Riguardo a questi principi gli audit hanno evidenziato i seguenti principali problemi:

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1 PRINCIPALI CRITICITÀ NELLA GESTIONE E NELLA RENDICONTAZIONE DEI FINANZIAMENTI EUROPEI: I RISULTATI DELLE ATTIVITÀ DI CONTROLLO DELLA COMMISSIONE E DEI CERTIFICATORI. 1. Premessa Le gestione amministrativa dei programmi comunitari è ancora un attività molto complessa, soprattutto nel mondo universitario e in quello degli enti di ricerca. Vengono messe in gioco competenze diversificate degli operatori e sono coinvolte le capacità organizzative degli enti. Negli ultimi dieci anni le une e le altre si sono progressivamente affinate: il livello delle competenze degli operatori si è innalzato considerevolmente e gli enti hanno cominciato ad adattare l organizzazione e le regole interne alle necessità connesse alla gestione dei programmi comunitari. I processi in discorso sono peraltro molto più lunghi di dieci anni e avranno bisogno di ulteriori sviluppi per raggiungere comunque i livelli ottimali. Uno dei modi per valutare questo processo è leggerlo attraverso l attività di controllo svolta, principalmente, dalla Commissione e dalla Corte. Tali controlli spesso enfatizzano errori soltanto formali e spesso non riescono a comprendere le prassi e le regole universitarie. I controlli sono però essenziali, non solo nella prospettiva della tutela del denaro pubblico, ma in quanto mettono in luce le criticità del sistema di gestione amministrativa dei progetti comunitari, da parte delle università e degli enti. Questo sistema è troppo spesso autoreferenziale e non è idoneo ad adattarsi alle esigenze degli enti finanziatori, compromettendo così la capacità di autofinanziamento oggi vitale. Si tratta ancora di un sistema ancora tarato su modalità di finanziamento pubblico di decenni addietro, che non richiedevano il raggiungimento dei risultati e che non premiavano la qualità scientifica e organizzativa. Anzi il sistema tradizionale, basato sulla legge Casati e sul d.p.r. 380/1982, neppure conosce il fenomeno dei programmi comunitari e che immagina le università quasi integralmente finanziati dai trasferimenti dello Stato. I controlli effettuati dalle Istituzioni comunitari e dai certificatori hanno l effetto virtuoso di migliorare il sistema universitario e della ricerca, rendendolo alla fine più capace di attrarre risorse. Nelle pagine che seguono, pertanto, si cercherà di mostrare quali sono i problemi principali riscontrati durante gli audit che riguardano i Programmi Quadro di Ricerca e Sviluppo Tecnologico, svolti sia dagli organi comunitari (o loro delegati), sia nell ambito dell attività professionale di certificazione. 2. Rispetto dei principi generali di rendicontazione. I contratti di sovvenzione con la Commissione stabiliscono alcuni principi di rendicontazione che valgono indipendentemente dalla tipologia dei costi. In particolare i costi, per essere rendicontati, devono essere: a) effettivamente sostenuti (principio del costo reale); non sono quindi ammissibili i costi presuntivi, figurativi ed i costi medi (questi ultimi tranne se il contratto li preveda e generalmente se non sono molto diversi dai costi effettivi); b) necessari per la realizzazione dell'azione formante oggetto della convenzione (principio di necessarietà); c) rispondenti ai principi di buona gestione finanziaria, in particolare di economia e di rapporto costi/efficacia (principio di economicità);

2 d) sostenuti durata del progetto, così come definita dall art. I.2, par. 2, del contratto (principio della competenza); e) registrati nella contabilità del beneficiario, conformemente ai principi contabili applicabili, ed essere stati oggetto delle dichiarazioni prescritte dalle leggi fiscali e sociali applicabili (principio del rispetto della disciplina contabile); f) identificabili e controllabili (principio della identificabilità e controllabilità); g) ragionevoli e giustificati (principio della giustificazione); i beneficiari, in base a questo principio, devono conservare tutti i documenti che provano il rispetto dei criteri generali e delle altre regole di rendicontazione. Riguardo a questi principi gli audit hanno evidenziato i seguenti principali problemi: a) Principio del costo reale: anche se con minore frequenza rispetto al passato, si osserva la tendenza a rendicontare importi non effettivi, ma determinati esclusivamente con riferimento al budget o a costi medi. Questo problema si riscontra soprattutto con i costi del personale. Ricorrono inoltre altre ipotesi di rendicontazione a costi non effettivi, per es.: in base all ordine o all impegno di spesa; utilizzando il trasferimento da una struttura all amministrazione centrale, invece che l importo effettivamente pagato (si pensi al caso dei contratti pagati dall amministrazione centrale, con fondi trasferiti da un dipartimento); rendicontazione di costi sostenuti dal coordinatore e poi attribuiti forfetariamente a ciascun partner; rendicontazione di note interne per servizi effettuati da altre strutture dell università, ecc. b) Principio di necessarietà: Si tratta del vero aspetto critico della rendicontazione di certi costi, in particolare i viaggi. In moltissimi casi non si comprende bene la necessità progettuale di un costo. Ai fini della rendicontazione non basta la semplice attinenza di una spesa per il progetto, ma deve positivamente accertare la stretta necessità. Per esempio: non è rendicontabile la partecipazione ad un convegno periodico di una certa categoria di studiosi; mentre è eleggibile un convegno in cui sia presentato un paper del progetto. Il principio della necessarietà comporta una indagine «nel merito» da parte dell auditor, il quale non si limita alla verifica del rispetto formale delle regole comunitarie e interne. Molto spesso, infatti, si procede al controllo dell effettiva rispondenza delle attività con gli obiettivi dichiarati del progetto. c) Principio di economicità: La economicità va dimostrata con il rispetto delle procedure di acquisto. In questo caso i maggiori problemi riscontrati sono: l elusione delle regole procedurali, facendo riferimento, per esempio, ad una presunta e non dimostrata esclusività del fornitore di beni e servizi. Oppure si acquistano beni e servizi, senza procedure selettive, da soggetti ai quali partecipa l università: si pensi a spin-off o consorzi. In alcuni casi sono le stesse procedure interne, che non consentono il rispetto delle regole dei contratti pubblici, principalmente la regola della trasparenza. Ricorre questo caso, quando si stabilisce l obbligo delle gare solo quando si superano importi molto alti. d) Principio della competenza: In questo ambito si verificano dubbi dovuti, per lo più, all atteggiamento della Commissione. Mentre le fonti parlano chiaramente di competenza economica, qualche funzionario ritiene che la competenza sia determinata dall uscita numeraria. e) Principio del rispetto della disciplina contabile: Generalmente vi è un rispetto formale delle regole interne dell ente. Semmai molto spesso queste regole non tengono conto delle necessità di partecipare a progetti comunitari. Oppure, al contrario, sono dettate regole specifiche per i programmi comunitari: per es. si stabiliscono regole di ammortamento particolari o si prevede che i dipendenti vengano remunerati di più in conseguenza della partecipazione al progetto.

3 f) Principio della identificabilità e controllabilità: Per alcune spese, come i consumabili o i beni durevoli, non si dimostra in modo chiaro la parte destinata al progetto e la parte dei costi da attribuire ad altre attività. In alcuni casi, inoltre, lo stesso costo viene caricato su più progetti: per es. lo stesso assegno di ricerca viene caricato sul finanziamento comunitario o su uno nazionale. g) Principio della giustificazione: Insieme al principio della necessità è quello più importante nel attività di gestione amministrativa dei progetti. I documenti prodotti dai beneficiari sono molto spesso insoddisfacenti e le informazioni non sono chiaramente espresse. Spesso le regole interne sono incompatibili con questo principio, come nel caso in cui sia possibile sostituire un documento con l autocertificazione. Inoltre si riscontra spesso la mancata timbratura dei documenti con riferimento al progetto, in modo da renderli non utilizzabili in altre rendicontazioni. 3. Criticità legate alla rendicontazione delle tipologie di costo. A) Personale Riguardo al personale si riscontrano le principali criticità: - Molti audit hanno contestato il tempo produttivo determinato, in 1512 ore, in base alla circolare MIUR dell aprile del Viene considerato un tempo troppo basso, soprattutto se rapportato alle 1680 ore/anno considerate normali dalla Commissione. In questi mesi il Ministero su indicazione del CODAU ha richiesto un incontro per chiarire la questione con la Commissione. - Si considera insufficiente il sistema di rilevazione del tempo dedicato all esecuzione del progetto soprattutto da parte del personale non contrattualizzato. Si consigliano time-sheet sull intera attività della persona e l utilizzo di sistemi informatici idonei per monitorare il tempo dedicato ai singoli progetti. - I time sheet mancano, molto spesso degli elementi essenziali, quali l intestazione dell ente o della struttura, l indicazione dell attività svolta, la firma del responsabile del progetto; - Non si accetta che il personale, soprattutto strutturato, sia dedicato integralmente all esecuzione del progetto. Si ritiene infatti che tale personale comunque svolga altre attività, come quelle istituzionali (partecipazione al riunioni di organi, attività di insegnamento, ecc.). Spesso gli auditor trovano diverse evidenze che dimostrano che il personale ha svolto attività anche su altri progetti. - Lo stesso discorso vale per il personale a tempo determinato con contratto stipulato per il progetto. Gli auditor spesso trovano la prova che tale personale svolge altre attività: per es. missioni su altri progetti. - In ogni modo, in molti casi si riscontra un imputazione eccessiva delle ore del personale. - Le ore sono assegnate in modo irrealistico: sempre lo stesso numero di ore, per ogni giorno. - Le ore dedicate a più progetti o attività supera in molti casi il tempo produttivo. La mancanza di un time sheet globale accentua la possibilità di questo tipo di errore. - In molti casi si utilizzano costi medi o stimati per rendicontare il personale. - Sono stipulati più contratti con la medesima persona per lo stesso periodo. Per esempio un dottorando che ha anche una collaborazione coordinata e continuativa. - Alcuni contratti di lavoro autonomo non hanno i caratteri della subordinazione (svolgimento dell attività presso il committente e sotto le direttive di questi, corrispettivo per l attività e non per il risultato, ecc.) e quindi vengono considerati subcontratti. - In alcuni casi, soprattutto quando ci si rende conto che il budget non è stato utilizzato, viene corrisposto al collaboratore un compenso maggiore rispetto a quanto stabilito dal contratto. B) Consumabili

4 Tra i problemi riscontrati: - Grosse quantità di beni sono acquistate in prossimità della fine del periodo di rendicontazione, senza che sia dimostrabile il loro utilizzo per il progetto. - I beni sono acquistati in modo promiscuo per più progetti. - Mancano registri di carico, registri di laboratorio o simili strumenti per attestare l utilizzo dei beni per il progetto. - Sono considerate consumabili attrezzature durevoli. - Sono rendicontate come consumabili la cancelleria o piccole attrezzature (come le pen drive) per cui è molto difficile dimostrare l utilizzo esclusivo per il progetto. C) Attrezzature Tra gli errori più comuni: - Si rendicontano in quantità non necessaria attrezzature, come i pc o i laptop. - Si rendicontano totalmente attrezzature, come i pc o i laptop, che sono suscettibili di molteplici utilizzi al di fuori del progetto; una volta esaminati, molto spesso questi computer contengono ben pochi documenti riferibili al progetto. - Non si utilizzano diari di uso o registri di laboratorio atti a provare l utilizzo delle attrezzature nel progetto; - In qualche caso le attrezzature non sono presenti presso il beneficiario. - Le percentuali di ammortamento sono create appositamente per la partecipazione ai programmi comunitari; - Mancano spesso i DDT - Non vengono rispettate le regole interne previste per il collaudo (è dalla data del collaudo che decorre l ammortamento. A volte non si collauda pur essendo previsto dal regolamento a volte si collauda a distanza di un anno ma si inizia e rendicontare erroneamente dalla data della fattura). D) Viaggi e soggiorno Si tratta della voce di costo più problematica e che provoca la maggior quantità delle osservazioni. Tra i problemi solitamente segnalati: - Mancanza della stretta necessità del viaggio per il progetto. - Partecipazione a convegni o eventi ai quali si sarebbe partecipati indipendentemente dal progetto. - Missioni di persone che non hanno una ben definita funzione nel progetto. - Missioni di persone che non hanno contratti di lavoro dipendente o parasubordinato (per es. studenti). - Numero eccessivo di persone per missione. - Mancanza dei documenti giustificativi necessari, quali: autorizzazione alla missione, convocazione dei meeting tra partner, verbali dei meeting tra partner, agenda di un convegno organizzato da altri, attestati di partecipazione a convegni, documenti di viaggio, carte di imbarco, giustificazione dei percorsi, documenti che provano le spese di vitto e alloggio. - Documenti irregolari: per esempio spese di vitto non rappresentate da documentazione fiscalmente valida; spese di alloggio in abitazioni private o bed & breakfast rappresentate da semplici ricevute, senza riscontro del pagamento. - Non rispetto del principio di economicità o mancanza della documentazione atta a dimostrare l economicità: per esempio viaggi in classe business in Europa. - Scarso tempo di pianificazione delle missioni, con conseguente aumento dei costi - L utilizzo ingiustificato del mezzo proprio o di mezzi diversi dal trasporto pubblico. - Periodi di permanenza eccessivi rispetto alle attività da svolgere.

5 - Itinerari non compatibili con le necessità del progetto o con le regole interne. - All interno della stesa missione svolgimento di attività riguardanti progetti diversi. - Rendicontazione di costi come mance e collegamenti ad internet. - Rendicontazione di costi di trasporto per viaggi poi non effettuati. E) Subcontratti In caso di subcontratti, e cioè di contratti con terzi per lo svolgimento di uno dei task caratteristici del progetto, si riscontrano i seguenti principali problemi: - Il subcontratto non è menzionato nell Allegato I; - Il subcontratto è menzionato nell Allegato I, senza che però sia stata preventivamente esperita la procedura selettiva; - Non viene stipulato un contratto scritto con le indicazioni previste dalla Commissione (in particolare l assoggettamento ai controlli); - Il subcontratto viene stipulato con un altro beneficiario; - Non è presente la documentazione che prova l espletamento dell attività prevista. F) Altri costi diretti Tra gli altri costi diretti possono riscontrarsi problemi come i seguenti: - Per i prototipi non viene presentata la documentazione che prova che alcuni beni (consumabili ma anche attrezzature) sono stati incorporati nel prototipo; - Spese che riguardano articoli che non riportano il riferimento al finanziamento comunitario. - Organizzazione di eventi non necessari per il progetto o con un numero ingiustificato di partecipanti. - Costi all interno dell organizzazione di eventi non necessari per il progetto, come le visite turistiche o l acquisto di gadget. - Spese per la tutela dei beni immateriali (per es. brevetti) di cui l università non ha la proprietà ma solo il godimento G) Spese generali Per coloro che determino le spese generali in modo analitico, si possono riscontrare errori nella metodologia utilizzata, oppure nel tipo di costi considerati. Questo tipo di errore è abbastanza ricorrente in coloro che adottano un sistema di contabilità basato sui flussi di cassa. 4. Costi ineleggibili Alcuni costi, seppure soddisfano ai criteri generali e rientrano nelle tipologie suddette, non sono mai considerati ammissibili. Si tratta, in particolare, dei seguenti: i rendimenti del capitale proprio; gli accantonamenti per perdite o eventuali debiti futuri; gli interessi passivi; le perdite su crediti; le perdite su cambi; l'iva, se il beneficiario dimostri che non può recuperarla; i costi rendicontati e finanziati nell'ambito di un altro progetto a cui viene concessa una sovvenzione comunitaria. Per programmi come il Programma Quadro, inoltre, sono considerati sempre ineleggibili i tributi indiretti identificabili, quali IVA, dazi doganali, imposte di bollo. Sempre per i Programmi Quadro si segnala l ineleggibilità dell IRAP a partire dal 1 febbraio Gli audit evidenziano, con minore frequenza in realtà, la presenza di questi costi ineleggibili.

6 Una novità interpretativa degli ultimi anni riguarda le cosiddette «tasse aeroportuali», per quel che attiene ai Programma Quadro. Gli auditor della Commissione richiedono che sia il beneficiario a provare che la cosiddetta «tassa aeroportuale» non contenga in realtà tributi. 5. Entrate e parti terze Il Programma Quadro ammette la possibilità di rendicontare anche le spese sostenute da terzi e cioè da soggetti esterni al partenariato. Questo è possibile a patto che tra il beneficiario e la parte terza venga stipulato un accordo, che la parte terza venga menzionata nell allegato tecnico, che la parte terza produca la necessaria documentazione per la rendicontazione. Negli audit spesso si rendicontano missioni o comunque si evidenzia l attività di altre università o altri enti che non hanno con il beneficiario alcun rapporto giuridico. Si deve ricordare che l utilizzo del lavoro di dipendenti di altri enti, senza il rimborso del controvalore, andrebbe considerato come entrata e come tale dichiarato.