1. Il nuovo co Cost. prevede tra le competenze esclusive dello stato. lett u) norme generali sul governo del territorio

Transcript

1 Prof.Avv.Paolo Urbani Ordinario di diritto amministrativo Un commento sul disegno di legge costituzionale con riferimento alla materia del governo del territorio DISPOSIZIONI PER IL SUPERAMENTO DEL BICAMERALISMO PARITARIO, LA RIDUZIONE DEL NUMERO DEI PARLAMENTARI, IL CONTENIMENTO DEI COSTI DI FUNZIONAMENTO DELLE ISTITUZIONI, LA SOPPRESSIONE DEL CNEL E LA REVISIONE DEL TITOLO V DELLA PARTE SECONDA DELLA COSTITUZIONE 1. Il nuovo co Cost. prevede tra le competenze esclusive dello stato lett u) norme generali sul governo del territorio Secondo la dottrina e la giurisprudenza cost. (sent. Mezzanotte 303/2003) nel governo del territorio rientra non solo l urbanistica ma anche la disciplina dell attività edilizia (in part. i titoli abilitativi). Ne discende che essendo soppressa la disciplina legislativa concorrente alla legge statale spetta disciplinare il sistema di conformazione dei suoli attraverso i piani urbanistici (comunali e provinciali ) con riferimento sia al procedimento di formazione, sia al quid e al quomodo del provvedimento piano. Ciò è particolarmente importante sotto il profilo degli effetti giuridici delle scelte di piano sulla proprietà. L assenza di una legge cornice che detti principi fondamentali ha favorito la disarticolazione dello strumento principale il PRG da parte del legislatore regionale in molti casi innovando rispetto alla legge del 1942 n (di talchè nei pdl in parlamento sul governo del territorio il legislatore statale si è mostrato propenso a recepire lo sdoppiamento del piano regolatore di conio regionale fissando comunque delle invarianti) ma allo stato degli atti creando una proliferazione di discipline regionali che non si esita ormai a Via g. marchi roma Tel paolo urbani@tin.it

2 considerare una babele, specie quanto ai contenuti dello strumento urbanistico, agli effetti temporali sulla proprietà e alle modalità di attuazione degli interventi edilizi, contraddicendo in radice il principio dell unità dell ordinamento soprattutto riguardo alla libertà di circolazione delle persone delle merci e dei capitali di comunitaria memoria. Un imprenditore del Nord ha difficoltà ad investire in un piano regolatore della Puglia (il PUC) così come un imprenditore del sud si trova in aperta difficoltà nei confronti del Piano di governo del territorio come ora si chiama il prg, in Lombardia. Ciò ha prodotto una copiosa giurisprudenza dei Tar prima e del CdS poi, diretta ad indagare sulla legittimità del contenuto di tali strumenti urbanistici sotto il profilo sia del giusto procedimento sia della tutela della proprietà, cercando con difficoltà di ancorare l attività di pianificazione comunale ai principi cardine dell ordinamento urbanistico. Se all inizio si è salutata con favore la capacità innovativa delle regioni (in primis Toscana,(1995) Emilia R. 2000, Lombardia 2005) va tuttavia rilevato che le stesse regioni (vedi da ultimo la Toscana il pdlr in materia di governo del territorio che rivede profondamente il sistema della l.r. 1 del 1995 e poi della l.r. 5 del 2005) sono intervenute più volte a modificare la propria legislazione in materia creando nello stesso territorio regionale disagi per gli imprenditori e i proprietari e per gli investitori esterni alla regione di riferimento. Si è sostenuto più volte che in tal modo però non veniva intaccato il principio della pianificazione (nessuna delle lr è stata mai impugnata dal governo alla Corte cost. né è mai stata sollevata questione di costituzionalità da parte dei giudici amministrativi) ma dopo vent anni di innovazioni sembrava oggi urgente approvare una legge di principi in materia di governo del territorio per rimettere ordine nella materia della pianificazione. L eliminazione della potestà concorrente sposta sulla competenza esclusiva statale l emanazione di norme generali sul governo del territorio 2

3 Cosa s intenda per norme generali non è chiaro ma certamente queste debbono riguardare le invarianti relative alla tipologia dei piani urbanistici, il procedimento di formazione, gli effetti temporali sulla proprietà, il regime dei vincoli urbanistici, i profili relativi alle prescrizioni conformative della proprietà e del territorio, la garanzia delle dotazioni territoriali (gli standards urbanistici ed edilizi), le norme e le misure di salvaguardia, proprio al fine di superare la frammentazione legislativa regionale esistente che ormai coinvolge l 80% delle regioni italiane. In breve, chi scrive ha seguito per anni l evoluzione del sistema urbanistico regionale dando atto che le regioni, più vicine agli interessi del territorio fossero meglio in grado di tagliare la disciplina della pianificazione a misura della specificità del territorio regionale, tuttavia non si può negare che l urbanistica assume un ruolo centrale nel governo dell economia e della società e poiché qualunque intervento economico ha ricadute sul territorio comunale diviene essenziale mantenere un corpo normativo che costituisca la base uniforme della disciplina su tutto il territorio nazionale nel rispetto appunto di quelle invarianti prima richiamate. I testi presenti alla Camera dei deputati in materia che enunciano i principi della materia, nella logica della disciplina concorrente oggi abrogata dal ddl, ben possono essere trasformati in norme generali che devono essere osservate da tutte le regioni, tenendo conto come già previsto da quei testi, dell evoluzione della disciplina da parte della legislazione regionale. 2. Ma nella dizione governo del territorio è ricompresa oltre all urbanistica, di cui si è detto, anche l edilizia oggetto di un TU 380/2001 più volte emendato, ove tra fissazione dei principi (anacronisticamente ricavabili dallo stesso TU senza individuarli! (art. 2 1 co) e norme di dettaglio, nella materia dei titoli abilitativi si è dato luogo ad interpretazioni regionali censurate più volte dalla Corte cost. perché in contrasto con i principi e non equiparabili a norme di dettaglio. Anche qui creando una confusione incredibile sul concetto di ristrutturazione edilizia pesante o leggera, sulla varietà delle 3

4 tipologie delle opere soggette a Dia e poi SCIA, da regione a regione, probabilmente creando, a tacer d altri, anche disorientamento all emiro del Quatar più volte richiesto di investire capitali nel nostro paese! Ne discende che è urgente, almeno per i profili dei titoli abilitativi, intervenire con norme generali che superino la mal interpretata autonomia regionale in materia e uniformino da nord a Sud i procedimenti e soprattutto le tipologie costruttive sottoposte a provvedimento abilitativo per favorire rilancio dell economia, certezza degli investimenti, riduzione della burocrazia, quando non ci si trovi di fronte a fenomeni collusivi o corruttivi da parte della PA o dei proprietari richiedenti. 3. Il terzo comma dell art.117 Cost in parola competenza legislativa residuale afferma che Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia o funzione non espressamente riservata alla legislazione esclusiva dello Stato, con particolare riferimento alla pianificazione e alla dotazione infrastrutturale del territorio regionale e alla mobilità al suo interno Qui si pongono alcuni interrogativi che dovrebbero trovare rapida soluzione poiché già la dottrina e la giurisprudenza costituzionale hanno chiarito che pur non essendo citata la materia urbanistica o l edilizia queste rientrano nel macrosettore governo del territorio. Ma a tacere della dottrina, sono interpretazioni della Corte Cost. e come tali esposte a differenti valutazioni nel tempo da parte dello stesso giudice. (si pensi alla sent.55/68 ove la Corte parlando del diritto di proprietà ebbe a dire ciò che è connaturale al diritto dominicale quale viene riconosciuto nell attuale momento storico o ancora parlando in altra occasione di indennizzo espropriativo afferma. le variazioni legate al decorso del tempo o al mutamento del contesto istituzionale e normativo, che non possono non restare senza 4

5 conseguenze nello scrutinio di costituzionalità ). Il commento a caldo mi impedisce di esaminare la differenza tra materia e funzioni, ma il punto da ribadire è che le norme generali sul governo del territorio debbono riguardare sia l urbanistica sia l edilizia nel senso prima richiamato. Personalmente ritengo, tuttavia, che avendo alla lett.s) dello stesso art co. previsto tra le competenze esclusive le materie ambiente, ecosistema, beni culturali e paesaggistici, il concetto di governo del territorio introdotto dal vigente titolo V e diretto ad ampliare gli oggetti di disciplina degli usi del territorio in ambito concorrente non ha più senso sia perché è stata soppressa la disciplina concorrente sia perché quel concetto si è svuotato di contenuto pregnante giusta la lett.s) e si presta ad equivoci interpretativi che in fase di riforma costituzionale non credo ci possiamo permettere. Ma le perplessità non si fermano qui poiché come si evince dal testo richiamato, nella competenza residuale rientrerebbe la pianificazione e la dotazione infrastrutturale del territorio regionale e la mobilità al suo interno Cosa s intende per pianificazione del territorio regionale, quella urbanistica ai vari livelli di governo? Significa che abbiamo ulteriormente svuotato il governo del territorio poiché gli è sottratta l urbanistica? In che cosa consisterebbero allora le norme generali sul governo del territorio? Altro sarebbe interpretare la norma nel senso di dire che è competenza residuale la pianificazione e realizzazione delle dotazioni infrastrutturali del territorio regionale restringendo quindi l oggetto delle competenze legislative regionali residuali alle opere pubbliche o d interesse pubblico di livello regionale come peraltro previsto a livello di competenze amministrative dal DPR 112/98. E una svista o è un tentativo surrettizio di recuperare alla competenza esclusiva regionale la materia (e/o le funzioni) di pianificazione urbanistica? D altronde, nel testo del Governo del 14 marzo si leggeva norme generali in materia di governo del territorio e urbanistica poi 5

6 corretto nel testo attuale eliminando l urbanistica. E se così fosse che senso avrebbe mantenere alla competenza esclusiva dello stato la materia dell edilizia 1, specie per quanto riguarda i titoli abilitativi, scollati dalla materia urbanistica? Credo urga fare chiarezza. Roma 1 aprile E appena il caso di ricordare che è e rimane di competenza esclusiva dello stato tutta la disciplina delle tecniche costruttive (conglomerato cementizio, norme di sicurezza, statica etc.). 6