La gestione dei servizi ambientali di interesse pubblico tra etica, economia, parità e pariopportunità

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1 La gestione dei servizi ambientali di interesse pubblico tra etica, economia, parità e pariopportunità LUCIA PIANI 27 GENNAIO 2012 UNIVERSITÀ DI UDINE CORSO DI ETICA ED ECONOMIA

2 Dal codice etico dell Università di Udine (pubblicato ) L Università di Udine è una comunità di docenti, ricercatori, personale tecnico-amministrativo e studenti che, pur nei diversi ruoli e funzioni espletati, hanno pari dignità. Ne consegue che tutti i soggetti che formano questa comunità, nello svolgere le loro funzioni sia individuali sia in sede di organi collegiali, debbano rispettare e promuovere con un coerente comportamento i valori sottesi al principio di responsabilità, di cui si evidenziano i seguenti aspetti: 1) rispetto dell uguaglianza e della dignità umana; 2) difesa della libertà e dei diritti individuali, nella consapevolezza del delicato ruolo di servizio agli studenti e alla società che l Università svolge; 3) rifiuto di qualsiasi forma di ingiusta discriminazione e riconoscimento del grande valore insito nelle diversità individuali e culturali; 4) onestà, integrità e professionalità; 5) imparzialità, equità, trasparenza e leale collaborazione; 6) promozione della coscienza individuale e collettiva attraverso studio, ricerca scientifica e diffusione della conoscenza.

3 La complessità Parlare di servizi ambientali in un ottica che mette insieme economia etica parità pari opportunità è un impresa complessa perché impone di riflettere su Ecologia Economia Società Assetti giuridici Istituzioni Etica

4 Ragioniamo sul significato dei termini Ambiente: aspetti biotici e abiotici? Paesaggio, cultura? Società, economia? Servizi ambientali Possiamo guardare al significato di servizio ambientale da due punti di vista ovviamente connessi: i servizi che l ambiente offre alla comunità umana i servizi che l ente pubblico offre e che hanno una valenza di tipo ambientale guardando al titolare del servizio ambientale

5 Considerando il primo punto di vista Parliamo di servizi ambientali mettendoci dalla parte dell ambiente servizi ecosistemici

6 3 definizioni di servizi ecosistemici le condizioni e i processi attraverso i quali gli ecosistemi naturali, e le specie che li compongono, sostengono e mantengono la vita umana (Daily, 1997) i benefici che la popolazione umana deriva, direttamente o indirettamente, dalle funzioni dell'ecosistema (Costanza et al., 1997). i benefici che le persone ottengono dagli ecosistemi (MA, 2005) I servizi sono tali in funzione del benessere umano. Senza l uomo che ne beneficia non sono servizi ma sono strutture e processi

7 I tre approcci sono differenti Il primo approccio (Daly) guarda alle condizioni e ai processi e quindi a ciò che supporta la vita umana oggi Il secondo approccio guarda ai benifici derivati da queste funzioni e utilizzati dall uomo (Costanza) Il terzo approccio guarda ai servizi come benefici per l umanità (MA)

8 E possibile classificare i servizi ecosistemici Una delle classificazioni è quella che si rifa al millenium ecosystem assessment che divide le servizi in: Regolazione Supporto Produzione Culturali

9 Servizi di regolazione 1. Protezione da influenze cosmiche 2. Regolazione del bilancio energetico locale e globale 3. Regolazione della composizione chimica dell atmosfera 4. Regolazione della composizione chimica degli oceani 5. Regolazione del clima locale e globale (compreso il ciclo idrologico) 6. Regolamento del deflusso e di prevenzione delle inondazioni 7. Ricarica delle falde sotterranee 8. Prevenzione dell'erosione del suolo 9. Mantenimento della fertilità del suolo 10. Fissazione dell energia solare 11. Stoccaggio e riciclaggio della materia organica 12. Stoccaggio e riciclaggio dei nutrienti 13. Stoccaggio e riciclaggio dei rifiuti umani 14. Regolazione dei meccanismi di controllo biologico 15. Il mantenimento degli habitat migrazione e asilo 16. Mantenimento della diversità biologica (e genetica) Gustafsson B. 1998

10 Servizi di supporto 1.agli insediamenti umani 2. alla coltivazione (coltivazione, allevamento, acquacoltura) 3. conversione di energia 4. tempo libero e turismo 5. protezione della natura Servizi di approvvigionamento 1. Ossigeno 2. Acqua (per bere, irrigazione, industria, ecc) 3. Cibo e bevande nutrienti 4. Risorse genetiche 5.Medicinali 6. Materie prime per tessuti per abbigliamento e per la casa 7. Materie prime per l'edilizia, costruzioni e industriali 8. Altre sostanze biochimiche (diversi dal combustibile e medicine) 9. Combustibili ed energia 10. Foraggio e fertilizzanti 11. Risorse ornamentali Gustafsson B. 1998

11 Altri servizi 1. estetica 2. spirituali e religiose 3. storiche (valore di patrimonio) 4. ispirazione culturale e artistica Gustafsson B. 1998

12 Alcune considerazioni I servizi ecosistemici comprendono beni e servizi che possono esprimere differenti valori e relazioni Funzioni regolative Funzione di supporto Funzione di produzione Funzioni culturali Valore ecologico Valore sociale Valore economico Gustafsson B. 1998

13 Altre proposte La classificazione dei servizi ecosistemici in relazione alla destinazione in: (Fischer 2009) Servizi intermedi Servizi finali Benefici

14 Fischer et al,2009

15 Le attività umane incidono sui servizi ecosistemici in termini di diminuzione, riduzione delle funzionalità I sistemi ecologici devono essere mantenuti in relazione alla loro importanza per la vita umana. Sostenibilità ecologica dell economia

16 ENERGIA SOLARE Componenti abiotiche (aria, suolo, acqua) Componenti biotiche SISTEMA ECONOMICO Produzione RESIDUI RISORSE Stock energetico (combustibili fossili) Produttori (vegetazione) Consumatori Degradatori CALORE Fonte: Osservatorio Città Sostenibili

17 Il sistema economico sottrae risorse biotiche e abiotiche a scopo "produttivo immette residui derivanti dalle attività di produzione Incide sui servizi ecosistemici

18 Senza sottrazione alle catene trofiche Sottrazione di risorse Risorse abiotiche Risorse biotiche Con sottrazione alle catene trofiche Minore del tasso di riproduzione della risorsa Maggiore del tasso di riproduzione della risorsa Minore del tasso di assimilazione Immissione di residui Nelle Catene trofiche Della biosfera Nei processi Chimici dell atmosfera Rifiuti biodegradabili Rifiuti non biodegradabili Con impatti sulla biosfera Senza impatti sulla biosfera Maggiore del tasso di assimilazion Non tossici tossici Impatti reversibili o compensabili Cambiamenti globali e perdita della biodiversità Impatti non reversibili Dipende dalla conoscenza tecnica ma anche dalla situazione economica e dalla volontà politica Fonte: Osservatorio Città Sostenibili

19 Le posizioni L'atteggiamento di fronte a queste previsioni può essere diverso a seconda di quanto prudentemente ci si pone di fronte al rischio

20 SOSTENIBILITA'FORTE Atteggiamento prudente Lo sviluppo sostenibile deve garantire accanto ad una crescita economica cioè del capitale prodotto dall'uomo (C), il mantenimento del capitale naturale (N) non inferiore a quello ereditato C 0 N 0

21 SOSTENIBILITA' DEBOLE Atteggiamento più propenso al rischio Lo sviluppo sostenibile deve garantire una crescita del capitale totale (uomo + natura) (C+N) 0 Questo atteggiamento introduce il problema della sostituibilità ecologica delle risorse

22 Decrescita (Latouche, Martinez Allier) La sostenibilità del sistema si deve basare su una revisione del modello attraverso una riflessione critica della crescita economica letta attraverso il PIL Propone una riflessione sulla transizione verso una società diversa

23 Il primo approccio quello della sostenibilità forte comporta che non sono considerate sostenibili azioni che riducono il valore del capitale naturale se non accompagnate da misure compensative. Impone quindi di fare bilanci ambientali tra perdite e compensazioni Il secondo approccio pone il problema di definire la sostituibilità delle risorse naturali con quelle artificiali

24 Interesse pubblico interesse generale La costituzione italiana -Articolo 43 A fini di utilità generale la legge può riservare originariamente o trasferire, mediante espropriazione e salvo indennizzo, allo Stato, ad enti pubblici o a comunità di lavoratori o di utenti determinate imprese o categorie di imprese, che si riferiscano a servizi pubblici essenziali o a fonti di energia o a situazioni di monopolio ed abbiano carattere di preminente interesse generale.

25 A livello europeo Il trattato di Amsterdam riconosce la collocazione dei servizi di interesse economico generale fra i valori condivisi dell Unione[1], assegnano altresì alla Comunità e agli Stati membri, ciascuno nell ambito dei rispettivi poteri, una responsabilità per il corretto funzionamento di questi servizi. [1] Il nuovo articolo 16 del trattato così recita: «Fatti salvi gli articoli 73, 86 e 87, in considerazione dell importanza dei servizi di interesse economico generale nell ambito dei valori comuni dell Unione, nonché del loro ruolo nella promozione della coesione sociale e territoriale, la Comunità e gli Stati membri, secondo le rispettive competenze e nell ambito del campo di applicazione del presente trattato, provvedono affinché tali servizi funzionino in base a principi e condizioni che consentano loro di assolvere i loro compiti»

26 Le definizioni il libro verde COM(2003) 270 L espressione servizi di interesse generale riguarda sia i servizi di mercato che quelli non di mercato che le autorità pubbliche considerano di interesse generale e assoggettano a specifici obblighi di servizio pubblico. i pubblici servizi hanno come presupposto funzionale il conseguimento di fini sociali

27 Il libro verde precisa non devono essere confuse con il termine servizio pubblico. Quest ultimo ha contorni meno netti: può avere significati diversi, ingenerando quindi confusione. In alcuni casi, si riferisce al fatto che un servizio è offerto alla collettività, in altri che ad un servizio è stato attribuito un ruolo specifico nell interesse pubblico e in altri ancora si riferisce alla proprietà o allo status dell ente che presta il servizio[1]. Pertanto, questo termine non è utilizzato nel Libro verde. [1] Si fa spesso confusione fra il termine servizio pubblico e il termine settore pubblico. Il termine settore pubblico si riferisce a tutte le amministrazioni e a tutte le imprese controllate da autorità pubbliche

28 Quindi: alcuni temi di riflessione Interesse pubblico = interesse di tutti C è una differenza tra bene pubblico e servizio pubblico Le relazioni di reciproca dipendenza sono più importanti degli interessi individuali? E la libertà individuale

29 Per riappropriarsi del significato Ripartire dal significato di BENE COMUNE?

30 Bene pubblico e bene comune BENI PUBBLICI Tutti quei beni socialmente indispensabili che, a causa del loro scarso potenziale economico o dei costi troppo elevati, non hanno convenienza ad essere forniti dal mercato e quindi vengono garantiti da un soggetto pubblico/politico BENI COMUNI Ogni risorsa sfruttata insieme da più utilizzatori i cui processi di esclusione sono difficili e/o costosi (Ostrom 1990, premio Nobel dell economia del 2009). Fonte: Carestiato N.

31 Distinzione trabeni pubblici, beni comuni e beni privati 2 variabili 1) l escludibilità= difficoltà di escludere un individuo dalla fruizione di un bene; 2) la sottraibiltà= data dal grado di consumo di un bene da parte di un soggetto che può ridurre la possibilità di consumo degli altri attori (rivalità)

32 BENI PUBBLICI difficile escludibilità e bassa sottraibilità ad esempio un paesaggio, accessibilità al centro della città BENI COMUNI difficile escludibilità e alta sottraibilità BENI PRIVATI facile escludibilità e alta sottraibilità Fonte: Carestiato N.

33 I beni comuni condividono con i beni pubblici i problemi di fornitura e conservazione, con i beni privati il problema dello sfruttamento. Questione centrale dei beni comuni è la loro amministrazione e gestione, sia a livello locale che globale.

34 Commissione Rodotà definizione di bene comune (2007) cose che esprimono utilità funzionali all esercizio dei diritti fondamentali nonché al libero sviluppo della persona. I beni comuni devono essere tutelati e salvaguardati dall ordinamento giuridico, anche a beneficio delle generazioni future. Titolari di beni comuni possono essere persone giuridiche pubbliche o privati. In ogni caso deve essere garantita la loro fruizione collettiva, nei limiti e secondo le modalità fissati dalla legge. Quando i titolari sono persone giuridiche pubbliche i beni comuni sono gestiti da soggetti pubblici e sono collocati fuori commercio; ne e consentita la concessione nei soli casi previsti dalla legge e per una durata limitata, senza possibilità di proroghe. Sono beni comuni, tra gli altri: i fiumi i torrenti e le loro sorgenti; i laghi e le altre acque; l aria; i parchi come definiti dalla legge, le foreste e le zone boschive; le zone montane di alta quota, i ghiacciai e le nevi perenni; i lidi e i tratti di costa dichiarati riserva ambientale; la fauna selvatica e la flora tutelata; i beni archeologici, culturali, ambientali e le altre zone paesaggistiche tutelate. La disciplina dei beni comuni deve essere coordinata con quella degli usi

35 ALTRI BENI 1) beni ad appartenenza pubblica necessaria. 2) beni pubblici sociali. 3) beni pubblici fruttiferi.

36 I beni ad appartenenza pubblica necessaria 1) sono quelli che soddisfano interessi generali fondamentali, la cui cura discende dalle prerogative dello Stato e degli enti pubblici territoriali. Non sono ne usucapibili ne alienabili. Vi rientrano fra gli altri: le opere destinate alla difesa; le spiagge e le rade; la reti stradali, autostradali e ferroviarie; lo spettro delle frequenze; gli acquedotti; i porti e gli aeroporti di rilevanza nazionale ed internazionale. La loro circolazione può avvenire soltanto tra lo Stato e gli altri enti pubblici territoriali. Lo Stato e gli enti pubblici territoriali sono titolari dell azione inibitoria e di quella risarcitoria. I medesimi enti sono altresì titolari di poteri di tutela in via amministrativa nei casi e secondo le modalità che verranno definiti dal decreto delegato.

37 beni pubblici sociali 2) Sono quelli le cui utilità essenziali sono destinate a soddisfare bisogni corrispondenti ai diritti civili e sociali della persona. Non sono usucapibili. Vi rientrano tra gli altri: le case dell edilizia residenziale pubblica, gli edifici pubblici adibiti a ospedali, istituti di istruzione e asili; le reti locali di pubblico servizio. E in ogni caso fatto salvo il vincolo reale di destinazione pubblica. La circolazione è ammessa con mantenimento del vincolo di destinazione. La cessazione del vincolo di destinazione e subordinata alla condizione che gli enti pubblici titolari del potere di rimuoverlo assicurino il mantenimento o il miglioramento della qualità dei servizi sociali erogati. Il legislatore delegato stabilisce le modalità e le condizioni di tutela giurisdizionale dei beni pubblici sociali anche da parte dei destinatari delle prestazioni. La tutela in via amministrativa spetta allo Stato e ad enti pubblici anche non territoriali

38 beni pubblici fruttiferi 3) Sono quelli che non rientrano nelle categorie indicate dalle norme precedenti. Essi sono alienenabili e gestibili dalle persone pubbliche con strumenti di diritto privato. L alienazione ne e consentita solo quando siano dimostrati il venir meno della necessità dell utilizzo pubblico dello specifico bene e l impossibilita di continuarne il godimento in proprietà con criteri economici. L alienazione e regolata da idonei procedimenti che consentano di evidenziare la natura e la necessità delle scelte sottese alla dismissione. I corrispettivi realizzati non possono essere imputati a spesa corrente.

39 I beni/servizi ambientali? Tra i beni/servizi ambientali ci sono: Beni privati la terra, le sementi (i brevetti) Beni pubblici/proprietà collettive le spiagge Beni comuni: acqua biodiversità Beni che hanno un mercato Beni che non hanno un mercato

40 Le casistiche per beni servizi ambientali Beni pubblici che hanno un mercato Beni pubblici che non hanno un mercat0 Beni privati Beni comuni che hanno un mercato Beni comuni che non hanno un mercato Quali forme di gestione???

41 Strumenti amministrativi: comando, controllo, sanziono (Standart, target, permessi ) Gestione dei servizi/funzioni ambientali (nazionale e internazionale) Strumenti di prezzo Sussidi Oneri Tasse Rimborsi Strumenti economici Strumenti di mercato Vendita dei permessi, quote Gestione diretta pubblica: in house, affidamento? Gestione collettiva

42 Quale politica per la gestione dei servizi ambientali La scelta di quale politica fare dipende da numerosi fattori: Dal problema ambientale Dagli obiettivi, dalle priorità e dai vincoli Dalla accettabilità Dalla possibilità di implementare politiche Da considerazioni relative alla efficienza Le preoccupazioni sulla distribuzione degli effetti Il ruolo delle corporation Mattei: beni comuni feltrinelli

43 Il caso della agricoltura e le politiche di incentivazione di un settore che governa gran parte dell ambiente europeo Le politiche dell UE in materia di agricoltura e sviluppo rurale svolgono un ruolo centrale nel mettere a disposizione un ampia gamma di beni pubblici nelle zone rurali d Europa. incentivi alla promozione di azioni ambientali tese a garantire la salute e la qualità dell ambiente rurale e delle campagne; sostegno alla sostenibilità e al dinamismo delle zone rurali; garanzia degli approvvigionamenti alimentari mediante un adeguato utilizzo del terreno e di altre risorse, nonché attraverso il mantenimento nelle zone rurali delle competenze necessarie; tutela della biodiversità dei terreni agricoli, compresa la diversità genetica delle razze locali di animali da fattoria e delle varietà colturali;

44 l agricoltura e la silvicoltura svolgono un ruolo cruciale nella produzione di beni pubblici, segnatamente [beni] a valenza ambientale, come i paesaggi, la biodiversità dei terreni agricoli, la stabilità del clima e una maggiore resilienza a disastri naturali quali inondazioni, siccità e incendi».

45 Altri esempi La gestione del settore ittico. Oltre 1/3 del patrimonio ittico a livello europeo è sovrasfruttato non solo per l attività di pesca ma anche per l inquinamento delle coste e dei fiumi e i cambiamenti negli ecosistemi Il problema della frammentazione delle politiche nei settori che comportano un impatto nei servizi ecosistemici e la mancanza di coerenza tra le politiche

46 ACQUA BENE COMUNE? SOTTRAIBILITÀ? ESCLUDIBILITÀ?

47 Di che acqua parliamo? L acqua ad uso umano è poca: 2,5% dell acqua totale è buona perché acqua dolce 0,3% di questa quantità è facilmente disponibile (0,01% del totale delle acque presenti sulla terra Km 3 acqua blu) È distribuita per il 60% in dieci nazioni tra cui Brasile, Russia, Cina, Canada, Indonesia

48 Il problema dell acqua: alcuni dati Acqua e consumo umano: + di 1,1 miliardo di persone non hanno accesso all acqua potabile 2,6 miliardi di persone mancano dei servizi sanitari di base 3 milioni di persone sono morte nel 2002 a causa di malattie legate all acqua, soprattutto bambini sotto i cinque anni in Africa e nel Sud-est asiatico Fonte: Water, a Shared Responsibility (March 2006) rapporto ONU