I servizi pubblici locali in Italia e in Europa: trasformazioni in corso

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1 I servizi pubblici locali in Italia e in Europa: trasformazioni in corso Luigi De Paoli Antonio Massarutto Giornata nazionale di studio sui SPL Milano, 17 novembre Indice 1. Premessa 2. L approccio dell UE 3. Il disegno di legge delega Lanzillotta 4. Conclusioni 1

2 3 SPL: di che cosa stiamo parlando? Che cosa sono i servizi pubblici locali (SPL)? Ad esempio, il ddl Lanzillotta rinvia la loro definizione agli enti locali: La presente legge provvede al riordino della normativa nazionale che disciplina l affidamento e la gestione dei servizi pubblici locali (art. 1, comma 1) Costituisce funzione fondamentale di comuni, province e città metropolitane individuare, per quanto non già stabilito dalla legge, le attività di interesse generale il cui svolgimento è necessario al fine di assicurare la soddisfazione dei bisogni degli appartenenti alla popolazione locale, in condizioni di generale accessibilità fisica ed economica, di continuità e non discriminazione e ai migliori livelli di qualità e sicurezza, ferma la competenza della regione quando si tratti di attività da svolgere unitariamente a dimensione regionale (art. 1 comma 2). 4 Che cosa significa locale? Servizio pubblico locale significa che: La definizione dei bisogni viene stabilita a livello locale La decisione di fornitura del servizio a livello locale, (ignorando le decisioni delle altre località) non compromette il raggiungimento della massima efficienza possibile (non c è bisogno di solidarietà per minimizzare i costi o per poter adottare determinate soluzioni) Se si eccettuano questi aspetti, il problema della fornitura dei servizi pubblici locali non differisce da quello dei servizi pubblici in generale. 2

3 5 Un problema di locuzione e di definizione che nasconde tradizioni e orientamenti diversi Servizi pubblici (dizione italiana) 1. servizi che la comunità giudica indispensabili 2. e tali da richiedere qualche tipo di intervento pubblico (sull offerta) per garantirne la fornitura Servizi di interesse generale (SIG) (dizione comunitaria) 1. servizi che le autorità pubbliche considerano di interesse generale 2. e assoggettano a specifici obblighi di servizio pubblico (OSP) Créer un service public, c est affirmer que l intérêt général serait compromis en cas de non-satisfaction du besoin social correspondant et que l intervention d une personne publique est indispensable pour y pourvoir, J. Rivero 6 Una maggiore articolazione del concetto di servizio pubblico può essere utile per non fare di ogni erba un fascio Nell UE la dizione servizio pubblico è usata raramente, ma, ad esempio, il LV sui servizi di interesse generale del 2003 introduce alcune distinzioni utili ad affrontare in modo diverso servizi con caratteristiche diverse. SIG Servizi di interesse generale SIEG Servizi di interesse economico generale SNE Servizi non economici (di interesse generale) Forniti dalle grandi industrie di rete (telecom, poste, gas, elettricità, trasporti) Altri SIEG (quali: gestione rifiuti, approvvigionamento idrico, radiodiffusione) Servizi di natura non economica Servizi che non incidono sugli scambi intracomunitari 3

4 7 1. Premessa 2. L approccio dell UE 3. Il disegno di legge delega Lanzillotta 4. Conclusioni 8 L evoluzione dell intervento comunitario negli anni 90 Per lungo tempo la Comunità ha evitato di intervenire pesantemente nel settore dei servizi pubblici lasciandoli alle competenze nazionali. Negli anni 90 la situazione è cambiata. Nel 1990 è stata approvata la direttiva 90/531/Cee sugli appalti pubblici nei cd settori esclusi (in particolare: acqua, elettricità, gas, ferrovie, aeroporti, telecomunicazioni) Durante gli anni 90 sono state approvate numerose direttive settoriali di liberalizzazione dei servizi pubblici (es. elettricità, gas, telecom, poste ) intese ad affermare che anche in questo campo il mercato (interno) era la miglior difesa degli interessi dei cittadini. Nelle more dell approvazione delle direttive, vi è stato un vivace dibattito tra Commissione e alcuni Stati membri più attaccati alla loro tradizione di servizio pubblico (come ad es. la Francia), ma giunti all approvazione delle Direttive e avviatasi la fase di implementazione la situazione è sensibilmente cambiata. Pur senza poterlo dichiarare esplicitamente, la Commissione UE ha spinto perché le autorità pubbliche (nazionali o locali) abbandonassero il più possibile la fornitura dei SP in proprio o tramite aziende controllate. 4

5 9 Il nuovo clima culturale degli anni 2000 la difesa dei servizi di interesse generale ha sempre rappresentato una responsabilità primaria delle autorità pubbliche indipendentemente dal contributo eventualmente offerto dalle forze di mercato. Fino ad oggi, l importanza cruciale di tale responsabilità rimane immutata. 23. Ciò che invece è cambiato è la modalità con cui le autorità pubbliche assolvono i loro obblighi nei confronti dei cittadini. In realtà, il ruolo delle autorità pubbliche nell ambito dei servizi di interesse generale si adegua continuamente agli sviluppi economici, tecnologici e sociali. In Europa, alcuni servizi di interesse generale sono tradizionalmente forniti dalle stesse autorità pubbliche. Attualmente, le autorità pubbliche affidano sempre più la prestazione di tali servizi ad imprese pubbliche o private o a partenariati pubblico-privati, limitandosi alla definizione degli obiettivi pubblici, al monitoraggio, alla regolamentazione e, se del caso, al finanziamento di quei servizi. 24. Questa diversa prospettiva non si dovrebbe tradurre in una rinuncia da parte delle autorità pubbliche al ruolo di garante del conseguimento degli obiettivi di interesse ge-nerale: con gli opportuni strumenti di regolamentazione, le autorità pubbliche dovrebbero poter elaborare politiche nazionali, regionali o locali nel settore dei servizi di interesse generale e garantirne l attuazione. Questa evoluzione dalla prestazione in proprio alla prestazione tramite soggetti distinti ha tuttavia reso più trasparenti le modalità con cui questi servizi sono organizzati e finanziati: questo si traduce in un dibattito più ampio e in un maggior controllo democratico dei modi in cui i servizi di interesse generale sono prestati e finanziati. Questa maggiore trasparenza riduce anche la possibilità di utilizzare meccanismi di finanziamento per limitare la concorrenza su questi mercati (Libro Verde 2003, p. 8) 10 Le iniziative dell UE negli ultimi anni Libro verde (2003) e Libro bianco (2004) sui servizi di interesse generale in cui la Commissione si chiedeva se e come dovesse intervenire con una direttiva di carattere generale sui SIG La reazione negativa al documento di consultazione e la non approvazione del Trattato costituzionale ha fatto accantonare questa ipotesi Libro verde (2004) sui Partenariati pubblico-privato e sul diritto degli appalti e delle concessioni si chiedeva se dovesse esserci un iniziativa legislativa comunitaria per regolare il rilascio delle concessioni e, nel caso di PPP istituzionali (soggetti posseduti congiuntamente da un partner pubblico e privato), come potessero essere costituiti e come potessero ottenere l affidamento di un contratto pubblico o di una concessione il LV precisa che l affidamento senza gara può essere dato solo ad entità che soddisfino due requisiti: a) controllo dell affidante come sui propri uffici; b) la maggior parte dell attività dell affidatario è svolta per l autorità locale controllante 5

6 11 Che cosa è accaduto In mancanza di un intervento normativo comunitario (tranne che su OSP), sono state le sentenze della Corte di Giustizia europea a: limitare progressivamente il campo di applicazione degli affidamenti diretti limitare la discrezionalità nell erogazione di corrispettivi alle imprese che erogano servizi pubblici 12 A che punto siamo oggi in Europa La discrezionalità degli stati membri nel definire qualcosa come SIG con i relativi OSP è fatta salva, in compenso gli OSP devono essere dettagliati e gli eventuali aiuti di stato trasparenti e chiaramente individuati come contropartita ( Spetta primariamente alle autorità competenti a livello nazionale, regionale e locale definire, organizzare, finanziare e monitorare i servizi di interesse generale. Da parte sua, la Comunità mantiene la competenza in settori importanti anche per i servizi di interesse generale: il mercato interno, la concorrenza e gli aiuti di stato, la libera circolazione, la politica sociale, i trasporti, l ambiente, la sanità, la politica dei consumatori, le reti transeuropee, l industria, la coesione economica e sociale, la ricerca, gli scambi e a cooperazione allo sviluppo, la fiscalità (LV p. 10) Affidamenti diretti sono legittimi, ma vengono penalizzati attraverso una definizione restrittiva dei soggetti titolati a ricevere l affidamento e di cosa possono fare dopo averlo ottenuto I PPP (sia contrattuali che istituzionali) rappresentano una soluzione innovativa e potenzialmente utile Si tende a negare legittimità all istituto impresa pubblica (anche nella variante PPP) la quale può esistere solo una soluzione per garantire OSP, ma non come impresa autonoma. 6

7 13 Chi rischia di essere messo in mora e chi no in Europa Oggi in Europa non viene sottoposto a vincoli (può stare fermo ): chi ha affidato senza gara un servizio a una società privata (o privatizzata) senza termini di scadenza temporale (es. RECs inglesi) chi fornisce in house un servizio attraverso un soggetto che rispetta le due condizioni richieste Viene invece sottoposto a vincoli: chi ha affidamenti che scadono chi cerca strade innovative per la fornitura dei SPL (SpA pubbliche, PPP in forma di impresa anche se con selezione del partner mediante gara) Premessa 2. L approccio dell UE 3. Il disegno di legge delega Lanzillotta 4. Conclusioni 7

8 15 Il riordino dei servizi pubblici locali in Italia Il tormentato percorso della riforma dei SPL in Italia: riforme settoriali degli anni 90 (acqua, elettricità, gas, trasporti, rifiuti ) modifica dell art. 113 della Costituzione ddl Vigneri (mai approvato) riforme dell art. 113 contenute nelle leggi finanziarie 2002 e 2004 Oggi si riparla di riordino con il ddl delega n. 772 o ddl Lanzillotta 16 Perché il riordino secondo il ddl 772? Secondo la presentazione del ddl 772, nella passata legislatura vi è stata un involuzione del processo di riforma lasciando solamente come opzionale l affidamento a gara del servizio. Le conseguenze di questa situazione sono gravi per i cittadini, per gli enti locali, per le imprese e, complessivamente, per il sistema economico italiano. I cittadini vedono svanire la speranza di godere di servizi di migliore qualità e con costi più bassi che consentano di ridurre le tariffe e/o i contributi alle aziende (e quindi l assorbimento di risorse dai bilanci comunali). Gli enti locali non possono usufruire dei vantaggi di un mercato aperto nella scelta del gestore cui affidare il servizio. Le imprese restano chiuse nei loro confini municipalistici senza possibilità di crescita industriale. Il sistema economico italiano subisce le conseguenze delle irrisolte carenze infrastrutturali, nonché della scarsa qualità e dei prezzi più alti di servizi che costituiscono importanti input produttivi per le imprese esposte alla concorrenza internazionale. Volendo sintetizzare, le critiche all attuale situazione dei SPL sono: livello qualitativo insoddisfacente costi/prezzi elevati carenze infrastrutturali scarsa industrializzazione 8

9 17 Tre osservazioni preliminari Manca (il riferimento ad) un analisi comparata approfondita (quantitativa) della situazione attuale, dei problemi da affrontare (per es. se c è un deficit infrastrutturale il problema è di capacità industriale o di finanziamento?) e del grado di soddisfazione dei cittadini la situazione fallimentare viene assunta come un dogma da cui si parte per proporre soluzioni Si parte dal forte pregiudizio favorevole che esista una soluzione unica per tutti i servizi in grado di dare risposte adeguate a tutti i problemi (one size fits all tranne che per il servizio idrico!) Non è possibile giudicare pienamente le intenzioni del Governo perché si tratta di un ddl delega a emanare decreti legislativi successivi (e a correggerli!) 18 I principi generali: modalità di affidamento L architrave della nuova disciplina è costituita dal generale ricorso a procedure competitive ad evidenza pubblica di scelta del gestore, per l affidamento delle nuove gestioni e per il rinnovo delle gestioni in essere dei servizi pubblici locali di rilevanza economica, ad eccezione del servizio idrico, nel rispetto della disciplina dell Unione europea in materia di appalti pubblici e di pubblici servizi (p.5) Affidamenti in-house consentiti solo in casi eccezionali imposti dalla particolare situazione del mercato ( inadeguatezza dell offerta privata ) La verifica dell inadeguatezza è demandata alle Autorità di settore o all AGCM Interpretazione restrittiva dei soggetti potenziali destinatari in house vincolati alla presentazione da parte del soggetto pubblico di un piano per superare la situazione che ha ostacolato l accesso al mercato Società miste e PPP consentite pure solo in casi eccezionali (gli stessi di cui sopra?) previa procedura competitiva per la scelta del partner, clausole volte ad assicurare un efficace controllo pubblico, prevenire il conflitto di interessi e a stabilire la cessazione della società al termine dell affidamento 9

10 19 Alcune osservazioni sulle gare Lo schema di riferimento è piuttosto rozzo: o c è la concorrenza nel mercato o c è la concorrenza per il mercato che ripristina le condizioni di efficienza Non ci si pone neppure il problema se la fornitura pubblica (inhouse) possa in qualche caso essere superiore a quella privata (come invece la teoria suggerisce con moderazione, cfr ad es. Schleifer 1998) Si fa generico riferimento a procedure ad evidenza pubblica, ma non si dice quanto e come si intenda evitare i problemi legati a una cattiva concezione delle gare (cfr Guash 2004) e limitare la discrezionalità degli enti locali (beauty contest vs bandi-tipo) Si sottovaluta che la concorrenza per il mercato nella maggior parte dei casi non sostituisce la regolamentazione, ma richiede una regolamentazione appropriata non limitata alle sole finalità pubbliche dei SPL (come detto nell art. 1.3) Non si precisa nulla riguardo ai contenuti dell affidamento (servizi integrati o singole attività, durate, criteri di indennizzo ) 20 I principi generali: la proprietà delle reti e dei beni strumentali La premessa di un rilancio e di uno sviluppo del processo riformatore sta nella inequivocabile affermazione che la proprietà delle reti e degli impianti di servizio pubblico locale deve essere mantenuta in capo agli enti locali (p.4). Principio generale della proprietà pubblica di tutte le reti e i beni strumentali Meccanismo già previsto dal ddl Vigneri: alla fine dell affidamento le reti tornano gratuitamente nella disponibilità dell ente locale Che cosa significa fatta salva la proprietà pubblica delle reti e degli altri beni pubblici strumentali all esercizio? Se le reti oggi fossero di proprietà privata devono essere riscattate? E successivamente gli investimenti fatti da un soggetto privato non possono essere iscritti nel suo stato patrimoniale come beni di sua proprietà? 10

11 21 Alcune osservazioni sulle proprietà delle reti e dei beni strumentali Se l obiettivo è rendere effettiva la concorrenza per il mercato mettendo tutti i concorrenti su un piano di parità, che cosa è importante e che cosa no? Esperienza ha mostrato che la proprietà in sé e per sé non conta molto, e che non costituisce in ogni caso l unica barriera all entrata Disciplina del subentro e del passaggio di testimone : chi paga quanto a chi? Chi ha il diritto di pretendere cosa da chi? Canone di concessione: a quale titolo e valutato come? Responsabilità sugli investimenti (o sulla garanzia del servizio) e titolarità delle quasi-rendite Mancano riferimenti alle SpA patrimoniali Manca un criterio per stabilire il valore degli asset non ancora ammortizzati Manca un criterio per distinguere i beni strumentali ; sarebbe meglio un criterio che considera tutti gli asset (non solo fisici ma anche immateriali) in funzione della loro specificità / trasferibilità ad altri impieghi / strategicità per il servizio 22 I principi generali: il periodo transitorio Affidamenti diretti in essere: cessano alla scadenza e non sono prorogabili (A fortiori si deve pensare che non cessino prima della scadenza anche gli affidamenti assegnati con gara) Per anticipare il passaggio al nuovo regime, il gestore incumbent con affidamento diretto può partecipare alla gara se indetta entro il Osservazioni: Niente accorciamento delle concessioni (come in altri decreti) Nessuna indicazione sulle condizioni di entrata e di uscita nell affidamento del servizio 11

12 23 Principi generali: la tutela degli utenti Misure previste: Obbligo di adottare la Carta del servizio e di pubblicizzarne i contenuti rendendoli accessibili al pubblico Previsione di sanzioni in caso di mancato rispetto della Carta Subordinare la prosecuzione dell affidamento alla verifica periodica della qualità del servizio (customer satisfaction) Definizione di procedure idonee ad assicurare l obiettività delle verifiche periodiche (effettuate a cura e a spese del gestore) Prevedere compiti di vigilanza sul rispetto delle Carte del servizio e sulle modalità di verifica da parte delle Autorità Armonizzare nuova normativa con disciplina generale di tutela del consumatore Commenti: Si tratta di misure encomiabili. Le carte dei servizi sono tuttavia state introdotte nel 1994: il problema è passare dalle intenzioni ai fatti La revoca immediata dell affidamento può essere una minaccia vuota Premessa 2. L approccio dell UE 3. Il disegno di legge delega Lanzillotta 4. Conclusioni 12

13 25 La legge delega e i principi europei Ruolo delle PPP LD le vede in negativo (fatto da superare) UE ne riconosce le potenzialità (benché cerchi di depotenziarne il ruolo) Gestioni in house LD le considera negativamente e le accetta solo in via eccezionale UE le ammette senz altro a patto che non si mettano a fare le imprese Definizione OSP e loro compensazione La norma italiana non dice niente in proposito La norma UE è molto chiara nel richiedere un principio di trasparenza e di controprestazione 26 Alcune specificità e gli insegnamenti dell esperienza passata Gestione integrata/pianificazione fu inventata per sopperire alle carenze della pianificazione pubblica!! Ma la gara presuppone invece che il concedente pianifichi Alcuni settori (es. rifiuti) si prestano abbastanza bene alla gara per le diverse fasi che li compongono, ma a patto che l integrazione sia assicurata in altro modo Incapacità delle amministrazioni locali di porsi in rapporti contrattuali con il privato nel caso di attività complesse le gare non sono il toccasana tranne che per le attività semplici: indispensabile prevedere meccanismi per la gestione dei contratti in corso d opera Indispensabile riflettere sull opportunità di creare regolatori settoriali a supporto degli enti locali (anche per fare le gare) (il ddl parla solo dei regolatori esistenti) 13

14 27 Altri insegnamenti Non esistono solo le soluzioni pure (la concorrenza nel mercato o per il mercato, la proprietà pubblica o privata) ad es. esiste anche il monopolio regolato le società miste un organizzazione diversificata per la fornitura dei servizi diverse forme di partnership con suddivisione di compiti e ruoli Il metodo europeo dei Libri Verdi di consultazione per i grandi temi può essere un esempio da imitare per evitare errori e correzioni successive 28 Per finire: riformare non è assumere un atteggiamento dogmatico Avere come riferimento un sistema ottimale può suggerire modalità per migliorare il sistema, può fornire tecniche di analisi che altrimenti sarebbero andate perse e, in alcuni casi particolari, può andare lontano nel suggerire una soluzione. Tuttavia in generale la sua influenza è stata dannosa. Ha distolto l attenzione degli economisti dalla questione principale, che è come soluzioni alternative funzionino davvero nella pratica. Ha indotto gli economisti a trarre conclusioni per la politica economica da uno studio di un modello astratto del mercato. Non è un caso che nella letteratura troviamo una categoria fallimenti del mercato, ma non una categoria fallimenti del governo. Finchè non ci renderemo conto che stiamo scegliendo tra soluzioni sociali che possiedono tutte un certo grado di fallimento è improbabile che facciamo molta strada in avanti (R. Coase, 1964) 14