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1 CAPITOLO SECONDO IL CODICE DELL AMMINISTRAZIONE DIGITALE Sommario: 1. Struttura e finalità del codice dell amministrazione digitale La teleamministrazione e l atto elettronico Il documento informatico La gestione elettronica documentale I workflow documentali Il protocollo informatico L invio telematico di istanze e comunicazioni alla pubblica amministrazione.- 8. La conservazione dei documenti informatici Le carte elettroniche La privacy e carte elettroniche L e-democracy Lo sportello Unico Telematico delle imprese I portali per l erogazione di servizi Il Portale per i servizi alle imprese La pubblica amministrazione on line L accessibilità, l usabilità e l efficacia dei siti della Pubblica Amministrazione L e-procurement Il funzionamento di una gara gestita dalla Consip I risultati di applicazione dell e-procurement Il mercato elettronico della pubblica amministrazione La normativa europea su i pubblici approvvigionamenti La fruibilità dei dati La gestione dei dati territoriali Sviluppo, acquisizione e riuso di sistemi informatici nelle pubbliche amministrazioni. 1. STRUTTURA E FINALITÀ DEL CODICE DELL AMMINISTRA- ZIONE DIGITALE Il codice dell amministrazione digitale è stato approvato con il D.Lgs. 82/2005 ed è stato modificato dal D. Lgs. 159/2006 e dalla legge 69/2009. Questo codice raccoglie tutte le norme emanate fino ad oggi per favorire la diffusione delle nuove tecnologie e l ammodernamento delle strutture pubbliche e inoltre affronta anche il tema dell utilizzo delle tecnologie dell informazione e della comunicazione nelle pubbliche amministrazioni, nonché, come vedremo, i principi fondamentali relativi al documento informatico ed alla firma digitale. Il codice ha anche sancito determinati obblighi a carico della pubblica amministrazione e diritti in favore dei cittadini. I documenti informatici ormai hanno pieno valore probatorio. Documenti, libri, repertori, scritture anche contabili potranno essere conservati su supporti informatici, eliminando così una enorme quantità di carta e ottenendo rilevanti risparmi. L art. 33 della legge 69/2009 ha, inoltre, delegato il Governo ad adottare i decreti legislativi volti a modificare lo stesso codice dell amministrazione digitale per facilitare ed incentivare l applicazione delle disposizioni del codice stesso anche attraverso la previsione di san-

2 Il codice dell amministrazione digitale zioni in caso di inottemperanza, così da ottenere finalmente una piena informatizzazione della pubblica amministrazione. 2. LA TELEAMMINISTRAZIONE E L ATTO ELETTRONICO Il codice dell amministrazione digitale prevede l obbligo per le pubbliche amministrazioni di scambiarsi online i dati relativi alle pratiche di cittadini ed imprese. In questo modo si evita il «peregrinaggio» da un ufficio all altro per ottenere documenti e certificati o di dover aspettare mesi affinché si svolga, come avviene ora, il trasferimento cartaceo delle pratiche tra le varie amministrazioni pubbliche. Quest obbligo comporta il definitivo superamento della antica distinzione tra atto amministrativo ad elaborazione elettronica e atto elettronico. Cosa è l atto ad elaborazione elettronica? L atto amministrativo ad elaborazione elettronica altro non era che il risultato di un sistema informativo, normalmente di alto livello, che collegando norme e dati, predisponeva un provvedimento che altrimenti sarebbe stato il frutto di riscontri e valutazioni vincolate da parte di un funzionario. In presenza di valutazioni discrezionali la predisposizione elettronica si fermava, offrendo al funzionario un atto parzialmente predisposto, da riempire con la sua valutazione discrezionale. Un esempio di atto amministrativo ad elaborazione elettronica sono le multe o sanzioni amministrative recapitate direttamente a casa. In questo caso è ancora necessaria la firma autografa che non è ovviamente più richiesta nell atto elettronico vero e proprio. L atto elettronico rappresenta l autentica rivoluzione nell organizzazione del lavoro amministrativo pubblico con la cui introduzione si attua il principio della validità giuridica dell atto amministrativo in forma elettronica. Riconoscendo, difatti, valore giuridico all atto amministrativo nella sua forma elettronica, si ottiene quale principale effetto quello di renderlo disponibile in rete, senza confini di distanza, con possibilità di strutturare flussi di lavoro sempre in forma elettronica, impostando una pratica amministrativa unica, a perfezionamento progressivo, qualunque sia il numero degli uffici o delle amministrazioni interessate (teleamministrazione). Questa concezione di «atto elettronico» trova il suo fondamento nel secondo comma dell art. 15 della legge Bassanini che ha sancito che «gli atti, dati e documenti formati dalla Pubblica Amministrazione e dai privati con mezzi informatici o telematici, i contratti stipulati nelle medesime forme, nonché la loro archiviazione e trasmissione con mezzi informatici, sono validi a tutti gli effetti di legge». 21

3 22 Capitolo Secondo L art. 20 del codice dell amministrazione digitale, riprendendo l art. 10 del D.P.R. 445/2000 considera atto scritto il documento informatico. Piuttosto che integrare tutte le disposizioni del codice civile e delle leggi speciali che prevedono il requisito della forma scritta, attraverso il richiamo del corrispondente documento informatico, la norma ha ritenuto, una volta per tutte, soddisfatto il requisito della forma scritta dal documento informatico. Questo a condizione che lo stesso documento rispetti alcune regole al fine di avvalorarne autenticità e sicurezza. Se il documento informatico vale come scrittura, è ovvio che lo stesso assume una rilevante efficacia probatoria. Si intuisce che la preoccupazione principale è stata quella di adeguare ad un diverso strumento come quello informatico, le regole già previste dal codice civile rispetto all efficacia probatoria. 3. IL DOCUMENTO INFORMATICO Il documento informatico è definito come la rappresentazione informatica di atti, fatti, o dati giuridicamente rilevanti Il documento informatico è il perno dell intero impianto normativo del codice dell amministrazione digitale. Non si può, infatti, avere una pubblica amministrazione «digitale» senza che la formazione, trasmissione e conservazione della documentazione amministrativa sia realizzata interamente in forma elettronica. Il processo di digitalizzazione necessita di una serie di irrinunciabili requisiti, tecnologici ed organizzativi, che il codice stesso prende in considerazione. Dividendo i processi di lavoro in «front office» e «back office» è possibile separare, sia da un punto di vista logico che funzionale, le due facce della digitalizzazione: quella che consente di rapportarsi in maniera nuova e più efficace ai propri «clienti», cioè i cittadini e le imprese e quella che permette di gestire tutti i procedimenti, applicando al documento informatico i vari requisiti richiesti per una piena validità. Le questioni inerenti il front office sono ampiamente trattate nel codice che, ad esempio, prevede l introduzione di nuovi diritti, specifica nuove modalità di accesso ai dati e stabilisce quali sono le caratteristiche dei siti. Ma ciò che deve essere preso in considerazione sono le condizioni che abilitano all offerta verso l esterno di nuovi servizi, condizioni che sono tutte interne. Attinenti, cioè al back office.

4 Il codice dell amministrazione digitale I pilastri su cui poggia il back office elettronico sono: la firma elettronica; il protocollo informatico; la posta elettronica certificata (PEC); l archiviazione digitale. La combinazione di questi quattro elementi rende possibile il passaggio dalla teoria della normativa alla pratica dell attività amministrativa del documento informatico, diventato valido e rilevante a tutti gli effetti di legge, A parte l ipotetica riduzione del volume di carta consumata, ciò che rende il documento informatico realmente insostituibile, rispetto all equivalente cartaceo, è la sua tracciabilità. In tutte le operazioni che lo riguardano (produzione, immissione, conservazione, riproduzione e trasmissione di dati, documenti o atti amministrativi) devono essere indicati e resi facilmente individuabili sia i dati relativi alle amministrazioni interessate, sia il soggetto che ha effettuato ciascuna operazione. Lo stesso vale per il sistema di conservazione dei documenti. In questo modo, sarà possibile non solo garantire la massima trasparenza dei procedimenti, ma anche velocizzarli notevolmente. 4. LA GESTIONE ELETTRONICA DOCUMENTALE L art. 40 del codice dell amministrazione digitale fa un implicito riferimento all attività di digitalizzazione delle pubbliche amministrazioni. Ogni unità organizzativa riceve e produce una notevole quantità di documenti, ciò si estrinseca in processi che sono governati da procedure e regole complesse ed articolate. In molti enti, specialmente in quelli pubblici, l attività di protocollazione costituisce la fase iniziale di un processo che certifica la provenienza e la data di acquisizione di un documento identificandolo in maniera univoca nell ambito di una sequenza numerica collegata con l indicazione cronologica. La protocollazione costituisce, quindi, il punto nevralgico di tutti i flussi di lavoro tra le organizzazioni e al loro interno; le modalità di gestione sono d importanza fondamentale nella strategia operativa dell unità organizzativa. Per comprendere meglio alcuni aspetti fondamentali della gestione elettronica dei documenti è necessario a, questo punto, chiarire alcune figure 23

5 24 Capitolo Secondo centrali tipiche del processo di informatizzazione di determinate attività di carattere amministrativo-contabile. La gestione documentale è la gestione informatica dei documenti in modalità avanzata. È stata così denominata perché si tratta di una soluzione che privilegia ed esalta essenzialmente le potenzialità legate alla gestione informatizzata dei documenti e degli archivi. La gestione documentale consiste in realtà in una macro-categoria, che comprende attività assai eterogenee che variano a seconda del grado di funzionalità che si desideri attuare, ma che trovano una logica ben precisa per il loro accorpamento: ovvero il loro comune presupposto fondamentale, che è quello della dematerializzazione dei documenti cartacei e quindi della disponibilità degli stessi a livello informatico. La dematerializzazione dei documenti cartacei prevede le seguenti attività: registrazione con trattamento delle immagini (scannerizzazione dei documenti cartacei); assegnazione per via telematica al destinatario; gestione avanzata della classificazione dei documenti (utilizzo di thesauri e vocabolari controllati ecc.); collegamento dei documenti alla gestione dei procedimenti. Cosa è il thesaurus? Il thesaurus è una lista di termini, con specificazione dei sinonimi, che individuano temi (soggetti o argomenti) rilevanti, sul modello delle voci tipiche degli indici analitici e sommari dei manuali giuridici. Un thesaurus facilita la ricerca dei termini per mezzo di categorie generali. In informatica il thesaurus per l insieme è un elenco di parole chiave che danno accesso a una banca dati o a vocabolari (con elenchi di sinonimi) che possono, ad esempio essere associati a programmi di videoscrittura. Procedere a questo livello di realizzazione significa, in linea di massima: privilegiare l obiettivo della creazione di patrimonio informativo; prendere in considerazione tutti i documenti, non solamente quelli protocollati; coinvolgere nel processo di informatizzazione tutti gli uffici, almeno in parte; consentire l accesso in via informatica direttamente ai documenti.

6 Il codice dell amministrazione digitale 5. I WORKFLOW DOCUMENTALI Nell ambito della gestione elettronica documentale assumono una notevole rilevanza i cd. workflow documentali e cioè quelle attività di razionalizzazione (e conseguente informatizzazione mediante workflow) dei processi documentali di una organizzazione, escludendo quindi quelli primari. La gestione documentale prevede una o più delle seguenti attività: informatizzazione dei processi relativi ai flussi documentali in entrata; informatizzazione dei processi relativi ai flussi documentali in uscita; informatizzazione dei processi relativi ai flussi documentali interni; integrazione con gli eventuali workflow relativi ai processi primari. Procedere a questo livello di realizzazione significa, in linea generale: privilegiare l obiettivo della razionalizzazione ed informatizzazione dei flussi documentali; prendere in considerazione tutti i documenti, anche quelli relativi agli iter di processo; coinvolgere nel processo di informatizzazione tutti gli uffici; consentire l accesso in via informatica agli iter di processo. Cosa si intende per workflow? Il workflow (letteralmente «flusso di lavoro») e, in particolare, quello documentale è l automazione di un processo inerente una determinata funzione, in tutto o solo in parte, durante il quale i documenti, le informazioni o i compiti sono passati da un elemento ad un altro per compiere una determinata azione secondo quanto specificato da un insieme di regole procedurali ben definite. Un workflow costituisce quindi un flusso di lavoro composto da un insieme di attività correlate tra loro attraverso diverse tipologie di relazioni. È indispensabile, inoltre, ai fini di una valida ed efficace informatizzazione delle attività di un ufficio, la cd. reingegnerizzazione dei processi interessati (in altri termini adeguare le procedure amministrative alle esigenze dell informatizzazione). In particolare vengono gestiti mediante sistemi integrati di workflow tutti quei processi che possiedono i requisiti di convenienza, ovvero la complessità, la ripetitività e la stabilità dell iter. 25

7 26 Capitolo Secondo 6. IL PROTOCOLLO INFORMATICO Il protocollo informatico e la gestione elettronica dei flussi documentali hanno migliorano l efficienza interna degli uffici attraverso: l eliminazione dei registri cartacei; la riduzione degli uffici di protocollo; la razionalizzazione dei flussi documentali. L adozione di questi sistemi migliora la trasparenza dell azione amministrativa facilitando l accesso allo stato dei procedimenti ed ai relativi documenti da parte di cittadini, imprese ed altre amministrazioni. Le norme sul protocollo informatico prevedono: di assicurare le funzionalità minime di protocollo; di procedere all archiviazione della documentazione sulla base del criterio per cui tutta la documentazione in ingresso diventa «digitale» secondo la normativa tecnica; pianificare le attività al fine di realizzare un sistema di base protocolloarchiviazione che permetta di avviare il sistema documentale informatico sostitutivo di quello cartaceo; che si possa accedere al protocollo-archivio informatico «solo» tramite una rete interna all amministrazione anche al fine di eliminare la duplicazione di documenti e fascicoli cartacei, con significative economie gestionali sia interne sia per l utenza; di pianificare le attività finalizzate alla gestione informatica dei procedimenti amministrativi al fine di sostituire, anche in modo graduale, il trattamento manuale degli stessi procedimenti. Le norme stabiliscono, in particolare, che ogni amministrazione deve individuare al proprio interno un insieme di «Aree Organizzative Omogenee» (AOO) e per ciascuna di esse deve dotarsi di un sistema di protocollo informatico che realizzi alcune funzionalità di base, il cd. nucleo minimo. Le funzionalità che realizzano il «nucleo minimo» del sistema di protocollo sono quelle che permettono di fornire il servizio di certificazione. L effettuazione di una registrazione di protocollo (ovvero la memorizzazione nel registro di protocollo delle informazioni principali relative al documento) corrisponde alla assunzione di responsabilità da parte dell amministrazione e serve a certificare l esistenza del documento a partire da una certa data.

8 Il codice dell amministrazione digitale I sistemi di protocollo informatico, nella loro versione più evoluta, comprendono funzioni innovative per la pubblica amministrazione. Oltre alla possibilità di protocollare i tradizionali documenti cartacei, è possibile anche: protocollare documenti elettronici; collegare direttamente al sistema di protocollo il sistema di archiviazione e conservazione dei documenti; garantire forme più efficaci di accesso e trasparenza agli atti amministrativi; fornire elementi utili ai fini delle attività di controllo di gestione; sperimentare applicazioni elettroniche della gestione dei flussi documentali. La Direttiva «Linee guida in tema di digitalizzazione dell Amministrazione» del 21 dicembre 2001, nel prevedere la piena utilizzazione del protocollo informatico sosteneva anche che «alla luce degli obiettivi di efficienza e trasparenza dei processi amministrativi, la digitalizzazione dei flussi di documentazione interna strutturata e l introduzione del protocollo informatico risultano cruciali, in quanto consentono lo snellimento, la tracciabilità ed il monitoraggio continuo dei documenti da parte degli utenti». È in tale ottica che sono stati previsti gli uffici digitali: unità in cui le amministrazioni, dopo avere selezionato, pochi, ma efficaci servizi di particolare importanza e visibilità per il cittadino, potranno processarli elettronicamente tramite sistemi di gestione di flussi documentali. 7. L INVIO TELEMATICO DI ISTANZE E COMUNICAZIONI ALLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE L art. 38 del D.P.R. 445/2000 prevede come principio di carattere generale al primo comma che tutte le istanze e le dichiarazioni da presentare alla pubblica amministrazione o ai gestori o esercenti di pubblici servizi possono essere inviate anche per fax e via telematica. Che cosa si intende per istanza e cosa per dichiarazione? Per «istanza» si intende la dichiarazione che un soggetto privato, oppure un soggetto pubblico agente nella propria capacità privatistica rivolge ad una autorità amministrativa, al fine di ottenere un comportamento di questa, consistente in un attività reale, oppure in un attività intellettuale sia essa l emanazione di un provvedimento o d una dichiarazione di scienza. 27

9 28 Capitolo Secondo Le dichiarazioni a differenza delle istanze non sono atti preordinati all apertura di un procedimento amministrativo ed alla conseguente instaurazione di un rapporto tra il richiedente e l amministrazione, ma tendono a finalità diverse Possono essere ad esempio: domande o solleciti interni ad un procedimento già avviato, atti di iniziativa contrattuale, domande successive all apertura di un procedimento amministrativo e necessarie alla sua continuazione ecc. Tale principio trova la sua giustificazione nelle finalità proprie del processo di e-government consistenti nell ottenere una pubblica amministrazione orientata all utente, cittadino ed impresa, fornitrice di moderni servizi, creatrice di valore «pubblico», con cui sia facile operare. L art. 38 del D.P.R. 445/2000 è stato ripreso dall art. 65 del codice dell amministrazione digitale che ha previsto nuove modalità di presentazione delle istanze e dichiarazioni all insegna delle nuove tecnologie, che si affiancano a quelle tradizionali (presentazione a mano, deposito presso l amministrazione competente, invio a mezzo posta). Lo stesso art. 65 ha poi sostituito il secondo comma dell art. 38 D.P.R. 445/2000 al fine di precisare che le uniche modalità valide di invio delle istanze e dichiarazioni per via telematica sono quelle previste dal codice dell amministrazione digitale. Il codice dell amministrazione digitale prevede all art. 65 tre modalità di invio telematico di istanze e dichiarazioni: se sottoscritte mediante la firma digitale, il cui certificato è rilasciato da un certificatore accreditato; quando l autore è identificato dal sistema informatico con l uso della carta d identità elettronica o della carta nazionale dei servizi. Lo stesso codice prevede all art. 66 l obbligo per le pubbliche amministrazioni di adottare, quale unico standard di accesso ai servizi erogati online esclusivamente la Carta d Identità Elettronica e la Carta Nazionale dei Servizi; se l autore è identificato dal sistema informatico con strumenti diversi da quelli di cui al punto precedente purché consentano di accertare l identità del soggetto che richiede l accesso. In effetti, però, quest ultima modalità di invio telematico risulta superata in quanto, come sancito dall art. 64, terzo comma, del codice dell amministrazione digitale, l accesso ai servizi erogati in rete dalle pubbliche amministrazioni con strumenti diversi dalla CIE e dalla CNS non è più consentito a decorrere

10 Il codice dell amministrazione digitale dalla data, comunque non successiva al 31 dicembre 2007, fissata con decreto del presidente del Consiglio dei Ministri o del Ministro delegato per l Innovazione e le Tecnologie, di concerto con il Ministro per la Funzione Pubblica e d intesa con la Conferenza Unificata; se l autore è identificato dal sistema informatico attraverso le credenziali di accesso relative all utenza personale di posta elettronica certificata di cui all articolo 16-bis del D. L. 185/2008, convertito con modificazioni, dalla legge 2/2009. Quest ultimo caso è stato aggiunto dall art. 17, comma 29, del D.L. 78/2009, convertito in legge 102/2009. Come, come è stato già osservato la presentazione delle istanze e delle dichiarazioni tramite strumenti telematici solleva principalmente due problematiche tra loro connesse. La prima è relativa alla certezza, da parte dell istante, che l istanza o la dichiarazione sia giunta presso l indirizzo elettronico dell amministrazione competente. La seconda riguarda la precisa individuazione del momento a partire dal quale, a seguito della presentazione dell istanza o della dichiarazione per via telematica, prende avvio la procedura amministrativa preordinata all erogazione del servizio. Entrambe le problematiche potranno essere risolte attraverso il ricorso al sistema della posta elettronica certificata di cui si parlerà in seguito. 8. LA CONSERVAZIONE DEI DOCUMENTI INFORMATICI Una delle fasi più importanti della gestione documentale è la dematerializzazione dei documenti cartacei e conseguente attività di conservazione dei documenti informatici. Alla luce dell art. 23 del codice dell amministrazione digitale, comma 2bis, le copie su supporto cartaceo di documento informatico, anche sottoscritto con firma elettronica qualificata o con firma digitale, sostituiscono ad ogni effetto di legge l originale da cui sono tratte se la loro conformità all originale in tutte le sue componenti è attestata da un pubblico ufficiale a ciò autorizzato. In particolare il comma 4 dello stesso articolo 23 così come modificato dalla legge n. 2/ 2009 sancisce che le copie su supporto informatico di qualsiasi documento analogico originale, formato in origine su supporto cartaceo o su altro supporto non informatico, sostituiscono ad ogni effetto di legge gli originali da cui sono tratte se la loro conformità all originale è assicurata da chi lo detiene mediante l utilizzo della propria firma digitale e nel rispetto delle regole tecniche. 29

11 30 Capitolo Secondo La norma, in definitiva, attribuisce un particolare valore alla copia informatica documentale a prescindere dall unicità o meno del documento originale, purché siano soddisfatti i requisiti fondamentali della firma digitale e del rispetto delle regole tecniche. Eccezionalmente il comma 5 stabilisce che, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri possono essere individuate particolari tipologie di documenti analogici originali unici per le quali, in ragione di esigenze di natura pubblicistica, permane l obbligo della conservazione dell originale analogico oppure, in caso di conservazione ottica sostitutiva, la loro conformità all originale deve essere autenticata da un notaio o da altro pubblico ufficiale a ciò autorizzato con dichiarazione da questi firmata digitalmente ed allegata al documento informatico. L art. 42 del codice dell amministrazione digitale dispone in via di principio che le pubbliche amministrazioni valutano in termini di rapporto tra costi e benefici il recupero su supporto informatico dei documenti e degli atti cartacei dei quali sia obbligatoria o opportuna la conservazione e provvedono alla predisposizione dei conseguenti piani di sostituzione degli archivi cartacei con archivi informatici, nel rispetto delle regole tecniche adottate ai sensi dell articolo 71. L art. 43 del codice dell amministrazione digitale, al primo comma, sancisce che i documenti degli archivi, le scritture contabili, la corrispondenza ed ogni atto, dato o documento di cui è prescritta la conservazione per legge o regolamento, ove riprodotti su supporti informatici sono validi e rilevanti a tutti gli effetti di legge, se la riproduzione sia effettuata in modo da garantire la conformità dei documenti agli originali e la loro conservazione nel tempo, nel rispetto delle regole tecniche stabilite ai sensi dell articolo 71. L art. 44 del codice dell amministrazione digitale, invece, fissa i requisiti per la conservazione dei documenti informatici che sono: l identificazione certa del soggetto che ha formato il documento e dell amministrazione o dell area organizzativa omogenea di riferimento di cui all articolo 50, comma 4, del D.P.R. 445/2000; l integrità del documento; la leggibilità e l agevole reperibilità dei documenti e delle informazioni identificative, inclusi i dati di registrazione e di classificazione originari; il rispetto delle misure di sicurezza previste dagli articoli da 31 a 36 del D. Lgs. 196/2003, e dal disciplinare tecnico pubblicato in allegato B a tale decreto.