Le modifiche al Codice dell amministrazione digitale, modifiche e cambiamenti per gli enti locali. Giovanni MANCA

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1 Le modifiche al Codice dell amministrazione digitale, modifiche e cambiamenti per gli enti locali. Giovanni MANCA 26 ottobre 2016 (Città di Gorgonzola)

2 Argomenti Gli obiettivi della delega al Governo. Le principali modifiche. Approfondimenti. Le regole tecniche da aggiornare. 2

3 Le modifiche al CAD D.Lgs. 26 agosto 2016, n Individuato politicamente come Carta della Cittadinanza Digitale. In vigore dal 16 settembre Completamente operativo dopo le Regole Tecniche previste per metà gennaio

4 La delega al Governo Conferita dal Parlamento con la Legge 7 agosto 2015, n. 124 recante deleghe in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche. Le modifiche al Codice dell amministrazione digitale (CAD Decreto Legislativo 7 marzo 2005, n. 82) sono nell articolo 1. Il CAD non è l unico decreto scaturito dalla delega. Altri decreti, tra i più noti, sono denominati come FOIA (per similitudine con la norma USA - Freedom Of Information Act), sulla trasparenza amministrativa e sulla riforma della dirigenza pubblica. Il centro della riforma CAD è nella creazione della carta della cittadinanza digitale mediante una PA che applica il principio del «digital first», definito come «normalmente il digitale». 4

5 Argomenti Gli obiettivi della delega al Governo. Le principali modifiche. Approfondimenti. Le regole tecniche da aggiornare. 5

6 Le definizioni - 1 La nuova struttura delle definizioni è influenzata dall articolato del Regolamento UE 910/2014 (eidas). Numerose definizioni del CAD sono identiche a quelle comunitarie e quindi essendo la norma UE di rango superiore a quella nazionale, il Legislatore ha fatto riferimento a tali definizioni, abrogando quelle del CAD. Tutte le definizioni attinenti al campo delle sottoscrizioni digitali sono state abrogate. La definizione di firma digitale, comunque non presente nel Regolamento, è stata aggiornata. Altre definizioni, oramai obsolete, sono state eliminate (Es. dato pubblico). 6

7 Le definizioni - 2 Alcune nuove definizioni sono cruciali per la struttura della norma. Domicilio digitale: (art. 1, lettera n-ter). Documento informatico (art. 1, lettera p), coordinato con la definizione di documento elettronico dell eidas. Identità digitale (art. 1, lettera u-quater). Titolare del dato (art. 1, lettera cc). Interoperabilità (art. 1, lettera dd). 7

8 Le definizioni - 3 Cooperazione applicativa (art. 1, lettera ee). La definizione (che non è una definizione) del art. 1, comma 1-ter lascia perplessi. 1-ter Ove la Legge consente l utilizzo della posta elettronica certificata è ammesso anche l utilizzo di altro servizio elettronico di recapito certificato. (Vedi le definizioni eidas). Le conseguenze di questa regola possono essere significative. 8

9 Le definizioni - 4 Ammettere l utilizzo di servizi elettronici di recapito certificato (introdotti in eidas) in alternativa alla PEC apre la strada a servizi privi di requisiti specifici come la struttura aziendale del gestore PEC e non c è obbligo di vigilanza. Le amministrazioni pubbliche dovrebbero disporre di sistemi di accettazione della posta «multipli» con conseguente inefficienza e spreco di risorse. Si auspica un congelamento della norma e un correttivo a livello di regole tecniche. Le regole tecniche dovrebbero essere aggiornate entro la metà di gennaio

10 Principali modifiche - 1 Viene introdotto il domicilio digitale al fine di facilitare la comunicazione tra PPAA e cittadini. E facoltà di ogni cittadino indicare al comune di residenza un proprio domicilio digitale. Si individua nella moneta elettronica il principale strumento di pagamento delle pubbliche amministrazioni, le quali sono tenute ad accettare, tramite la piattaforma, i pagamenti spettanti a qualsiasi titolo attraverso sistemi di pagamento elettronico, ivi inclusi, per i micro-pagamenti, quelli basati sull uso del credito telefonico. Possono comunque essere accettate altre forme di pagamento elettronico. Viene prevista l alfabetizzazione informatica dei cittadini e la connettività ad Internet negli uffici pubblici. 10

11 Principali modifiche - 2 Il CAD si applica alle pubbliche amministrazioni e alle società a controllo pubblico determinando un ampliamento di questa previsione. Le disposizioni del CAD non si applicano limitatamente all esercizio delle attività e funzioni ispettive e di controllo fiscale. Altre esclusioni sono nell articolo 2, comma 6. Sono aggiornate e potenziate le competenze di AgID che dovendo operare a parità di risorse può incontrare difficoltà a svolgere tutti i nuovi compiti assegnati. Si introduce il difensore civico per il digitale e si richiede di individuare l ufficio per il digitale. 11

12 Principali modifiche - 3 Viene aggiornata la funzione della conferenza permanente per l innovazione tecnologica. Si modificano i requisiti dei documenti sottoscritti con firma elettronica che rispetto a prima soddisfano la forma scritta. Questa azione va gestita con attenzione in sede tecnica per evitare di garantire efficacia probatoria a firme non solide sul piano della sicurezza. Sono state aggiornate le norme da coordinare con eidas. Anche per Conservatoria digitale, PEC e SPID si applicano le norme di accreditamento e vigilanza stabilite per la qualifica dei servizi fiduciari eidas. Significative le modifiche nell ambito della formazione, gestione e conservazione dei documenti informatici. 12

13 Principali modifiche - 4 Le modifiche sono nell articolo 44. Peraltro nelle modifiche sono scomparse le caratteristiche del sistema di gestione e conservazione dei documenti informatici per i privati. E ipotizzabile che si applicherà un correttivo in sede di regola tecnica. L introduzione del comma 1-bis nell art. 43 introduce delle modifiche che hanno impatti sul mercato della conservazione dei documenti. Questo perché a conservazione dei documenti informatici da parte delle PPAA e degli altri soggetti ai quali si applica il CAD per i quali si ha obbligo di Legge, determina la cessazione dell obbligo di conservazione a carico dei cittadini e delle imprese. Naturalmente le PPAA si dovranno attrezzare in questo senso soprattutto in ambito locale. 13

14 Principali modifiche - 5 Viene rafforzato i ruolo di SPID. Ai servizi di cittadini e imprese si accede principalmente attraverso le credenziali rilasciate in ambito SPID. Sulla questione del capitale sociale per diventare gestore di identità digitale, si prevede che con un capitale sociale inferiore in proporzione al livello di servizio offerto. Nasce il punto unico di accesso telematico che è noto nella comunicazione politica come Italia Login. Lascia perplessi la modifica all articolo 64, con il comma 2- nonies. L accesso ai servizi in rete erogati dalle PPAA quando richiedono identificazione informatica può avvenire anche con la CNS (distribuita a tutta la popolazione mediante la tessera sanitaria) e della CIE. Questa facoltà potrebbe rendere inutili le proprietà di autenticazione di queste due tessere causando spreco di risorse. 14

15 Principali modifiche - 6 Viene istituita la figura del Commissario governativo all agenda digitale. Il commissario si può avvalere di soggetti pubblici (Es. SOGEI, Poste Italiane) e dispone in caso di reiterata inadempienza di poteri sostitutivi. I poteri sono conferiti dal Presidente del Consiglio e le azioni operative sono autorizzate dallo stesso. Il CAD si applica al processo (civile, penale, amministrativo, contabile e tributario) dove non diversamente disposto dal processo telematico.. Viene stabilita la creazione del portale delle performance. Questa previsione (come quella del Commissario e altre ancora) sono nel decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 179 e non modificano il CAD. 15

16 Principali modifiche - 7 L articolo 60, comma 2 del D.Lgs 26 agosto 2016, n. 179 stabilisce che: 2. Entro 6 mesi dall entrata in vigore del presente decreto l AgID stabilisce le modalità per la realizzazione, nell ambito delle risorse disponibili a legislazione vigente, di una banca dati degli obiettivi e degli indicatori delle performance di cui al decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, nell ambito del Portale della performance, già Portale della trasparenza, di cui all articolo 19, comma 9, del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90. A far data dall effettiva costituzione della suddetta banca dati, gli obblighi di pubblicazione e comunicazione tra amministrazioni sono assolti con la trasmissione al Portale della performance, secondo le modalità stabilite dall AgID. Il decreto legislativo da adottare ai sensi dell articolo 17 della legge n. 124 del 2015 disciplina il rilievo della mancata trasmissione ai fini della responsabilità dirigenziale. 16

17 Principali modifiche - 8 Abrogazione totale art. 50-bis su disaster recovery e continuità operativa. Aggiornamento dell art. 51 sulla sicurezza dei dati. Con le RRTT «sono individuate le soluzioni tecniche idonee a garantire la protezione, la disponibilità, l accessibilità, l integrità e la riservatezza dei dati e la continuità operativa dei sistemi e delle infrastrutture. Evoluzione del ruolo di AgID in tema di sicurezza dello spazio cibernetico e coordinamento delle iniziative di prevenzione e gestione degli incidenti di sicurezza informatici. 17

18 Argomenti Gli obiettivi della delega al Governo. Le principali modifiche. Approfondimenti. Le regole tecniche da aggiornare. 18

19 Approfondimenti Lettura guidata di articoli «innovativi» Art. 12, comma 2. Art. 14. Art. 41, comma 1. Art. 43, comma 1-bis. Art. 47, comma 1. Art. 64, comma 2-septies. 19

20 Approfondimenti domicilio digitale L indirizzo di PEC o altro servizio elettronico di recapito certificato qualificato di cui al Regolamento (UE) 23 luglio 2014 n. 910 del Parlamento europeo e del Consiglio in materia di identificazione elettronica e servizi fiduciari per le transazioni elettroniche nel mercato interno e che abroga la direttiva 1999/93/CE, di seguito «Regolamento eidas), che consenta la prova del momento di ricezione di una comunicazione tra i soggetti di cui all art. 2, comma 2, e i soggetti giuridici, che sia basato su standard o norme riconosciute nell ambito dell unione europea. 20

21 Approfondimenti domicilio digitale delle persone fisiche art. 3-bis, comma 1. Al fine di facilitare la comunicazione tra pubbliche amministrazioni e cittadini è facoltà di ogni cittadino indicare al comune di residenza un proprio domicilio digitale. E inserito nell ANPR (Anagrafe Nazionale della Popolazione Residente). Se non viene indicato si provvede d ufficio con apposito decreto. Viene salvaguardato il digital divide e il domicilio digitale inerisce esclusivamente alle comunicazioni e alle notifiche e costituisce mezzo esclusivo di comunicazione e notifica da parte dei soggetti ai quali si applica il CAD. 21

22 Approfondimenti alfabetizzazione dei cittadini Art. 8, comma 1. Lo Stato e i soggetti di cui all art. 2, comma 2 promuovono iniziative volte a favorire la diffusione della cultura digitale tra i cittadini con particolare riguardo ai minori e alle categorie a rischio di esclusione, anche al fine di favorire lo sviluppo di competenze di informatica giuridica e l utilizzo dei servizi digitali delle pubbliche amministrazioni con azioni specifiche e concrete, avvalendosi di un insieme di mezzi diversi fra i quali il servizio radiotelevisivo. Gli uffici pubblici mettono a disposizione connettività internet nei limiti della banda disponibile. 22

23 Approfondimenti nuova organizzazione per la PA digitale Le pubbliche amministrazioni affidano a un unico ufficio dirigenziale, fermo restando il numero complessivo degli uffici, la transizione alla modalità operativa digitale e i conseguenti processi di riorganizzazione finalizzati alla realizzazione di un amministrazione digitale e aperta, di servizi facilmente utilizzabili e di qualità, attraverso una maggiore efficienza ed economicità. Le pubbliche amministrazioni, fermo restando il numero complessivo degli uffici, individuano, di norma tra i dirigenti di ruolo in servizio, un difensore civico per il digitale in possesso di adeguati requisiti di terzietà, autonomia e imparzialità. A tale figura si possono inviare segnalazioni e reclami su presunte violazioni del CAD. 23

24 Approfondimenti - interoperabilità Caratteristica di un sistema informativo, le cui interfacce sono pubbliche e aperte, di interagire in maniera automatica con altri sistemi informativi per lo scambio di informazioni e l erogazione di servizi. L interoperabilità è invocata anche nell ambito delle identità digitali trans nazionali nell ambito del Regolamento eidas. Nell ambito delle sottoscrizioni digitali viene utilizzato il termine interoperabilità per indicare la capacità degli strumenti di sottoscrizione e verifica di utilizzare formati standard senza che l utente di tali strumenti abbia problemi nella generazione e nella verifica delle sottoscrizioni. In ambito UE si utilizza il termine equivalente «mutuo riconoscimento». 24

25 Approfondimenti cooperazione applicativa La parte del Sistema Pubblico di Connettività (SPC) finalizzata all interazione tra i sistemi informatici dei soggetti partecipanti, per garantire l integrazione dei metadati, delle informazioni, dei processi e procedimenti amministrativi. SPC è l insieme di infrastrutture tecnologiche e di regole tecniche che assicura l interoperabilità tra i sistemi informativi delle pubbliche amministrazioni, permette il coordinamento informativo e informatico dei dati tra le amministrazioni centrali, regionali e locali e tra queste e i sistemi dell unione europea ed è aperto all adesione da parte dei gestori pubblici e dei soggetti privati. Le regole tecniche seguono il modello generale di cui all art. 71 del CAD. 25

26 Approfondimenti firma elettronica (1) Nuovo articolo 21, comma 1. Il documento informatico, cui è apposta una firma elettronica, soddisfa il requisito della forma scritta e sul piano probatorio è liberamente valutabile in giudizio, tenuto delle sue caratteristiche oggettive di qualità sicurezza, integrità e immodificabilità. Nuovo anche l articolo 20, comma 1. L idoneità del documento informatico a soddisfare il requisito della forma scritta e il suo valore probatorio sono liberamente valutabili in giudizio, in relazione alle sue caratteristiche oggettive di qualità, sicurezza, integrità e immodificabilità. Anche la formulazione del nuovo comma 2-bis non è chiarissima. Infine altra novità nel 2-ter che consente l utilizzo della firma autografa acquisita digitalmente e allegata agli atti per gli atti pubblici redatti su documento informatico. 26

27 Approfondimenti firma elettronica (2) Il legislatore ha disposto che il requisito della forma scritta è soddisfatto dal documento recante la firma elettronica semplice. Si torna alla versione del decreto legislativo 23 gennaio 2002, n. 10 (recepimento direttiva 1999/93/CE). E legittimo il dubbio sul fatto che il requisito della forma scritta sia richiesto ad substantiam oppure ad probationem. I margini di incertezza circa la reale portata del requisito della forma scritta sono se questa venga richiesta ai fini della validità dell atto, a fini probatori ovvero a fini informativi. A ben vedere, i contratti formali sono già disciplinati nelle norme che richiamano l art c.c., richiedendo la firma digitale, la firma qualificata o la firma elettronica avanzata. Dunque, è ragionevole opinione che questa novella si riferisca alla firma semplice a fini informativi. 27

28 Approfondimenti SPID La definizione di SPID è aggiornata (art. 64, comma 2-ter). Il sistema SPID è costituito come insieme aperto di soggetti pubblici e privati che, previo accreditamento da parte dell AgID, secondo modalità definite con il decreto ( omissis ) identificano gli utenti per consentire loro l accesso ai servizi in rete. Importante il segunete comma 2-septies dell art. 64 per il suo impatto sull utilizzo delle sottoscrizioni informatiche. Un atto giuridico può essere posto in essere da un soggetto identificato tramite SPID, nell ambito di un sistema informatico avente i requisiti fissati nelle regole tecniche adottate ai sensi dell articolo 71, attraverso processi idonei a garantire, in maniera manifesta e inequivoca, l acquisizione della sua volontà. 28

29 Approfondimenti SPID Le pubbliche amministrazioni consentono mediante SPID l accesso ai servizi in rete da esse erogati che richiedono identificazione informatica. L accesso appena citato può avvenire anche con la Carta d Identità Elettronica (CIE) e la Carta Nazionale dei Servizi (CNS). I soggetti ai quali si applica il CAD, rendono fruibili i propri servizi in rete, in conformità alle regole tecniche, tramite il punto unico di accesso telematico attivato presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica. Il punto unico di accesso appena citato è noto come «Italia Login». La forte spinta nell utilizzo di SPID potrebbe indurre le PPAA a non attivare i servizi tramite CIE o CNS. La CNS viene attualmente distribuita con la tessera sanitaria (TS-CNS). 29

30 Argomenti Gli obiettivi della delega al Governo. Le principali modifiche. Approfondimenti. Le regole tecniche da aggiornare. 30

31 Chi aggiorna le regole tecniche Le regole tecniche vigenti al 14 settembre 2016 sono valide fino all emissione delle nuove. Ciò fatto salvo quanto può essere in contraddizione con eidas. Le regole tecniche sono adottate con decreto del Ministro delegato per la semplificazione e la pubblica amministrazione su proposta dell AgID. Nel periodo di vigenza della carica di Commissario per l agenda digitale, quest ultimo è sentito nell ambito del procedimento. Le regole da aggiornare sono alcune decine tra DPR, DPCM, circolari, linee guida, ecc. 31

32 Tipologie di regole La linea di aggiornamento è rispetto ai temi consolidati dell obsolescenza temporale, della contraddizione, della vaghezza, dell errore e della numerosità. Il Governo valuta se procedere su una linea di Testo Unico. L idea non è sbagliata perché si guadagna in semplicità e concretezza. Le regole tecniche aggiornate sono previste entro la data del 14 gennaio 2017 per disposizione del CAD. 32

33 Conclusioni I principi modificati sono numerosi. La piena attuazione ci sarà con le nuove regole tecniche e probabilmente con la modifica delle vecchie. Il nuovo Commissario per il digitale ha iniziato ad operare con le selezioni per l insediamento del cosiddetto «digital team». Speriamo di avere sorprese positive. 33

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