Parere n. 66/2010 Costituzione del fondo per lo sviluppo delle risorse umane e la produttività. Comunità Montana.

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1 Parere n. 66/2010 Costituzione del fondo per lo sviluppo delle risorse umane e la produttività. Comunità Montana. La nuova Comunità Montana (omissis), costituita a seguito di accorpamento di tre Comunità Montane disposto dalla legge regionale 1 luglio 2008, n. 19, pone il problema della costituzione del fondo per lo sviluppo delle risorse umane e la produttività per tutto il personale preso in carico. La normativa vigente non tratta in modo esplicito la fattispecie, si trova soltanto un riferimento all ipotesi di Unione di Comuni (nel Capo II del CCNL 2004, art. 13). L Ente chiede, quindi, come avviare un operazione interpretativa che tenga conto dei principi generali da applicare allo specifico caso. In materia rileviamo che non esiste normativa specifica, la stessa Aran, infatti, afferma che la disciplina dei contratti collettivi di lavoro del comparto delle Regioni e delle Autonomie Locali non ha individuato una regolamentazione specifica per la costituzione del fondo per le politiche di sviluppo del personale negli Enti di nuova istituzione. L Aran, proprio in relazione ad uno specifico quesito: Possono essere formulati suggerimenti e criteri per la costituzione del fondo ex art. 15 del CCNL dell , per gli Enti di nuova istituzione?. Risponde così (risposta C1): Dobbiamo rilevare che la disciplina dei contratti collettivi di lavoro del comparto delle Regioni e delle Autonomie locali non ha individuato una regolamentazione specifica per la costituzione del Fondo per le politiche di sviluppo del personale negli enti di nuova istituzione. Il problema, quindi, a nostro avviso, deve essere affrontato e risolto secondo le comuni regole della correttezza e della buona fede, facendo affidamento sulla ragionevolezza e sulla sostenibilità della soluzione adottata. A tal fine riteniamo che un criterio guida possa essere individuato nell art. 15, comma 5, del CCNL dell , dove si afferma che, in presenza di aumenti della dotazione organica, le risorse del fondo dello stesso art. 15, possano essere incrementate nell ambito delle capacità di bilancio. 1-6

2 Noi riteniamo che il caso dell ente di nuova istituzione possa essere considerato come equivalente al caso dell ente che incrementa la dotazione organica; infatti il nuovo ente deve necessariamente definire una nuova dotazione del personale. Si tratta, allora, di dare un contenuto concreto al concetto di congruo per stabilire l ammontare delle risorse del fondo. Per questa finalità siamo del parere che possa essere preso a confronto un insieme di enti di equivalente livello organizzativo, come consistenza di personale, e di ricavare, dalla analisi dei fondi degli stessi enti, un valore medio unitario delle risorse che compongono il relativo finanziamento. Questo valore, rapportato al numero dei dipendenti dell ente di nuova istituzione, dovrebbe consentire di quantificare il primo importo del fondo ex art. 15. Suggeriamo, per evidenti motivi di opportunità, di verificare con le Organizzazioni sindacali la praticabilità del percorso che intendete sviluppare. La Comunità Montana, nel testo integrale del quesito trasmesso, ha elaborato tutta una serie di ipotesi e di dubbi in relazione alla costituzione di tale fondo, partendo dalla teoria che, in sede di accorpamento delle Comunità Montane, si applicasse la normativa di cui all articolo 13 commi 3 e 4 del CCNL 22 gennaio 2004, ma siamo certi che tale normativa si applichi al nostro caso? Partiamo con ordine analizzando le varie ipotesi: 1) Accorpamento paragonabile all Unione fra Comuni. Le Unioni sono regolate dall articolo 32 del dec.leg.vo 267 /2000 il quale recita che: 1. Le Unioni di Comuni sono Enti Locali costituiti da due o più Comuni di norma contermini, allo scopo di esercitare congiuntamente una pluralità di funzioni di loro competenza. 2. L'atto costitutivo e lo statuto dell'unione sono approvati dai Consigli dei Comuni partecipanti con le procedure e la maggioranza richieste per le modifiche statutarie. Lo statuto individua gli organi dell'unione e le modalità per la loro costituzione e individua altresì le funzioni svolte dall'unione e le corrispondenti risorse. 3. Lo statuto deve comunque prevedere il Presidente dell'unione scelto tra i Sindaci dei Comuni interessati e deve prevedere che altri organi siano formati da componenti delle Giunte e dei Consigli dei Comuni associati, garantendo la rappresentanza delle minoranze. 2-6

3 4. L'Unione ha potestà regolamentare per la disciplina della propria organizzazione, per lo svolgimento delle funzioni ad essa affidate e per i rapporti anche finanziari con i Comuni. 5. Alle Unioni di Comuni si applicano, in quanto compatibili, i principi previsti per l'ordinamento dei Comuni. Si applicano, in particolare, le norme in materia di composizione degli organi dei comuni; il numero dei componenti degli organi non può comunque eccedere i limiti previsti per i comuni di dimensioni pari alla popolazione complessiva dell'ente. Alle Unioni competono gli introiti derivanti dalle tasse, dalle tariffe e dai contributi sui servizi ad esse affidati. Se pertanto si ritenesse che l accorpamento delle Comunità Montane risulti equiparabile alla costituzione dell Unione, il Comune dovrebbe seguire il percorso chiaramente individuato dall articolo 13 commi 3, 4 e 5 del Ccnl 22 gennaio ) Accorpamento paragonabile ad Ente di nuova istituzione. Il caso in argomento potrebbe, peraltro, essere inquadrato come se si fosse in presenza di un nuovo Ente. In tal caso la stessa Aran sostiene che, in presenza di Ente di nuova istituzione, la situazione possa essere considerata come un caso equivalente a quello dell ente che aumenta la propria dotazione organica. L Aran, pertanto, cerca di dare una definizione a quanto riportato nell articolo 15 comma 5 del CCNL ritenendo congrua la messa a confronto di un insieme di enti di equivalente livello organizzativo, come consistenza di personale, e dall analisi dei valori degli stessi Enti ricavare un valore medio unitario delle risorse che compongono il relativo finanziamento (l Aran per casi simili ha dato la propria disponibilità per il reperimento e l elaborazione di tali dati). In assenza di disposizioni normative e contrattuali, altra soluzione di buon senso, partendo dal principio che l istituzione del nuovo Ente possa essere considerata come costituzione di nuova dotazione organica, è quella di calcolare separatamente per ciascuna categoria di personale, il costo medio della parte stabile (comprensivo di tutte le progressioni economiche orizzontali già assegnate ai singoli dipendenti negli Enti di provenienza e dell indennità di comparto) e della parte variabile dei fondi assegnati al personale della medesima categoria nei tre Enti di provenienza. Il costo medio ottenuto per ciascuna categoria andrà moltiplicato per il numero dei dipendenti in servizio nella medesima categoria nel nuovo Ente. Entrambi i procedimenti 3-6

4 sembrano rispondere ali principi della correttezza, della buona fede, delle ragionevolezza e della sostenibilità auspicata dall Aran. 3) Accorpamento come processo di decentramento o delega di funzioni. Ma torniamo alla domanda che ci siamo fatti all inizio: Siamo certi che la normativa di cui all articolo 13 e seguenti del CCNL 2004, si applichi al nostro caso?. Sin qui abbiamo ipotizzato che l accorpamento delle tre Comunità Montane risulti paragonabile alle Unioni, regolate dall art 32 del dec.leg.vo 267/2000 o alla costituzione di un nuovo Ente. Per maggior scrupolo valutiamo anche se la procedura di accorpamento disposta possa rientrare nelle fattispecie regolate dall art 33 del dec.leg.vo 267/2000, che recita: 1. Le Regioni, nell'emanazione delle leggi di conferimento delle funzioni ai Comuni, attuano il trasferimento delle funzioni nei confronti della generalità dei Comuni. 2. Al fine di favorire l'esercizio associato delle funzioni dei Comuni di minore dimensione demografica, le Regioni individuano livelli ottimali di esercizio delle stesse, concordandoli nelle sedi concertative di cui all'articolo 4. Nell'ambito della previsione regionale, i Comuni esercitano le funzioni in forma associata, individuando autonomamente i soggetti, le forme e le metodologie, entro il termine temporale indicato dalla legislazione regionale. Decorso inutilmente il termine di cui sopra, la Regione esercita il potere sostitutivo nelle forme stabilite dalla legge stessa. 3. Le Regioni predispongono, concordandolo con i Comuni nelle apposite sedi concertative, un programma di individuazione degli ambiti per la gestione associata sovra comunale di funzioni e servizi, realizzato anche attraverso le Unioni, che può prevedere altresì la modifica di circoscrizioni comunali e i criteri per la corresponsione di contributi e incentivi alla progressiva unificazione. Il programma è aggiornato ogni tre anni, tenendo anche conto delle Unioni di Comuni regolarmente costituite. 4. Al fine di favorire il processo di riorganizzazione sovra comunale dei servizi, delle funzioni e delle strutture, le Regioni provvedono a disciplinare, con proprie leggi, nell'ambito del programma territoriale di cui al comma 3, le forme di incentivazione dell'esercizio associato delle funzioni da parte dei Comuni, con l'eventuale previsione nel proprio bilancio di un apposito fondo. A tale fine, oltre a quanto stabilito dal comma 3 e dagli articoli 30 e 32, le Regioni si attengono ai seguenti principi fondamentali: 4-6

5 a) nella disciplina delle incentivazioni: 1. favoriscono il massimo grado di integrazione tra i Comuni, graduando la corresponsione dei benefìci in relazione al livello di unificazione, rilevato mediante specifici indicatori con riferimento alla tipologia ed alle caratteristiche delle funzioni e dei servizi associati o trasferiti in modo tale da erogare il massimo dei contributi nelle ipotesi di massima integrazione; 2. prevedono in ogni caso una maggiorazione dei contributi nelle ipotesi di fusione e di unione, rispetto alle altre forme di gestione sovra comunale ; b) promuovono le Unioni di Comuni, senza alcun vincolo alla successiva fusione, prevedendo comunque ulteriori benefici da corrispondere alle unioni che autonomamente deliberino, su conforme proposta dei consigli comunali interessati, di procedere alla fusione. Ad avviso di chi scrive, l accorpamento delle Comunità Montane non è conseguente di una scelta autonoma dei singoli Enti, cosi come avviene per le Unioni, ma è generata ed imposta dalla legge regionale 1 luglio 2008, n. 19 che dispone l accorpamento d ordine (proprio sulla base dei poteri concessi alle Regioni dall articolo 33 del dec. Leg.vo 267/2000). In tal caso il nuovo Ente rientrerebbe, ai fini del calcolo delle risorse per le politiche di sviluppo delle risorse umane e per la produttività, nelle previsioni di cui all articolo 15 comma 1 lettera L del CCNL 1 aprile 1999 che stabilisce che sono destinate al fondo: Le somme connesse al trattamento economico accessorio del personale trasferito agli enti del comparto a seguito dell attuazione dei processi di decentramento e delega di funzioni. In questo caso tutto il personale si porterebbe dietro il trattamento economico accessorio in godimento (secondo l Aran, il personale trasferito che abbia beneficiato di una progressione orizzontale con decorrenza da una data precedente a quella del trasferimento stesso, ha diritto al riconoscimento e alla conservazione del predetto beneficio anche nel nuovo Ente di destinazione). Conseguentemente, dato che nessun aumento di parte stabile può essere effettuato per le assunzioni di personale trasferito da altre amministrazioni (cosi come confermato dall Aran che, in risposta ad un quesito in data 4 novembre 2002 Prot. n A , ribadisce che l'amministrazione deve mantenere al personale trasferito tutte le voci relative al trattamento fondamentale comprese le progressioni orizzontali già attribuite nell Ente di provenienza che per loro natura, diventano irreversibili e consolidate nel patrimonio retributivo del lavoratore), il nuovo Ente potrà individuare, come proprie risorse, quelle connesse al trattamento economico 5-6

6 accessorio residuale di parte stabile proveniente dai tre Enti accorpati ed inserirle nel fondo relativo alle risorse per le politiche di sviluppo per la successiva ripartizione e riassegnazione. Nulla dice l Aran sulla parte variabile del fondo da trasferire (la dirigenza di tale Agenzia per casi simili consiglia di attendere l entrata in vigore della contrattazione nazionale che verrà avviata a seguito della riforma approvata con il dec.leg.vo 150/2009). Alla luce di quanto sopra espresso ed in assenza di normativa specifica ritengo che la procedura da seguire nel caso in argomento sia quella che trae origine dalle disposizioni dell articolo 33 del dec.leg.vo 267/2000, dato che l accorpamento delle comunità montane è disposto per legge e non nell ambito dell autonomia amministrativa concessa alle stesse. Conseguentemente andrà applicata integralmente la clausola contrattuale prevista appositamente dall articolo 15 comma 1 lettera l del CCNL 1 aprile 1999, con esclusione della parte variabile del fondo che, a causa della forte variabilità nella determinazione dello stesso da parte di ogni singolo Ente, difficilmente potrebbe essere riportata integralmente nel nuovo Ente. In tutte le ipotesi, comunque, si consiglia che qualsiasi operazione avviata venga concordata con i sindacati e successivamente sottoposta all esame dell Aran alla quale dovrà essere trasmessa tutta la documentazione relativa alla costituzione del fondo ed attendere una formale risposta. 6-6