DIRETTIVE AI CENTRI DI RESPONSABILITA PER LA FORMULAZIONE DELLE PROPOSTE DI BUDGET PER L'ANNO 2008

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1 giunta regionale 8^ legislatura ALLEGATOA alla Dgr n del 31 luglio 2007 pag 1/14 DIRETTIVE AI CENTRI DI RESPONSABILITA PER LA FORMULAZIONE DELLE PROPOSTE DI BUDGET PER L'ANNO 2008 Agosto 2007

2 ALLEGATOA alla Dgr n del 31 luglio 2007 pag. 2/14 INDICE PREMESSA 1. QUADRO DI RIFERIMENTO DELLA POLITICA DI BILANCIO PER IL Risorse disponibili 1.2. Patto di stabilità e governo della spesa 2. DIRETTIVE AI CENTRI DI RESPONSABILITA PER LA FORMULAZIONE DELLE PROPOSTE DI BUDGET 2.1. Legge finanziaria e collegati 2.2. Spese correnti 2.3. Spese d investimento 2.4. Capitoli gestiti da più Centri di responsabilità 2.5. Studi ed incarichi di consulenza 2.6. Somme a destinazione vincolata 2.7. Nuove linee di spesa

3 ALLEGATOA alla Dgr n del 31 luglio 2007 pag. 3/14 PREMESSA Anche con riferimento alla predisposizione delle proposte di budget per il 2008 e alla conseguente formazione del bilancio di previsione per lo stesso esercizio, si dovrà procedere attraverso l attenta ponderazione degli elementi che possono incidere sul finanziamento delle molteplici linee di intervento della Regione. Da un lato, la dinamicità delle entrate tributarie a libera destinazione che si mantiene tendenzialmente a livelli costanti rispetto agli esercizi precedenti, dall altro, il necessario rispetto del Patto di stabilità e i limiti normativi in materia di spese finanziabili mediante indebitamento, inducono le Regioni ad un attento vaglio delle singole politiche di spesa e ad un ventaglio di modalità di finanziamento della propria attività piuttosto definito. L insieme di questi aspetti richiama l esigenza di massima attenzione da parte dei Centri di responsabilità nella formulazione delle proposte di budget, tenuto conto dell importanza assunta dal momento di formazione del bilancio di previsione nell ambito del ciclo della programmazione finanziaria della Regione. 1. QUADRO DI RIFERIMENTO DELLA POLITICA DI BILANCIO PER IL 2008 In attesa del varo della legge delega sul Federalismo fiscale e del Codice delle Autonomie, che definiranno funzioni e relative forme di finanziamento delle autonomie territoriali, il Documento di Programmazione Economica Finanziaria (di seguito denominato DPEF), presentato il 28 giugno 2007 al Consiglio dei Ministri, non sembra fornire chiari indirizzi finanziari cui le Regioni dovranno attenersi nel Ciò fa pensare che il 2008 sia interpretato come un anno di transizione, in attesa di una riforma organica del sistema di finanziamento degli enti territoriali che dovrebbe prendere avvio nel 2009, a partire dai decreti attuativi del federalismo. Per quanto riguarda il Patto di Stabilità interno per le Regioni, il DPEF afferma che, proprio in vista dell attuazione del federalismo fiscale, si dovrebbe accelerare il passaggio dalla logica dei tetti di spesa alla regola dei saldi. Nella transizione, il DPEF ravvisa la necessità di governare la dinamica di crescita della spesa primaria delle Amministrazioni Locali, anche attraverso il taglio delle spese discrezionali.

4 ALLEGATOA alla Dgr n del 31 luglio 2007 pag. 4/14 Con riferimento alla sanità, l ammontare del finanziamento per il 2008 è già determinato in milioni di euro (+3% rispetto all anno in corso) dalla Finanziaria 2007, che ha recepito quanto stabilito nel Nuovo Patto per la Salute siglato tra Governo e Regioni nel settembre Gli obiettivi definiti dal Governo in materia sanitaria riprendono quelli già indicati nel precedente DPEF e riguardano: interventi in materia di riorganizzazione del Sistema Sanitario Nazionale (aggiornamento dei LEA, attuazione di un sistema adeguato di monitoraggio, razionalizzazione dei sistemi di acquisto di beni e servizi), l adeguamento delle risorse finanziarie per l edilizia sanitaria, l innovazione tecnologica e un più stringente controllo della spesa. 1.1 Le risorse disponibili Nella TAV. 1 viene rappresentato il quadro previsionale delle entrate della Regione Veneto per l anno Le previsioni sono state formulate sulla base della legislazione in vigore e sono state effettuate avvalendosi del modello SAPER Regione Veneto (Sistema di Analisi per la Politica Economico-fiscale Regionale). Le entrate finali (entrate al netto di indebitamento e partite di giro) ammontano a 9.518,8 milioni di euro, in crescita dell 1,4% rispetto al L aumento è dovuto in particolare alla crescita delle entrate tributarie destinate alla sanità (IRAP, addizionale IRPEF e compartecipazione IVA) che riflette la crescita del finanziamento riconosciuto dallo Stato. Le risorse libere da vincoli previste ammontano a milioni di euro, con un incremento, rispetto al bilancio previsionale 2007, pari al 2,6%. I tributi propri liberamente destinabili ammontano a 892 milioni di euro, in diminuzione del 2,1% rispetto al Tra essi i principali riguardano: la tassa automobilistica regionale (537 milioni di euro), con un aumento dell 1,3% rispetto all esercizio precedente. L incremento di gettito atteso per il 2008 è rinvenibile nella crescita, lenta ma costante, del parco veicolare regionale, nonché nell attenta gestione del tributo medesimo che ha permesso di contenere notevolmente il volume dell evaso. la quota regionale dell accisa per autotrazione (182 milioni di euro) in diminuzione dell 1,6% rispetto all esercizio precedente. Le motivazioni del calo strutturale del gettito di questo tributo, realizzatosi a partire dall anno 2000 e con intensità maggiore a partire dal 2003, vanno ricercate in primis nel ricorso a beni sostituti più economici della benzina quali gasolio e GPL; l addizionale regionale all imposta sul consumo di gas metano come combustibile e imposta

5 ALLEGATOA alla Dgr n del 31 luglio 2007 pag. 5/14 sostitutiva per le utenze esenti (66 milioni di euro) con un calo del 26% rispetto all esercizio precedente. Le motivazioni della perdita di gettito vanno ricercate nelle misure fiscali introdotte dall art. 2, c. 73 della L. 286/2006, che riconosce come usi industriali - per i quali è previsto un prelievo meno oneroso - anche i consumi dei soggetti esercenti attività nel settore della distribuzione commerciale. Il gettito dell addizionale regionale all imposta sul consumo di gas metano potrebbe subire ulteriori variazioni a seguito dell attuazione delle disposizioni contenute nel D.lgs. 26/2007, che a decorrere dal 2008 introdurrà radicali modifiche alla struttura della base imponibile del tributo. Tra le altre entrate a libera destinazione, la maggiore quota è costituita dalla compartecipazione Iva a libera destinazione (85,4 milioni di euro). Tra le risorse a destinazione vincolata, la quota più rilevante riguarda il finanziamento del Servizio Sanitario regionale, che è stimato per il 2008 in milioni di euro. La stima è stata effettuata utilizzando come dato di partenza il fabbisogno 2007 ex Intesa delle Regioni del 15 marzo 2007, cui è stato applicato un tasso di crescita pari al 3,2%, come previsto nel DPEF Le esigenze di finanziamento della spesa sanitaria corrente 2008 sono soddisfatte dal gettito, totale o parziale, dei seguenti tributi: IRAP quota destinata alla sanità (2.812 milioni di euro). Addizionale regionale all IRPEF (pari a 545 milioni di euro), con una crescita dello 0,9% rispetto al previsionale L incremento del gettito del tributo è determinato dalla crescita nominale dei redditi e dalla progressiva crescita del tasso di partecipazione della popolazione regionale alla creazione del reddito. Si rileva che la manovra tributaria sull addizionale regionale IRPEF disposta dalla L.R. 27/2006, che prevede una rimodulazione dell aliquota di base per i soggetti con reddito superiore a euro, è in vigore solamente fino al 31 dicembre Compartecipazione regionale all IVA: quota destinata alla sanità (4.200 milioni di euro).

6 ALLEGATOA alla Dgr n del 31 luglio 2007 pag. 6/14 TAV. 1 - ENTRATE PREVISTE PER IL 2008 A LEGISLAZIONE VIGENTE 2007 previsioni di competenza iniziale Milioni di euro AREA DELL'AUTONOMIA variazioni assolute variazioni % ENTRATE LIBERE RICORRENTI 1.321, ,0 35,4 2,7% - ENTRATE TRIBUTARIE A LIBERA DESTINAZIONE 910,9 892,0-18,9-2,1% - TRASFERIMENTI STATALI SENZA VINCOLO DI DESTINAZIONE 296,5 296,5 0,0 0,0% - ALTRE ENTRATE LIBERE RICORRENTI 83,1 83,1 0,0 0,0% - COMP. IVA A LIBERA DESTINAZIONE (D.LGS. 56/2000) 31,1 85,4 54,3 174,7% ENTRATE LIBERE NON RICORRENTI 45,0 45,0 0,0 0,0% RISORSE PER LA MANOVRA DI BILANCIO 1.366, ,0 35,4 2,6% AREA DEL VINCOLO ENTRATE DESTINATE ALLA SANITA' CORRENTE 7.322, ,0 234,5 3,2% - IRAP (BASE) 2.812, ,0 0,0 0,0% - ADDIZIONALE IRPEF (BASE) 540,0 545,0 5,0 0,9% - COMPARTECIPAZIONE IVA (QUOTA VINCOLATA) 3.970, ,0 229,5 5,8% MANOVRA FISCALE 140,0 0,0-140,0-100,0% TRASFERIMENTI STATALI VINCOLATI 559,8 559,8 0,0 0,0% - INTERVENTI UNIONE EUROPEA 2,8 2,8 0,0 0,0% - ALTRE ENTRATE VINCOLATE 557,0 557,0 0,0 0,0% RISORSE A DESTINAZIONE VINCOLATA 8.022, ,8 94,5 1,2% ENTRATE FINALI 9.388, ,8 129,9 1,4%

7 ALLEGATOA alla Dgr n del 31 luglio 2007 pag. 7/ Patto di stabilità e governo della spesa Come già accennato, nelle more dell approvazione delle scelte di finanza pubblica in senso federalista, il DPEF riporta le raccomandazioni della Commissione Europea e dei principali organismi internazionali sulla necessità di riformare le procedure di bilancio del paese Italia, improntandole al rispetto del controllo della spesa, ravvisando, in particolare, l esigenza di governare la dinamica della spesa primaria delle Amministrazioni locali, anche attraverso il taglio delle spese discrezionali. Tuttavia, qualora tale misura si sostanziasse nell indicazione di tagli selettivi di alcune voci di spesa, l intervento risulterebbe in aperto contrasto con i più recenti orientamenti della Corte Costituzionale che, con sentenza 417/2005, ha riconosciuto che l individuazione di vincoli puntuali a singole voci di spesa per le Regioni e gli Enti Locali rappresenta un indebita ingerenza nell autonomia finanziaria di spesa garantita alle autonomie territoriali dall articolo 119 della Costituzione. Con riferimento al Patto di stabilità per le Regioni, il DPEF ravvisa la possibilità di abbandonare il metodo dei tetti su specifiche voci di spesa, in luogo di un vincolo complessivo sui saldi di bilancio; tale soluzione sarebbe in linea con le regole formulate nel testo del disegno di legge delega sul federalismo fiscale. Sia pure, ad oggi, in assenza di indicazioni specifiche qualitative/quantitative sul Patto di stabilità, le linee di azione individuate dal Governo inducono le Regioni all assunzione di comportamenti virtuosi sul fronte del contenimento della spesa. In un simile contesto e, date le proiezioni di entrata per la nostra Regione, l equilibrio complessivo di bilancio e il necessario rispetto dei limiti connessi, sono conseguibili attraverso il puntuale controllo dell evoluzione dei livelli di spesa di parte corrente e di parte investimento, in termini sia di competenza che di cassa. Proprio sul fronte delle entrate si richiama che, per la Regione, l importo complessivo delle risorse libere previste per il 2008 e destinabili alla manovra di bilancio è pari a milioni di euro (si veda TAV. 1), con un incremento, rispetto al bilancio previsionale 2007, di circa il 2.6%. A tale incremento non corrisponde, però, un reale margine per il finanziamento di nuova spesa regionale, soprattutto in considerazione del contestuale aumento della spesa definita rigida. Tenuto conto di ciò, le richieste delle strutture dovranno essere formulate attraverso una puntuale verifica delle effettive esigenze di spesa, in modo da consentire un risultato complessivamente virtuoso in termini di proposte di budget. Peraltro, un margine di contenimento della spesa corrente, rappresenta la sola via per il finanziamento delle spese d investimento a favore del settore privato; ovvero di quelle

8 ALLEGATOA alla Dgr n del 31 luglio 2007 pag. 8/14 spese di investimento che non rientrano nelle fattispecie previste dalla L. 350/2003, art. 3 commi e quindi non finanziabili attraverso il ricorso all indebitamento. Inoltre, con riferimento ai limiti applicabili sulla base del Patto di stabilità, la spesa finanziabile con risorse regionali risulta concorrente con quella di tipo vincolato (statale e comunitaria): per questo motivo, il contenimento di spesa finanziata con risorse regionali può garantire un maggiore margine sul fronte della effettiva realizzazione di spesa vincolata da iscrivere in bilancio per il Nella TAV. 2 si dà dimostrazione dell andamento della spesa ricorrente della Regione nel triennio

9 ALLEGATOA alla Dgr n del 31 luglio 2007 pag. 9/14 TAV. 2: ANDAMENTO DELLA SPESA RICORRENTE FINANZIATA CON MEZZI REGIONALI Impegni finali Stanziamenti di previsione Spese regionali di amministrazione 257,08 255,30 263,77 Servizi e organi istituzionali 44,44 44,20 44,35 Personale 134,73 137,02 141,46 Acquisto di beni e servizi 65,76 69,63 67,55 Trasferimenti correnti 10,76 3,26 1,55 Altre spese di amministrazione 1,39 1,19 8,86 Spese regionali operative 673,05 710,27 731,63 Agricoltura e sviluppo rurale 57,87 60,90 63,26 Tutela della salute 29,80 57,10 51,72 Interventi sociali 106,68 112,08 102,97 Istruzione e formazione 115,31 105,85 110,75 Mobilità 219,95 217,75 226,97 Lavoro 11,30 14,48 11,40 Turismo 26,67 26,49 35,46 Cultura 15,04 21,88 19,39 Altre spese operative 87,17 88,76 94,35 Fondi e altre partite 3,26 4,98 15,36 Rate mutui e prestiti 97,94 74,27 145,50 Limiti d'impegno 26,38 22,89 24,37 Cofinanziamenti programmi comunitari (stanziamento iniziale) 26,00 12,78 48,58 Totale spesa ricorrente finanziata con mezzi regionali 1.080, , ,85

10 ALLEGATOA alla Dgr n del 31 luglio 2007 pag. 10/14 2. DIRETTIVE AI CENTRI DI RESPONSABILITA PER LA FORMULAZIONE DELLE PROPOSTE DI BUDGET I Centri di responsabilità di budget, nella formulazione delle proposte, dovranno prestare particolare attenzione, per la parte entrata, alla definizione degli importi inerenti alle assegnazioni vincolate e, per la parte spesa, alla puntuale giustificazione degli importi richiesti Legge finanziaria e collegati L ordinamento contabile regionale prevede, in corrispondenza dell approvazione della legge di bilancio, l adozione della legge finanziaria che ha effetti finanziari a valere sul bilancio annuale e pluriennale, così come la possibilità di adottare provvedimenti di legge collegati, per settori omogenei di materia, recanti modifiche ed integrazioni di tipo procedurale alla legislazione vigente. Le proposte di norme il cui contenuto sia finalizzato direttamente ad azioni in campo economico e sociale o a carattere infrastrutturale, verranno inserite nella legge finanziaria, mentre le modificazioni di tipo ordinamentale, non comportanti variazioni di entrata e di spesa, saranno oggetto di provvedimenti di legge collegati. Le Strutture competenti dovranno inviare, tramite posta elettronica, entrambi i tipi di proposta sia alla Direzione Bilancio che alla Direzione Affari legislativi per i rispettivi vagli di competenza. Ogni proposta dovrà essere corredata da adeguata motivazione e dalle eventuali note legislative di riferimento. Si sottolinea l esigenza che le richieste di modifica legislativa vengano trasmesse entro i termini stabiliti per la consegna delle proposte di budget, al fine di consentire le indispensabili analisi e valutazioni in modo che la Giunta regionale possa deliberare avendo acquisito i necessari pareri legislativi e di percorribilità finanziaria Spese correnti Anche per l esercizio 2008, il contenimento della spesa corrente è assunto quale obiettivo primario. L effetto virtuoso di contenimento di questa tipologia di spesa è quello di disporre di un margine di risorse correnti per il finanziamento di eventuale nuova spesa regionale, compresa quella di investimento a favore di soggetti privati, non finanziabile con indebitamento (in base alla Legge 350/2003, art. 3, commi 16-19). A tal fine, ogni Centro di responsabilità dovrà formulare le proposte di spesa corrente per il 2008 nel limite complessivo individuato, in sede di formulazione del budget, quale obiettivo di risparmio.

11 ALLEGATOA alla Dgr n del 31 luglio 2007 pag. 11/14 Per consentire maggiore flessibilità nell individuazione degli stanziamenti sui singoli capitoli, tale limite è applicato sul complesso della spesa corrente riferita a ciascun Centro di responsabilità e viene calcolato a partire dai valori accolti come stanziamenti iniziali nel bilancio di previsione 2007 (o valori equivalenti per quei capitoli non valorizzati all atto di approvazione del bilancio di previsione 2007). Il calcolo avviene con riferimento a diversi gruppi di capitoli sulla base dei seguenti parametri: una diminuzione del 20 % (la maggior parte delle spese operative); una diminuzione del 5 % (alcune spese di funzionamento); nessuna diminuzione (alcune spese di amministrazione che risultano non comprimibili, tra cui le spese per il personale). La modulazione dei parametri di riduzione tiene ovviamente conto dei potenziali margini di elasticità propri delle diverse tipologie di spesa. Qualsiasi eventuale incremento di spesa rispetto al vincolo posto potrà trovare valutazione esclusivamente da parte della Giunta regionale in sede di discussione politica, nella fase successiva alla predisposizione delle proposte da parte dei Centri di responsabilità Spese d investimento La scelta di rigore finanziario nella formulazione delle proposte di budget si estende anche alla spesa di investimento. In proposito, si deve evidenziare che è già sottoposto ad attento monitoraggio il livello di indebitamento regionale. Peraltro, negli anni, la residua possibilità di ricorso ad indebitamento si è via via ridotta. Inoltre, con riferimento alla spesa di investimento regionale rispetto alla quale, per disposizione della Legge 350/2003, art. 3, commi 16-19, non è possibile ricorrere ad indebitamento (nello specifico spesa a favore di soggetti privati), si ricorda che l unica possibilità di finanziamento si realizza attraverso risparmi di risorse finanziarie sul fronte della spesa corrente. I Centri di responsabilità dovranno formulare le proposte di spesa dando priorità ad interventi di completamento di programmi già in essere e avendo cura di specificare se si tratta di interventi: 1) già contrattualizzati o previsti tali alla data del 31/12/2007; 2) già quantificati, per il 2008, da specifica norma di legge; 3) rifinanziabili attraverso la legge finanziaria. Per il caso di cui sub 3), deve, inoltre, essere evidenziata la coerenza degli interventi proposti con i

12 ALLEGATOA alla Dgr n del 31 luglio 2007 pag. 12/14 documenti di programmazione regionale. Per gli interventi di investimento finanziabili con risorse regionali, dovrà essere data attestazione di quanta parte delle risorse richieste possano trovare copertura mediante indebitamento, ai sensi della Legge 350/2003, art. 3, commi Nel caso in cui, nonostante i limiti applicati, gli importi di budget, sia in termini di spesa corrente che di investimento, non dovessero risultare in linea con i vincoli che saranno eventualmente rideterminati dal Governo centrale in materia di Patto di stabilità, la Segreteria Bilancio e Finanza procederà alla necessaria rideterminazione in via tecnica degli stanziamenti. Ciò potrà avvenire anche attraverso l eventuale previsione di compensazioni in termini di impegnabilità sugli stanziamenti autorizzati, tenuto conto della spesa a destinazione vincolata (reiscrizioni e nuova spesa) Capitoli gestiti da più Centri di responsabilità I capitoli gestiti da più Centri di responsabilità (cogestiti) si riferiscono a spese per adesioni ad associazioni (cap. 3030/U), studi, indagini, ricerche e consulenze (cap. 7010/U), spese per il funzionamento di consigli, collegi, comitati e commissioni (cap. 3002/U), restituzione di somme erroneamente o indebitamente riscosse dalla Regione (capp. 5232/U e 5240/U), restituzione allo Stato di quote di finanziamenti non interamente utilizzati (cap /U), spese ed oneri da sostenere a seguito di sentenze esecutive (cap /U). I Centri di responsabilità dovranno formulare le richieste su tali capitoli in maniera precisa, sia in termini quantitativi, sia attraverso la puntuale descrizione degli interventi a cui le proposte stesse si riferiscono. Le richieste verranno sottoposte all attenzione della Giunta regionale che individuerà l'ammontare complessivo da destinare a ciascun capitolo cogestito. Si ricorda che la mancata proposta in sede di budget a livello di capitoli cogestiti non renderà possibile, durante d anno, il ricorso all utilizzo delle risorse ivi stanziate da parte del Centro di responsabilità Studi ed incarichi di consulenza I Centri di responsabilità, nel formulare le richieste di spesa per studi ed incarichi di consulenza conferiti a soggetti estranei all Amministrazione regionale, dovranno tener conto di quanto stabilito con circolare del Segretario Generale della Programmazione n. 473/40.00 del 13 febbraio 2003, con

13 ALLEGATOA alla Dgr n del 31 luglio 2007 pag. 13/14 deliberazione della Corte dei Conti n. 6/contr/05 del 16 febbraio 2005, con nota prot. n del 19 settembre 2005 del Segretario della Giunta regionale e con circolare del Segretario Generale della Programmazione n /40.00 del 24 marzo Somme a destinazione vincolata I Centri di responsabilità dovranno indicare esclusivamente le risorse derivanti da assegnazioni già deliberate (e quindi certe nel loro ammontare) in base a piani o programmi finanziari di origine statale o comunitaria, evidenziando lo specifico provvedimento di riferimento. Con riguardo alle somme già stanziate nell esercizio in corso o in precedenti esercizi, i Centri di responsabilità dovranno individuare tutte le somme che prevedibilmente non verranno impegnate entro il 2007 e che saranno perciò da iscrivere nell esercizio successivo. Con riferimento ai capitoli di spesa a finanziamento misto (regionale, statale e/o comunitario) dovranno essere indicate le relative quote di composizione per gli esercizi successivi a quello in corso Nuove linee di spesa Con riferimento alle nuove linee di spesa, siano esse di carattere corrente o di investimento, dovrà essere indicato uno specifico ordine di priorità degli interventi in termini di realizzazione, al fine di consentire una più agevole individuazione delle iniziative da finanziare da parte della Giunta regionale, in sede di discussione politica. Con riferimento agli interventi di investimento andrà specificata la quota parte finanziabile mediante indebitamento, sempre ai sensi della Legge 350/2003, art. 3, commi CALENDARIO DEGLI ADEMPIMENTI Entro il mese di agosto si prevede di rendere disponibile ai Centri di responsabilità l applicativo per la formulazione delle proposte di budget. Entro 20 giorni dalla messa a disposizione via web della procedura di Budget, i Centri di responsabilità dovranno: a) rendere disponibili le proposte di budget alla Direzione Bilancio; b) dare comunicazione delle proposte di modifiche legislative.

14 ALLEGATOA alla Dgr n del 31 luglio 2007 pag. 14/14 L'inosservanza del termine fissato per la formulazione delle proposte da parte dei Centri di responsabilità comporterà la redazione di una proposta d'ufficio coerente con le indicazioni tecniche contenute nelle presenti Direttive.