CAMERA DEI DEPUTATI COMMISSIONE AFFARI COSTITUZIONALI. Audizione di Nessun luogo è lontano

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1 CAMERA DEI DEPUTATI COMMISSIONE AFFARI COSTITUZIONALI Audizione di Nessun luogo è lontano Roma, 12 marzo 2007

2 Indice Premessa Spunti di riflessione: a) Istituzione di un secondo percorso di acquisizione della cittadinanza con decreto del Ministro dell'interno; b) L adozione di politiche di accompagnamento alla piena cittadinanza; c) Importanza della conoscenza della lingua italiana; d) Diritto di voto: verso una reale rappresentanza. 2

3 Testo proposto in Commissione Quanto di seguito esposto si pone in linea di continuità con gli elementi più significativi già espressi nell Audizione in Commissione Affari Costituzionali del 29 settembre 2004, XIV legislatura. Premessa La proposta di testo unificato di modifica alla legge 5 febbraio 1992, n. 91, Nuove norme sulla cittadinanza, introduce rilevanti novità che rappresentano significativi passi in avanti rispetto alla normativa vigente. Rendere più flessibile il sistema di acquisto della cittadinanza italiana secondo il principio dello ius soli, valorizzare l'appartenenza fisica e sociale alla comunità, l adesione ai principi costituzionali costituiscono elementi fondanti della disciplina proposta. In un contesto in cui la mobilità rappresenta un fenomeno strutturale, in una società sempre più multietnica e multiculturale, non ha più senso ancorare i diritti di cittadinanza alla sola nazionalità di nascita. Occorre scindere questi due concetti e attualizzarli, considerando la cittadinanza nella sua dimensione pragmatica e dinamica. Essa va intesa come status soggettivo che denota l'appartenenza ad una comunità politica e che comporta la titolarità di una serie di diritti, riconosciuti e garantiti dalla comunità medesima, in un proficuo compromesso tra diversità e coesione. «Una nuova forma di cittadinanza», quindi, che leghi l acquisto di tale diritto all effettiva partecipazione degli individui alla vita economica, sociale e politica del Paese nonché al rilevante apporto di ciascuno allo sviluppo della società in cui vive, sancendo l insieme dei diritti e dei doveri che fanno di una donna e di un uomo un cittadino di questo Stato. 3

4 Spunti di riflessione: a) Istituzione di un secondo percorso di acquisizione della cittadinanza con decreto del Ministro dell'interno Il testo unificato modifica la vigente disciplina in materia di concessione della cittadinanza con decreto del Presidente della Repubblica (articolo 10) e istituisce un secondo percorso di attribuzione della cittadinanza con decreto del Ministro dell'interno (articolo 4). Si delinea in tal modo la predisposizione di due procedimenti differenti: la procedura di attribuzione della cittadinanza con decreto del Ministero dell Interno e quella di concessione con decreto del Presidente della Repubblica, che presuppongono la previsione di requisiti diversi e probabilmente anche di tempi. Nel caso di attribuzione della cittadinanza con decreto del Ministero dell Interno, in particolare, è richiesta la verifica della conoscenza della lingua italiana equivalente al livello del terzo anno della scuola primaria e sono previste cause ostative (art. 6) o motivi legati alla sicurezza della Repubblica (art. 9) quali ostacoli che determinano il respingimento dell istanza; criteri non adottati nel caso di concessione con decreto del Presidente della Repubblica. Alla luce di quanto esaminato sembra si sia attuata la predisposizione di un sistema a doppio binario relativamente all acquisizione della cittadinanza. La previsione di un doppio binario potrebbe giovare in termini di snellimento e semplificazione delle procedure, soprattutto con un più intenso coinvolgimento del Ministero dell Interno. Il rischio, però, potrebbe essere quello di dar vita a due livelli differenti di accesso alla cittadinanza, l uno regolato da criteri prestabiliti e l altro legato ad una maggiore discrezionalità. Perplessità che può, ad ogni modo, essere fugata con una più rigorosa specificazione dei requisiti richiesti e, più in generale, dei percorsi di attuazione. Ciò che si propone, in definitiva, è un approccio organico e complessivo alla materia, finalizzato a rendere più flessibile il sistema di acquisto della cittadinanza italiana nonché a ridurre il periodo di tempo necessario per l acquisizione e a rendere maggiormente espliciti e ben definiti i requisiti per la naturalizzazione. 4

5 b) L adozione di politiche di accompagnamento alla piena cittadinanza La riforma non deve tradursi meramente in un più facile e generoso accesso alla cittadinanza: la concessione di una cittadinanza formale non crea inclusione e integrazione, ma, al contrario, acuisce situazioni di marginalità e, ancor più, genera disagio e malcontento. La nuova legge sulla cittadinanza deve, quindi, essere supportata da adeguate politiche sociali di sostegno, da interventi di regolarizzazione del mercato del lavoro, da idonee politiche scolastiche, misure volte a colmare le disuguaglianze economiche e sociali, a garantire pari opportunità di accesso, partecipazione indiscriminata, uguaglianza sostanziale, garantendo l estensione e l effettiva fruizione dei diritti. Le istituzioni e la politica devono creare le condizioni affinché la cittadinanza sia sinonimo di pari dignità, libertà, democrazia. Operando in questa direzione viene soddisfatta l esigenza del doppio fronte della cittadinanza intesa, al tempo stesso, come accesso e appartenenza. Inoltre, sull adozione di queste politiche deve esserci stretto coordinamento e tendenziale contemporaneità. In mancanza di una coerenza del quadro normativo che deve presiedere al governo del fenomeno si rischia un eterna asimmetria tra le norme esistenti che diventano obsolete e quelle che entrano in vigore successivamente. Un impegno in questa prospettiva è, comunque, ravvisabile nell art. 4, comma 2 in cui si impegna il Governo a promuovere iniziative ed attività finalizzate a sostenere il processo di integrazione linguistica e sociale dello straniero. c) Importanza della conoscenza della lingua italiana La conoscenza della lingua italiana è veicolo elettivo per la realizzazione di un'effettiva ed efficace inclusione sociale. Un adeguata conoscenza e condivisione della lingua italiana costituisce un fondamentale passo nella direzione della costruzione di un tessuto sociale partecipato. La previsione di una verifica della conoscenza della lingua italiana come condizione di accesso alla cittadinanza (art. 5) è, quindi, condivisibile, ma ancora una volta e in sintonia con quanto stabilito dal testo unificato (art. 4, comma 2), si ritengono necessarie politiche attive in questo campo per il concreto raggiungimento dell obiettivo. 5

6 d) Diritto di voto: verso una reale rappresentanza Occorre coordinare la revisione della legislazione in materia di cittadinanza con la nuova normativa sul diritto di voto attivo e passivo per i cittadini stranieri. La riforma dalla legge in materia di cittadinanza incentrata su una valorizzazione dello ius soli e su una riduzione del periodo di residenza legale sul territorio italiano da dieci a cinque anni risolverebbe, di fatto, tutte le problematicità legate all esercizio del diritto di voto. È importante, però, che l iniziativa relativa al riconoscimento dell elettorato attivo e passivo per gli stranieri e la riforma in materia di cittadinanza procedano parallelamente, trovando momenti di opportuno coordinamento ed evitando di subordinare il diritto di voto all acquisizione della cittadinanza. Questa considerazione nasce dalla constatazione che la riforma della cittadinanza, essendo per sua natura complessa, rischia di seguire un iter forse lungo e certamente accidentato. Di conseguenza altri percorsi possibili non devono essere abbandonati. Ciò anche perché non si può subordinare il riconoscimento dei diritti politici all acquisto della cittadinanza da parte di chi vive stabilmente nel Paese e partecipa attivamente allo sviluppo economico e sociale della comunità, adempiendo ai doveri che gli spettano. Occorre sancire in modo esplicito che il migrante contribuisce alla crescita della società in cui è inserito anche nel caso in cui non ne sia cittadino e/o non desideri diventarlo; la mancanza volontaria o meno di questo status, dunque, non può essere ostacolo al riconoscimento e alla fruibilità di un diritto fondamentale, qual è il voto, connesso alla sua legittima presenza sul territorio e al suo apporto alla collettività di cui è parte. Sembra, quindi, opportuno procedere in concomitanza con la riforma concernente la cittadinanza con il riconoscimento dell elettorato attivo e passivo a livello amministrativo ai cittadini stranieri non comunitari residenti in Italia. Al riguardo, la strada da percorrere è per noi la ratifica, con legge ordinaria, del capitolo C della Convenzione sulla partecipazione degli stranieri alla vita pubblica a livello locale, fatta a Strasburgo il 5 febbraio Con la legge n. 203 del 1994, l Italia ha ratificato la Convenzione di Strasburgo limitatamente ai capitoli A e B: il primo relativo ai diritti di riunione e associazione e il secondo all istituzione di organi consultivi volti a rappresentare a livello locale i residenti stranieri. 6

7 Secondo quanto sancisce il capitolo C della Convenzione di Strasburgo del 1992, Diritto di voto alle elezioni locali, l elettorato attivo e passivo va riconosciuto agli stranieri che abbiano risieduto regolarmente ed abitualmente nello Stato nei cinque anni precedenti le elezioni (art. 6), fatta salva la possibilità per ciascuno Stato di prevedere un periodo più breve (art. 7), alle stesse condizioni prescritte per i cittadini. Si ritiene che la ratifica del capitolo C non troverebbe ostacoli rispetto alla vigente legislazione connessa alla tematica migratoria. Questa soluzione avrebbe trovato, infatti, la copertura non solo degli artt. 10, primo comma, e 11, ma anche del novellato art. 117, primo comma, della Costituzione, che sembra pariordinare i vincoli derivanti dall ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali alla Costituzione stessa. Inoltre, sarebbe difficile non riconoscere l analogia con il procedimento seguito per l attribuzione del diritto di voto agli stranieri appartenenti all Unione Europea secondo quanto previsto dall art. 19 del Trattato di Maastricht, come modificato dal Trattato di Amsterdam. È bene ricordare anche che il decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero) all articolo 9, comma 4, lettera d), prevede espressamente per i titolari di carta di soggiorno la facoltà di partecipare alla vita pubblica locale esercitando anche l elettorato «quando previsto dall ordinamento e in armonia con le previsioni del capitolo C della Convenzione sulla partecipazione degli stranieri alla vita pubblica a livello locale, fatta a Strasburgo il 5 febbraio 1992». Ai sensi dell art. 2, comma 4, del suddetto d.lgs., ancora, lo straniero ha diritto di partecipare alla vita pubblica locale. Quanto sopra trova riscontro anche nel dettato dell art. 8, comma 5, del d.lgs n. 267/2000 (Testo Unico delle leggi sull ordinamento degli enti locali) nel quale si attribuisce agli enti locali l obbligo di prevedere nei loro statuti «forme di partecipazione alla vita pubblica locale dei cittadini dell Unione europea e degli stranieri regolarmente soggiornanti», ispirandosi ai principi della citata legge 203/1994 di recepimento della Convenzione di Strasburgo del 1992 e del Testo Unico sull immigrazione. Sul piano più squisitamente politico, l esercizio del voto amministrativo risulterebbe ferma restando l incertezza sui tempi più che sull esito della legge sulla cittadinanza 7

8 come il graduale recepimento da parte della Comunità italiana della rilevante innovazione. In Europa, a differenza dell Italia, molti Paesi quali Irlanda (dal 1963), Svezia (dal 1975), Danimarca (dal 1981), Olanda (dal 1985), Ungheria (dal 1990), Finlandia (dal 1991), Norvegia (dal 1993), Estonia (dal 1996), Islanda (dal 2002), Lituania (dal 2002), Slovacchia (dal 2002), Slovenia (dal 2002), Lussemburgo (dal 2003), Belgio (dal 2004) hanno già da tempo previsto, con differenti modalità, il diritto di voto per i cittadini non comunitari. Il voto non risolve tutto, ma niente si risolve senza il voto. La dinamica virtuosa dei diritti e dei doveri ha, in una democrazia liberale, il bisogno vitale dell esercizio dei diritti, dell effettiva partecipazione e reale rappresentanza, in una parola della manifestazione della volontà e dunque del voto. 8