Il Processo Amministrativo digitale o "Al lupo! al lupo"

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1 F O C U S T M T 2 7 F E B B R A I O Il Processo Amministrativo digitale o "Al lupo! al lupo" di Ines Simona Immacolata Pisano Magistrato responsabile vicario del Servizio Centrale informatica e tecnologie della comunicazione della Giustizia Amministrativa

2 Il Processo Amministrativo digitale o "Al lupo! al lupo" * di Ines Simona Immacolata Pisano Magistrato responsabile vicario del Servizio Centrale informatica e tecnologie della comunicazione della Giustizia Amministrativa E mentre il suo gregge veniva sbranato e lui gridava per chiedere soccorso quelli, pensando che lui scherzasse secondo l'abitudine si preoccuparono di meno (Esopo). L inaugurazione dell anno giudiziario al Consiglio di Stato si è aperta con l autorevole annuncio del suo Presidente: il processo amministrativo digitale partirà. I rumors di Palazzo danno, del resto, ormai per imminente l arrivo del Regolamento di cui all art.38 del D.L. 90/2014, convertito in legge n.114 dell 11 agosto 2014, in forma di decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, recante le regole tecniche-operative che ne condizionano in concreto l attuazione, dal punto di vista giuridico ancor prima che dal punto di vista tecnico. E noto l iter di tale norma: rispetto al testo proposto dal Governo, che si limitava a prevedere l'emanazione delle Regole tecnico-operative per la sperimentazione e la graduale applicazione del processo amministrativo telematico di cui all art.13 dell All. 2 del Codice del processo amministrativo entro 60 giorni dalle legge di conversione, l'emendamento inserito quale comma 1-bis al testo dell'art. 38 del D.L. n. 90/2014 ha sorprendentemente introdotto la previsione che «A decorrere dal 1º gennaio 2015, il comma 2-bis dell articolo 136 del codice del processo amministrativo, di cui all allegato 1 al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, è sostituito dal seguente: «Tutti gli atti e i provvedimenti del giudice, dei suoi ausiliari, del personale degli uffici giudiziari e delle parti sono sottoscritti con firma digitale. Dall attuazione del presente comma non devono derivare nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica». L art.2, comma 1, lettera b) del D.L. 31 dicembre 2014, n. 192 (c.d. Decreto Milleproroghe 2015), pubblicato in G.U. n.302 dello stesso giorno, ha tuttavia posticipato l entrata in vigore di tale disposizione al 1 luglio * Articolo sottoposto a referaggio. 2 federalismi.it focus TMT n. 1/2015

3 Del resto, già il c.d. secondo correttivo al Codice, nel testo in vigore dal 3 ottobre 2012, prevedeva la possibilità che gli stessi atti processuali e i provvedimenti del Giudice fossero firmati con firma digitale come peraltro già previsto sin dai tempi del Decreto del Presidente della Repubblica 13 febbraio 2001, n. 123, Regolamento recante disciplina sull'uso di strumenti informatici e telematici nel processo civile, nel processo amministrativo e nel processo dinanzi alle sezioni giurisdizionali della Corte dei conti, le cui Specifiche tecniche non vennero mai attuate, rendendo così vane le relative previsioni in tema di firma digitale ma anche in tal caso, in mancanza dell emanazione delle Regole tecniche di cui al citato art. 13, la previsione è restata lettera morta. Ma, come nella nota favola di Esopo, alla fine il lupo arrivò. Come ho già avuto modo di evidenziare, da una disamina delle disposizioni di rango primario e secondario attualmente vigenti in materia di processo telematico innanzi alle diverse giurisdizioni, non c è dubbio che il processo amministrativo telematico come dovrà essere realizzato in attuazione del combinato disposto dell art. 136, comma 2-bis, C.p.a., e del nuovo art. 38 del D.L.90/ non ha, allo stato, analogo corrispondente nei processi telematici civile, contabile e tributario 1, né nelle disposizioni processuali di qualsiasi altro paese Europeo (fatta eccezione, in parte, dell Estonia). Malgrado la norma possa apparire, ai meno esperti, innocua del resto, il legislatore non si è limitato ad altro che a sostituire il MUST ( devono ) al MAY ( possono ) con riferimento alla sottoscrizione degli atti processuali con firma digitale gli esperti di informatica giuridica sanno che dietro ad una apparente innocenza (del resto, anche nella favola di Cappuccetto Rosso il Lupo arrivò travestito da nonna) si nasconde una vera e propria rivoluzione copernicana del processo amministrativo. 1 Si vedano, in particolare: per il processo civile telematico, le disposizioni dettate dagli artt. 16 e ss. del D.L.179/2012, convertito in legge n. 221/2012; l'art.52 del d.l. 90/2014; per la giustizia tributaria, il decreto del MEF 23 dicembre 2013, n. 163, Regolamento recante la disciplina dell'uso di strumenti informatici e telematici nel processo tributario in attuazione delle disposizioni contenute nell'articolo 39, comma 8, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, pubblicato nella Gazz.Uff. Serie Generale n.37 del ; per il processo contabile, l art. 43 della legge n. 114 del 2014, secondo il quale "i giudizi dinanzi alla Corte dei conti possono essere svolti con modalità informatiche e telematiche e i relativi atti processuali sono validi e rilevanti a tutti gli effetti di legge, purché sia garantita la riferibilità soggettiva, l'integrità dei contenuti e la riservatezza dei dati personali" in conformità ai principi stabiliti nel CAD. 3 federalismi.it focus TMT n. 1/2015

4 Il nuovo art.136, comma 2-bis, C.p.a., infatti, richiama un preciso concetto tecnico-giuridico che, trovando la sua definizione nell art.1, lett. s), del Codice dell amministrazione digitale 2, sgombra il campo da ogni dubbio circa la possibilità di un binomio firma digitale/atto cartaceo: la firma digitale, in particolare, è un particolare tipo di firma elettronica avanzata ( ), che consente al titolare (..) e al destinatario (..), di rendere manifesta e di verificare la provenienza e l'integrità di un documento informatico o di un insieme di documenti informatici 3. Non può esistere, pertanto, firma digitale senza documento informatico, concetto a sua volta tecnico-giuridico, che trova la sua definizione nell art. 20 del C.A.D. 4. E fondamentale, quindi, evidenziare che, in quanto il "documento digitale" è vivo e valido ad ogni effetto di legge solo in formato digitale, una volta stampato su carta, esso dovrà ritenersi giuridicamente inesistente, salvo la possibilità di estrarne copia analogica nel rispetto di quanto previsto dall art. 23 del C.A.D. 5. Sorge spontaneo, quindi, chiedersi quale sarà la sorte, dal 1 luglio 2015, delle tradizionali copie cartacee degli atti processuali, del cui deposito i difensori costituiti sono onerati, nel processo amministrativo, in un numero di copie corrispondente ai componenti del collegio e alle altre parti costituite, ai sensi dell'art. 5, comma 2, delle norme tecniche di attuazione del C.p.a D.Lgs n. 82, Codice dell'amministrazione digitale, pubblicato nella Gazz. Uff. 16 maggio 2005, n. 112, S.O. 3 Per le regole tecniche in materia di firma digitale, si veda il D.P.C.M , recante Regole tecniche in materia di generazione, apposizione e verifica delle firme elettroniche avanzate, qualificate e digitali, ai sensi degli articoli 20, comma 3, 24, comma 4, 28, comma 3, 32, comma 3, lettera b), 35, comma 2, 36, comma 2, e 71, pubblicato nella Gazz. Uff. 21 maggio 2013, n Per le regole tecniche in materia di formazione e conservazione dei documenti informatici, si vedano i D.P.C.M. 3 dicembre 2013, che tra l altro impone all'amministrazione precisi adempimenti, tra cui la nomina del responsabile della Sicurezza e del Responsabile della conservazione e il recentissimo D.P.C.M. 13 novembre 2014, recante Regole tecniche in materia di formazione, trasmissione, copia, duplicazione, riproduzione e validazione temporale dei documenti informatici nonché di formazione e conservazione dei documenti informatici delle pubbliche amministrazioni ai sensi degli articoli 20, 22, 23-bis, 23-ter, 40, comma 1, 41, e 71, comma 1, del Codice dell'amministrazione digitale di cui al decreto legislativo n. 82 del 2005, pubblicato nella Gazz. Uff. 12 gennaio 2015, n Il quale, in materia di Copie analogiche di documenti informatici, dispone: 1. Le copie su supporto analogico di documento informatico, anche sottoscritto con firma elettronica avanzata, qualificata o digitale, hanno la stessa efficacia probatoria dell'originale da cui sono tratte se la loro conformità all'originale in tutte le sue componenti è attestata da un pubblico ufficiale a ciò autorizzato. 2. Le copie e gli estratti su supporto analogico del documento informatico, conformi alle vigenti regole tecniche, hanno la stessa efficacia probatoria dell'originale se la loro conformità non è espressamente disconosciuta. Resta fermo, ove previsto l'obbligo di conservazione dell'originale informatico. 6 Si osservi che con riferimento al processo civile telematico, ad analoga richiesta sollecitata dall Associazione Nazionale dei Magistrati di mantenere in capo ai difensori l onere del deposito di copie cartacee di cortesia, il Ministero ha risposto con la recente Circolare del 28 ottobre 2014, chiarendo che Diversa dalla copia depositata per ordine del giudice ai sensi dell art. 16 bis, comma 9, d.l. n. 179/2012, è la copia cartacea informale dell atto o documento depositati telematicamente. La messa a disposizione del giudice di tale copia, ad 4 federalismi.it focus TMT n. 1/2015

5 Tale norma malgrado notoriamente avversata dagli avvocati non è stata infatti abrogata, e risulta tuttora vigente unitamente alla ulteriore altrettanto criticata disposizione di cui all art.136, comma 2, C.p.a., che, per i ricorsi incardinati prima del 1 luglio 2015, onera i (soli) difensori costituiti del deposito di una mera copia in via informatica degli atti processuali e, solo ove possibile, dei documenti e degli altri atti di causa, ma senza che a ciò sia attribuita alcuna validità giuridica (e, quindi, senza alcun vantaggio pratico per i difensori, specie considerato che a tale onere si accompagnava quello del deposito delle copie cartacee). Va evidenziato, peraltro, che mentre nel processo civile l'obbligo di depositare atti digitali vale, allo stato, solo per le memorie difensive, nel processo amministrativo esso investe anche gli atti introduttivi del giudizio, oltre a tutte le tipologie di provvedimenti del Giudice 7, che dovranno essere formati, conservati e pubblicati con le medesime modalità digitali. E indubbio, infatti, che il d.p.c.m recante le regole tecniche-operative per l attuazione del processo amministrativo telematico, pur nella necessità di ridisegnare, in conformità ai richiamati artt. 136, comma 2-bis, C.p.a e 38 del D.L.90/2014, un processo digitale dalla A alla Z, non potrà comunque introdurre disposizioni in contrasto con le vigenti disposizioni di rango primario. Certo è che il sistema disegnato dalle disposizioni citate non potrà consentire, nel processo amministrativo, il c.d. doppio binario cartaceo/digitale 8, consentendo per i ricorsi incardinati successivamente al 1 luglio 2015 la sola possibilità che gli atti processuali digitali, da chiunque formati (e, quindi, anche dalle parti personalmente e dagli ausiliari del Giudice, e non soltanto dai difensori costituiti) siano inseriti, conservati e consultabili esclusivamente attraverso il nuovo fascicolo elettronico. Alle Regole tecniche, quindi, spetterà anche l ingrato compito di specificare chi (solo il difensore costituito, o anche il difensore domiciliatario, o il difensore delegato; le parti di causa personalmente, etc.) e con quali modalità (autenticazione c.d. forte o debole?) possa accedere a tale fascicolo. opera delle parti o degli ausiliari, costituisce soluzione o prassi organizzativa adottata a livello locale e non può essere oggetto di statuizioni imperative, né, in generale, di eterodeterminazione. Laddove se ne ravvisi la necessità, quindi, potrà essere individuata, presso i singoli uffici, una modalità per mettere a disposizione dei magistrati la copia cartacea di atti e documenti già depositati mediante invio telematico. Tale prassi, libera da qualsiasi vincolo di forma, lo si sottolinea, non sostituisce né si aggiunge al deposito telematico, ma costituisce soltanto una modalità pratica di messa a disposizione del giudice di atti processuali trasposti su carta. Pertanto, le copie in questione non devono essere inserite nel fascicolo processuale e laddove, tuttavia, gli atti e documenti così messi a disposizione del magistrato vengano materialmente inseriti nel fascicolo cartaceo, il Cancelliere non dovrà apporvi il timbro di deposito o altro equivalente, onde non ingenerare confusione. 7 Si evidenzia che analogo obbligo di sottoscrizione digitale non è previsto da alcuna disposizione di legge per i Giudici delle altre giurisdizioni. 8 Per il processo civile, si veda invece la Circolare del Ministero della Giustizia del 27 giugno federalismi.it focus TMT n. 1/2015