubini Novembre 2007 Rapporto tecnico n. 10/2007 1

2 Indice 1. BACKGROUND PROGETTUALE 2. OBIETTIVI DELL'IDEA PROGETTUALE 3. SERVIZI OFFERTI DA P.A.eS.I. RELATIVAMENTE AL FRONT-OFFICE 4. SERVIZI OFFERTI DA P.A.eS.I. RELATIVAMENTE AL BACK-OFFICE 5. IL PERCORSO GUIDATO PER LA CONSULTAZIONE DELLE SCHEDE INFORMATIVE SUI PROCEDIMENTI AMMINISTRATIVI 6. UNA PRIMA DESCRIZIONE DELLE FASI DI LAVORO 7. SOLUZIONI TECNOLOGICHE OFFERTE 8. SVILUPPI E PERSONALIZZAZIONI IN CORSO DI PROGETTO 2

3 1. Background progettuale La Regione Toscana ha recentemente concluso il progetto P.A.eS.I (Pubblica Amministrazione e Stranieri Immigrati), che intendeva creare tra i soggetti della pubblica amministrazione, le associazioni di categoria e le rappresentanze del mondo delle professioni una circolarità e una condivisione di informazioni per lo snellimento e la trasparenza dei procedimenti amministrativi e la costruzione di un corretto sistema di rapporti fra pubblico e privato nel dominio dell'immigrazione. Il progetto ha portato all implementazione del Portale che consente di predisporre l accesso telematico ai servizi che vedono coinvolti amministrazioni pubbliche e cittadini non italiani e apolidi, anche tramite l interoperabilità telematica tra tutte le amministrazioni interessate, al fine di erogare un servizio in modo integrato e coordinato. I servizi forniti dal sito sono principalmente organizzati per eventi della vita, ovvero sulla base degli eventi che intercorrono nell'arco della vita di una persona, quale risultato di un complesso ed organico studio di tutti i procedimenti che possono coinvolgere il cittadino non italiano o apolide, presente in Italia o interessato a soggiornarvi regolarmente. Nel dominio giuridico dell immigrazione, dunque, il Portale intende trattare tutte le fasi del percorso amministrativo, dal comportamento specifico (procedimento) alla sua giustificazione normativa (identificazione ed applicazione delle norme d interesse). Le informazioni sui procedimenti amministrativi sono consultabili tramite schede informative, cui si accede dal percorso guidato Procedimenti e moduli, redatte secondo standard definiti e validati, contenenti anche i riferimenti normativi, la modulistica scaricabile o almeno visualizzabile in Rete ed ulteriori approfondimenti. La strutturazione dei documenti in XML, secondo gli standard nazionali CNIPA (definiti in Norme in Rete ) e la predisposizione di schemi di classificazione specifici per il particolare settore giuridico considerato, consentono avanzate funzionalità per la consultazione e la ricerca delle informazioni all'interno del Portale. La banca dati normativa permette, infatti, di reperire la normativa italiana di interesse in materia di immigrazione nel testo vigente e di visualizzarne le modifiche avvenute in date successive alla pubblicazione del testo originale o la versione multivigente. Il Portale si avvale di un ambiente distribuito, multi utente, con un editore versatile che rende l utilizzatore finale indipendente dagli operatori tecnici, con particolare attenzione all interoperabilità tra amministrazioni e al multilinguismo. 2. Obiettivi dell'idea progettuale Il progetto intende: rendere chiara la lettura della complessa normativa relativa alla materia dell immigrazione; chiarire le competenze suddivise fra le varie amministrazioni centrali e periferiche; informare sui contributi della dottrina e della giurisprudenza in materia; risolvere tutti gli ulteriori elementi che possono costituire criticità e produrre inadeguatezze e contenzioso comprese e non ultime le differenze culturali e di lingua fra l utente finale straniero e l operatore di sportello. Sono necessari dunque in questo ambito un coordinamento e una stretta collaborazione fra gli enti, almeno a livello territoriale, che portino al più presto alla definizione di passaggi procedurali netti e codificati per ciascun procedimento che coinvolge i cittadini stranieri. Per questo il progetto prospetta una precisa organizzazione e metodologia di lavoro e di cooperazione tra i vari soggetti partecipanti. Fra le priorità sono stati individuati in particolare i procedimenti relativi alla permanenza regolare 3

4 sul territorio (rilascio e rinnovo dei permessi di soggiorno, ricongiungimento familiare), al lavoro (subordinato, autonomo, formazione) e alla sanità (iscrizione al servizio sanitario nazionale). 3. Servizi offerti da P.A.eS.I. relativamente al front-office In sintesi, dal punto di vista del front-office, vi sono quattro modalità di collaborazione e lavoro attuabili da parte delle amministrazioni aderenti al progetto (perseguibili anche singolarmente). Queste si concretizzano nella possibilità di: 1. costituire un proprio sito web per la propria amministrazione, dedicato al tema immigrazione, organizzato secondo una struttura standardizzata, e quindi uniforme e condivisa (come già attuato ad esempio per il Consiglio territoriale per l'immigrazione della Prefettura di Firenze); 2. implementare nel percorso guidato del sito le schede informative dei propri procedimenti amministrativi, anch'esse organizzate in base a classificazioni e strutture standardizzate e condivise; 3. incrementare la banca dati normativa con le proprie norme (tenendo conto del lavoro da fare per adeguare gli standard alla normativa non italiana, lavoro già in via di sviluppo e in stato di avanzamento da parte dell'ittig); 4. incrementare con propri documenti tutte le altre sezioni comuni del Portale a seconda dei contenuti già strutturati per oggetto e finalità. 4. Servizi offerti da P.A.eS.I. relativamente al back-office Dal punto di vista del back-office sono offerti all'amministrazione che partecipa al progetto strumenti di accesso via Web personalizzati all'editor del sito, in modo da poter pubblicare i propri documenti (comprese le schede informative dei procedimenti) anche secondo livelli di accesso diversificati per funzioni (redazione, validazione, pubblicazione). L'editore per la normativa necessita, invece, di un ulteriore adattamento alla luce della normativa straniera da trattare. Come sopra esposto, infatti, occorre adeguare gli standard alla normativa non italiana e tale attività è già in via di sviluppo e in stato di avanzamento da parte dell'ittig. Restano da definire il ruolo e l'attività di un'amministrazione e una redazione centralizzata di riferimento, sia per la parte software sia per i contenuti. 5. Il percorso guidato per la consultazione delle schede informative sui procedimenti amministrativi I contenuti descritti in P.A.eS.I., relativi agli obblighi e ai diritti degli stranieri, soggiornanti nello Stato di riferimento (per ora solo l'italia) o intenzionati a soggiornarvi regolarmente, sono strettamente relativi ai procedimenti amministrativi facenti capo alle amministrazioni aderenti al Progetto. Lo studio dell accesso alle informazioni riguardanti i procedimenti ha portato, infatti, alla scelta di implementare un percorso guidato, denominato Procedimenti e moduli, per la loro ricerca sul Web. Tale percorso è stato ritenuto adeguato sia alle esigenze di accesso alle informazioni degli utenti stranieri e cittadini italiani sia degli operatori del settore. Il percorso guidato alle informazioni sui singoli procedimenti amministrativi inizia con la selezione del Luogo del procedimento, ovvero la localizzazione geografica del procedimento amministrativo, scegliendo tra Regione, Provincia e Comune ed è già previsto il campo Stato. Non effettuando alcuna selezione, saranno visualizzati tutti procedimenti contenuti all'interno del 4

5 percorso guidato. Selezionando una Regione, una Provincia o un Comune, si escluderanno i procedimenti validi in luoghi diversi da quelli specificati. Seconda selezione è la tipologia di utenza cui appartiene l'utente straniero, potendo scegliere tra non comunitario o apolide, neocomunitario o comunitario. Lo straniero non comunitario è persona proveniente da Paese non appartenente all'unione Europea. L'apolide è persona che, secondo la Convenzione di New York del 1954, nessuno Stato considera come suo cittadino. Lo straniero neocomunitario è persona proveniente da Paese di nuova adesione all'unione Europea. Lo straniero comunitario è persona proveniente da Paese appartenente all'unione Europea. Terza selezione del percorso è quella relativa all' evento della vita in cui rientra il procedimento amministrativo di interesse all'interno dell'albero degli eventi, suddiviso in sottoeventi Selezionato anche il sottoevento di interesse, si visualizza l'elenco delle schede informative disponibili, articolate nelle categorie Nullaosta, Permesso, Altri procedimenti Il panorama dei procedimenti amministrativi da considerare propri del dominio giuridico immigrazione ha compreso: quelli specificatamente attivabili da persone di cittadinanza diversa da quella dello Stato di riferimento e da apolidi; e quelli ad essi strettamente connessi, anche attivabili da queste tipologie di utenza. Per le schede informative è stato formalizzato uno standard, di cui abbiamo inviato il modello, con tutti i campi che la costituiscono, comprensivi di un testo di aiuto per la redazione e la consultazione. La scheda informativa si compone, infatti, di precisi campi standardizzati, con un loro preciso ruolo e preordinate modalità di compilazione. 6. Una prima descrizione delle fasi di lavoro Qui di seguito si riporta un primo elenco delle fasi di lavoro, in cui dovrebbe suddividersi l'attività di progetto: definizione della materia; quadro conoscitivo e benchmarking dei flussi immigratori nei singoli Paesi, focalizzati sull'ambito territoriale e di competenza dell'ente pubblico partecipante; individuazione e analisi della normativa di interesse; individuazione e analisi dei procedimenti amministrativi di interesse; individuazione degli standard degli articolati normativi e delle schede informative sui procedimenti amministrativi e utilizzo degli standard P.A.eS.I.; analisi dei potenziali utenti (operatori della pubblica amministrazione, cittadini del paese aderente, associazioni di categoria, stranieri immigrati); analisi e strutturazione del modello organizzativo e della metodologia di lavoro; redazione, test e implementazione della normativa del singolo Paese aderente nella banca dati normativa secondo gli standard XML e URN; redazione, test e implementazione delle schede informative sui procedimenti amministrativi nel percorso guidato ai procedimenti; implementazione del portale con tutte le informazioni sulla documentazione di progetto, sui soggetti partecipanti, ecc. e di supporto alla banca dati normativa e al percorso guidato ai procedimenti; implementazione di eventuali personalizzazioni; eventuali sviluppi multi-canale; sperimentazione con utenti finali e valutazione; 5

6 7. Soluzioni tecnologiche offerte In sintesi le soluzioni tecnologiche già oggi offerte dal sistema P.A.eS.I. constano di: il software del portale predisposto per l'interoperabilità tra le amministrazioni e il multilinguismo; la banca dati normativa per la gestione dei documenti in XML, con l'urn che permette anche la visualizzazione dei documenti multivigenti per l'italia; il percorso guidato ai procedimenti amministrativi con le schede informative sui procedimenti redatte secondo standard definiti e validati per l'italia; il sito ad accesso riservato, quale laboratorio per il confronto tra tutti gli operatori del settore aderenti al Progetto. 8. Sviluppi e personalizzazioni in corso di progetto Rispetto al modello esistente, gli sviluppi e le peronalizzazioni già individuabili come necessarie possono essere sinteticamente individuate in: la traduzione dei contenuti attualmente esistenti in Inglese, Francese, Albanese, Arabo, Cinese e in altre eventuali lingue dei Paesi partecipanti; la personalizzazione per il singolo Paese degli standard della scheda informativa sui procedimenti; la personalizzazione per il singolo Paese degli standard per la redazione dei file da inserire nella banca dati normativa; l'adattamento del software del Portale ai contenuti informativi di Progetto La figura che segue esemplifica il modello che si va ad implementare. PORTAL SM's public bodies Editorial Staff - Administrative procedures - Legislative data base - Other informative contents Local autorithies and other public bodies Business associations, non-profit associations and other bodies Immigrants, Citizens, Business enterprises 6