Forma di governo Prof.ssa Elena Malfatti

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1 Laboratorio di cultura costituzionale I ciclo di lezioni Terza lezione seminariale Forma di governo Prof.ssa Elena Malfatti (elena.malfatti@unipi.it)

2 La forma di governo italiana nel quadro delle forme di governo contemporanee Parlamentare Presidenziale Semipresidenziale Altre forme di governo

3 Rapporto fiduciario tra Parlamento e Governo Poche ma importanti indicazioni nel testo costituzionale Funzioni attribuite a Parlamento e Governo Forma di governo parlamentare Configurazione peculiare del ruolo del Capo dello Stato Formazione organi costituzionali (cenni, schede nn. 4 e 5) Si può studiare sotto diversi aspetti Partecipazione funzione normativa e di indirizzo (schede nn. 7-15) Andamento del rapporto fiduciario indirizzo/controllo (schede nn )

4 FORMAZIONE DEL PARLAMENTO: ALL ESITO ELEZIONI POLITICHE ARTT. 48 ss. ARTT SISTEMI ELETTORALI Adozione sistema elettorale proporzionale dal 1948 al 1993 = applicato nelle prime 11 legislature dell esperienza repubblicana Adozione di sistema misto, applicato dal 1994 al 2001 (Leggi Mattarella del 1993 = 3 applicazioni) Previsione di sistemi elettorali a forti effetti maggioritario, dal 2005 ad oggi - Legge Calderoli 2005 (Corte cost. n. 1/2014) = 3 applicazioni - Cd. Italicum 2015 (Corte cost. n. 35/2017) = entrata in vigore ma nessuna applicazione IN ATTESA??? DI NUOVE LEGGI ELETTORALI

5 FORMAZIONE DEL GOVERNO: Indicazioni costituzionali laconiche (92, 93, 94, 88) Consultazioni del Presidente della Repubblica all esito delle elezioni politiche o apertasi una crisi di governo riempite dall esperienza repubblicana all inizio di ogni legislatura e in caso di crisi di governo Incarico (accettato con riserva) e successive ulteriori consultazioni dell incaricato Scioglimento riserva e lista dei ministri al Presidente della Repubblica decreti di nomina presidenziale è necessario dar vita al (o ripristinare il) rapporto fiduciario altrimenti la legislatura non può proseguire Giuramento e assunzione di «pieni poteri»; si riunisce il primo consiglio dei ministri; presentazione Governo alle Camere entro 10 gg. dalla sua formazione Mozione di fiducia preparata (solitamente dai Presidenti dei gruppi parlamentari di maggioranza) e votata dalle Camere per appello nominale = pieni poteri anche sul piano politico, oltre che giuridicoformale

6 Forma di governo italiana che si può studiare attraverso più indici Compartecipazione esercizio attività normativa (e di indirizzo) = primo gruppo di schede Compartecipazione funzione di indirizzo (e successivo controllo) asse fiduciario = secondo gruppo di schede

7 Di indirizzo Ispettiva Normativa Le funzioni del Parlamento (delineate dalla Costituzione; specificate nei regolamenti parlamentari e da leggi) Di controllo

8 Di indirizzo Di controllo (vs P.A. ed enti territoriali) Normativa Amministrativa Funzioni del Governo (delineate in nuce dalla Costituzione; specificate dalla legge, spec. l.n. 400/1988)

9 FUNZIONE LEGISLATIVA: artt. 70 Cost. e ss.: Caratteristica attività del Parlamento (in certe stagioni, la più importante) dà luogo alla fonte del diritto più significativa dopo la Costituzione e porta con sé scelte di indirizzo politico Spetta alle 2 Camere che la esercitano collettivamente (occorre voto favorevole sullo stesso testo) nel bicameralismo paritario In flessione, negli ultimi anni, nonostante i numeri assoluti Sottrazioni in «alto» e in «basso» Perdurare crisi economico-finanziaria che ha accentuato verticalità delle decisioni politiche Deleghe legislative + ratifica scelte Governo Esercitabile in ogni tempo, tranne leggi a cadenza periodica (e per esse, ha un ruolo importante iniziativa del Governo) -leggi di bilancio e di stabilità -leggi ulteriori «a ciclo annuale» Rispetto alla legge, il referendum abrogativo può essere considerato una forma di legislazione negativa

10 Numero delle leggi per anno e tipologia (fonte: Camera dei deputati: rapporto sullo stato della legislazione ) Tipologia Leggi di bilancio Leggi di conversione di decreti-legge Leggi di ratifica di trattati intern.ali Altre leggi ordinarie Totale leggi

11 LA PRODUZIONE NORMATIVA NELLA XVII LEGISLATURA 540 sono gli atti normativi di rango primario o derivanti da processi di delegificazione1 emanati nei primi tre anni e sette mesi e mezzo della XVII legislatura, dal 15 marzo 2013 al 31 ottobre 2016, come risulta dalla seguente tabella (fonte: Appunti del Comitato per la legislazione in Numero Media mensile Leggi 266 6,11 Decreti legislativi 166 3,82 Decreti-legge 83 ATTIVITA DEL 1,91 Regolamenti di delegif.one 25 0,57 GOVERNO Totale ,41

12 La tabella seguente (ancora, sulla XVII legislatura) evidenzia due aspetti ormai radicati della produzione legislativa: l incidenza delle leggi di conversione e delle leggi di ratifica; la regolarità nell approvazione delle leggi a ciclo annuale (leggi di bilancio e leggi europee). Numero Media mensile Leggi costituzionali 22 0,05 Incidenza sul totale 0,76% Conversione di decreti-legge 69 1,58 Incidenza sul totale 25,95% Leggi di bilancio3 14 0,32 Incidenza sul totale 5,26% Leggi collegate alla manovra finanziaria 5 0,11 Incidenza sul totale 1,88% Leggi di ratifica 110 2,53 Incidenza sul totale 41,35% Leggi europee 8 0,18 Incidenza sul totale 3,00 Altre leggi ordinarie 58 1,33 Incidenza sul totale 21,80% TOTALE LEGGI APPROVATE 266 6,11 2 E compreso nelle leggi costituzionali il testo della riforma costituzionale pubblicato nella Gazzetta ufficiale del 15 aprile 2016, approvato in seconda votazione a maggioranza assoluta, ma inferiore ai due terzi dei membri di ciascuna Camera e quindi soggetto a referendum popolare a norma dell articolo 3 della legge 25 maggio 1970, che si terrà il prossimo 4 dicembre. 3 Le leggi di bilancio comprendono le leggi di stabilità, di bilancio, di assestamento e rendiconto.

13 LEGGI APPROVATE PER INIZIATIVA Dal punto di vista della iniziativa, prevale nettamente quella governativa: è la conseguenza del ruolo giocato dalle leggi di conversione, cui vanno aggiunte le leggi di bilancio e di ratifica. Si tratta di leggi che per la loro tipologia spettano all iniziativa governativa, con l eccezione delle autorizzazioni alle ratifiche dei trattati internazionali (che tuttavia presuppongono, a monte, attività del Governo). INIZIATIVA GOVERNATIVA 216 (81,20%) INIZIATIVA PARLAMENTARE 47 (17,67%) INIZIATIVA REGIONALE 1 (0,38%) XVII LEGISLATURA INIZIATIVA MISTA 2 (0,75%) TOTALE 266 (Per iniziativa mista si intendono i testi unificati risultanti da progetti di iniziativa governativa e parlamentare e/o regionale e/o popolare e/o del CNEL).

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15 nella FASE COSTITUTIVA gioca ruolo essenziale posizione questione di fiducia (33 volte su d.d.l. di conversione di d.l volte su leggi ordinarie, nella XVII legislatura, al ) APPROVAZIONE DA PARTE DI UNA CAMERA (del testo che esce dall esame delle commissioni parlamentari competenti) APPROVAZIONE O RESPINGIMENTO DELL ALTRA CAMERA; se modifiche il testo ritorna alla prima camera e inizia la c.d. navette

16 PRIMO BILANCIO DEL DISCORSO un paradosso, almeno apparente: cresce il ruolo del Governo nell esercizio delle funzioni normativa e di indirizzo ma i Governi non sono forti in assoluto (e continuano a non esserlo): frequenti crisi di governo nell esperienza repubblicana, anche recente = le maggioranze parlamentari non rimangono a lungo coese SECONDA PARTE DEL DISCORSO

17 Le dinamiche che possono seguire alla formazione di un Governo (nella f.d.g. parlamentare italiana) Crisi di governo: come si originano Parlamentare Extraparlamentare Crisi di governo Di mera correttezza Gravità delle disfunzioni del rapporto fiduciario Crisi di governo (possono dar luogo a governi politici o tecnici, o a sciogl.antic. Camere) «Rimpasto» di governo Sfiducia individuale

18 Dal 1948 ad oggi 17 legislature e 61 governi

19 Crisi di governo extraparlamentare - È l ipotesi di gran lunga prevalente nell esperienza italiana; - non espressamente prevista ma sicuramente legittima, non potendosi obbligare alcun organo costituzionale a rimanere in carica; - il Governo prende atto di non poter più contare sull appoggio della maggioranza parlamentare, e il Pres.Cons. presenta le dimissioni al Pres.Rep.; - i Pres.Rep. hanno preso a «parlamentarizzare» le crisi di governo; chance di continuità di vita del Governo, e comunque si evita crisi «al buio» - il Governo dimissionario resta in carica per il disbrigo degli affari correnti fino all assunzione dei pieni poteri da parte del Governo successivamente formatosi

20 Crisi di governo parlamentare - Non è il singolo voto contrario di una delle Camere su una proposta del Governo a necessariamente determinarla (art. 94, comma 4, Cost.); - tuttavia la fiducia non è un atto istantaneo ma un rapporto permanente: deve permanere, ovvero il Governo deve sempre potersi appoggiare sulla fiducia di entrambe le Camere; - le cautele dell art. 94, commi 2 e 5: n.soggetti che presentano mozione di sfiducia e lasso di tempo intercorrente tra presentazione e discussione (e voto); mozione motivata e votata per appello nominale; - nell esperienza repubblicana la crisi di governo parlamentare si è avuta soltanto 2 volte (1998 e 2008) e non secondo il «figurino» dell art. 94, comma 5, Cost. (sfiorata approvazione moz.sfid. nel dicembre 2010), bensì tramite la reiezione di questioni di fiducia poste dal Governo su risoluz.parlamentari

21 DUE STRUMENTI A CONFRONTO MOZIONE DI SFIDUCIA Prevista in Costituzione Sottoposta a diverse cautele Può determinare sfiducia «di origine» parlamentare QUESTIONE DI FIDUCIA Disciplinata nei regolamenti parlamentari Trasforma semplice voto parlamentare in una conferma o meno della fiducia al Governo Due volte ha dato vita a crisi di governo parlamentare, ma «di origine» governativa Caratteri: priorità di votazione, indivisibilità dell oggetto, inemendabilità del testo, voto per appello nominale; ma non previsto obbligo di motivazione né tempistiche particolari

22 Dimissioni «spontanee» del Presidente del Consiglio CRISI DI GOVERNO

23 POSSIBILI SCELTE DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA (almeno fino alla XVII legislatura), nell alternativa tra: SOLUZIONE CRISI DI GOVERNO SCIOGLIMENTO ANTICIPATO DELLE CAMERE

24 Governi «politici» e Governi «tecnici» Diverso significato (ministri «senza partito» e programma di derivazione non partitico-politica, ma pur sempre necessità di fiducia del Parlamento) ed esperienza italiana (3 casi: Ciampi Dini - Monti) «Rimpasto di governo» Dimissioni di uno o più ministri (che non sono invece revocabili) eventuale interim Sfiducia individuale Caso Mancuso (Corte cost., sent. n. 7/1996 obbligo di dimissioni) e cenni alla successiva esperienza italiana

25 IN CONCLUSIONE La forma di governo italiana tra l essere Funzione normativa del Parlamento (che non si traduca in attività anche di controllo) Funzione normativa del Governo Disegni di legge Decreti-legge Decreti legislativi delegati Regolamenti di delegificazione

26 (segue): tra l essere Funzione di indirizzo del Parlamento Funzione di indirizzo del Governo

27 (segue): tra l essere Poche crisi di governo parlamentari ma molte crisi di governo extraparlamentari

28 e il dover essere (se) le funzioni normative e di indirizzo del Parlamento si riducono, pur rimanendo indefettibili a fronte della necessità di scelte sulle grandi questioni (allora) le funzioni di controllo e ispettiva del Parlamento andrebbero potenziate, per rimarcare un qualche primato del Parlamento sul Governo

29 e il dover essere coniugare esigenze di rappresentatività e stabilità ricerca di formule elettorali adeguate superamento crisi sistema dei partiti politici