AFFIDAMENTO DEL SERVIZIO DI TRASPORTO PUBBLICO LOCALE URBANO AUTOMOBILISTICO, TRANVIARIO E DI NAVIGAZIONE DEL COMUNE DI VENEZIA

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1 ALLEGATO ALLA D.G. N.229 DEL DIREZIONE MOBILITÀ E TRASPORTI DIREZIONE SVILUPPO ECONOMICO E PARTECIPATE AFFIDAMENTO DEL SERVIZIO DI TRASPORTO PUBBLICO LOCALE URBANO AUTOMOBILISTICO, TRANVIARIO E DI NAVIGAZIONE DEL COMUNE DI VENEZIA 1. Premessa La presente relazione è redatta ai sensi dell'art. 34 comma 20 del decreto legge 18 ottobre 2012, n. 179, convertito con modifiche in legge 17 dicembre 2012, n. 221: Per i servizi pubblici locali di rilevanza economica, al fine di assicurare il rispetto della disciplina europea, la parità tra gli operatori, l'economicità della gestione e di garantire adeguata informazione alla collettività di riferimento, l'affidamento del servizio è effettuato sulla base di apposita relazione, pubblicata sul sito internet dell'ente affidante, che dà conto delle ragioni e della sussistenza dei requisiti previsti dall'ordinamento europeo per la forma di affidamento prescelta e che definisce i contenuti specifici degli obblighi di servizio pubblico e servizio universale, indicando le compensazioni economiche se previste. Con essa si intende: individuare la forma di affidamento prescelta del servizio di trasporto pubblico locale urbano automobilistico, tranviario e di navigazione del Comune di Venezia, nel rispetto della disciplina nazionale ed europea, della parità tra gli operatori, dell'economicità della gestione; dar conto delle ragioni e della sussistenza dei requisiti dell affidatario previsti dall'ordinamento europeo per la forma di affidamento prescelta; individuare l architettura del sistema di pianificazione/organizzazione e di gestione dei servizi di mobilità individuare il/i soggetto/i affidatario/i; definire i contenuti specifici degli obblighi di servizio pubblico; indicare le compensazioni economiche ove previste; indicare le modalità e le tempistiche di attuazione delle incombenze derivanti dalla scelta della modalità di affidamento proposta. La presente relazione, una volta approvata dall'organo esecutivo del Comune di Venezia, verrà pubblicata per la durata di 60 giorni all'albo pretorio informatico del Comune di Venezia, al fine di garantire adeguata informazione alla collettività di riferimento. 1

2 2. L'organizzazione attuale del servizio di trasporto pubblico locale urbano automobilistico e di navigazione del Comune di Venezia Actv S.p.A. è affidataria dei servizi di trasporto pubblico locale minimi ed aggiuntivi regolati da separati contratti di servizio, entrambi sottoscritti con il Comune di Venezia in data 26 marzo 2001, rispettivamente approvati con D.G.C. n. 295 e n. 296 del , attualmente consensualmente prorogati fino al , con DD.G.C. n. 511 e n. 513 del Alilaguna S.p.A. è affidataria dei servizi lagunari di trasporto pubblico locale aggiuntivi di collegamento della Città di Venezia con l Aeroporto Marco Polo, regolati da contratto di servizio approvato con D.G.C. n. 297 del , attualmente consensualmente prorogato fino al , con D.G.C. n. 512 del Si ritiene opportuno ricordare, anche in questa occasione, come l anno 2011, in materia servizi pubblici locali, in particolare per quanto riguarda il settore del trasporto pubblico locale, fu caratterizzato da un contesto di riferimento legislativo, rappresentato dall art. 23 bis d.l. 112/2008, alquanto incerto per le continue proroghe di breve periodo del termine del regime transitorio degli affidamenti diretti dei servizi, alla cui scadenza le gestioni dovevano cessare improrogabilmente alla data del Dopo l abrogazione a seguito dell esito del referendum del , l art. 23 bis venne sostituito, con parziali modificazioni dall art. 4 del D.L , n. 138, che stabiliva la nuova scadenza del 31 marzo 2012 agli affidamenti diretti dei servizi pubblici locali. Il quadro di incertezza normativa era altresì aggravato dall assenza di determinazioni da parte della Regione Veneto sui termini di indizione delle procedure concorsuali per l affidamento dei servizi di TPL, cui doveva provvedere ai sensi del c. 1ter dell art. 22 della L.R. 25/1999; scenario altresì aggravato dalla riduzione dei finanziamenti regionali al trasporto pubblico locale rispetto ai trasferimenti 2010, a seguito delle intervenute disposizioni legislative in materia di finanza pubblica contenute nel d.l. n. 78/2010, convertito con Legge n. 122/2010, che avevano imposto alle Regioni forti tagli della spesa pubblica. Per far fronte a detto contesto e alla luce della normativa allora vigente, al fine di evitare il pericolo di una imminente interruzione dei servizi, il Comune di Venezia, ricorrendo i termini e le condizioni previste dall art. 5, par. 5 del Regolamento CE, , n. 1370/2007, ha proceduto alla proroga dei vigenti contratti di servizio al con i singoli soggetti gestori (Actv S.p.A. e Alilaguna S.p.A.). L Amministrazione Comunale ritenne infatti necessario garantire alla cittadinanza e al territorio la certezza circa la prosecuzione dei servizi di TPL almeno fino a quando non venisse definito chiaramente dagli organi competenti il contesto normativo di riferimento e le modalità attuative dello stesso. La produzione delle linee di TPL del Comune di Venezia indicata nei vigenti contratti di servizio può essere così di seguito rappresentata: 2

3 Contratto di servizio Produzione in ore moto Produzione in kilometri - Actv servizi minimi navigazione Automobilistici tranviari Actv servizi aggiuntivi navigazione Alilaguna servizi agg.vi navigazione TOTALE SERVIZI NAVIGAZIONE TOTALE SERVIZI AUTOMOBILISTICI E TRANVIARI Il servizio automobilistico La produzione del servizio di trasporto pubblico automobilistico e tranviario urbano di competenza del Comune di Venezia è classificata tra i servizi minimi riconosciuti dalla Regione Veneto. Il servizio automobilistico comprende due sottoreti: la rete di Mestre e la rete di Lido Pellestrina. La prima si estende ai comuni di prima cintura ed è fortemente integrata con il servizio extraurbano anch esso esercito da Actv S.p.A. sulle principali direttrici verso Mestre e Venezia. Il servizio di Mestre è articolato in linee di forza, linee di base, linee ad orario, ivi comprese le corse scolastiche. La gran parte delle linee di forza ha come capolinea p.le Roma, evidenziando quanto la rete di Mestre sia funzionale al collegamento tra i due poli urbani di Mestre e Venezia. La rete di Mestre è contraddistinta da un servizio molto concentrato nelle ore di punta per dare risposta al pendolarismo di lavoratori e studenti, soprattutto sulla relazione Terraferma p.le Roma, sulla quale i collegamenti sono garantiti anche durante la notte. In estate, a parte le riduzioni legate alle corse scolastiche, il servizio non osserva particolari limitazioni, principalmente per la presenza della componente turistica che interessa anche la rete di Terraferma nel periodo estivo. Il servizio è effettuato con principalmente con autobus da 18 e da 12 m, a parte alcune linee a bassa frequenza effettuate con autobus da 10,5 m. Il servizio affidato ad Actv S.p.A. sulla la rete di Mestre prevede una produzione offerta al pubblico pari a circa 11 milioni di kilometri annui. La rete di Lido Pellestrina è costituita da un sistema di linee automobilistiche che connette tutte le località al terminal di S.Maria Elisabetta, dove avviene l interscambio con le linee di navigazione. La frequenza delle linee è elevata soprattutto sugli assi principali ed è caratterizzata dalla presenza di servizi notturni che garantiscono i collegamenti con il trasporto pubblico lungo l isola di Lido e Pellestrina con Venezia e la Terraferma. In estate il sevizio è ulteriormente rinforzato per fare fronte alla domanda legata all utenza delle spiagge. Il servizio è strettamente integrato alla rete di navigazione, in particolare la linea che va da Pellestrina a Lido S. Maria Elisabetta, connette le due isole con gli autobus imbarcati in nave traghetto sulla tratta Alberoni Faro Rocchetta Santa Maria del Mare, ed è in coincidenza a Pellestrina Cimitero con il servizio di navigazione per Chioggia. Il servizio è gestito completamente da Actv S.p.A. con autobus da 12 m e prevede una produzione 3

4 offerta al pubblico pari a circa 1,9 milioni di kilometri annui Servizi in subaffidamento Secondo quanto previsto dalla L.R. 25/1998 all art. 22 c. 4ter parte della produzione del servizio urbano di Mestre è subaffidata da Actv S.p.A. ad operatori terzi. Il subaffidamento è regolato da un contratto gross cost, viene appaltata solo l effettuazione di corse o linee all interno del programma di esercizio dei servizi minimi mantenendo in capo ad Actv S.p.A. la programmazione, il monitoraggio e la tariffazione del servizio. L entità dei servizi automobilistici subaffidati è pari a circa 820 mila kilometri su base annua, pari a circa il 6,5 % della produzione complessiva. 2.2 Il servizio tranviario La rete di Mestre è inoltre caratterizzata dalla presenza in esercizio del sistema tranviario che dal dicembre 2010 collega Favaro Veneto alla stazione ferroviaria di Mestre. La tratta in uso, è parte di una rete in costruzione che dal 2014 collegherà anche Marghera (capolinea presso il centro commerciale Panorama) e Venezia. L arrivo a Venezia attraverso il ponte translagunare permetterà la parziale riorganizzazione della rete automobilistica di Mestre, riducendo il numero di linee automobilistiche in arrivo nella Città antica. L attuale produzione contrattuale del servizio è pari a km su base annua, ma è destinata ad aumentare con l entrata in esercizio delle tratte Mestre Marghera e Mestre Venezia, per arrivare ad una produzione totale a regime di circa 1,9 milioni di kilometri annui. Il sistema tranviario è integrato nella rete urbana di Mestre ed è utilizzabile con i medesimi titoli di viaggio. 2.3 Il servizio di navigazione La laguna di Venezia è servita da una rete di linee di navigazione di competenza del Comune di Venezia che percorrono le principali vie d acqua interne e i canali lagunari esterni, collegando le maggiori isole della laguna e i terminal di accesso alla Città. Il servizio viene effettuato con motoscafi, motobattelli, motobattelli foranei e navi traghetto per il trasporto di autoveicoli. Le linee sono servite da unità navali di diverse dimensioni e portata, in funzione della diversa domanda di trasporto da soddisfare e dei vincoli della navigazione. La rete di navigazione garantisce durante la notte i principali collegamenti con le isole lagunari con e la Terraferma, con interscambio a p.le Roma con il servizio automobilistico di Mestre. Complessivamente i servizi di navigazione affidati dal Comune di Venezia hanno una dimensione totale pari a circa 570 mila ore di moto annue Servizi minimi Solo parte dei servizi di navigazione previsti nei contratti di servizio in essere è riconosciuta dalla Regione Veneto quale servizio minimo della rete urbana di navigazione lagunare. I servizi minimi di navigazione lagunare sono affidati dal Comune di Venezia ad Actv S.p.A.. I servizi comprendono tutti i principali collegamenti con le isole della laguna, le linee principali lungo il Canal Grande, le linee perimetrali attorno a Venezia e i servizi di nave traghetto per il trasporto autoveicoli tra il Tronchetto e l isola di Lido e tra quest ultima l isola di Pellestrina. I programmi di esercizio dei servizi minimi sono definiti sulla base dei flussi pendolari di lavoratori e studenti nelle ore di punta, oltre a tenere in considerazione la componente turistica, la cui variabilità giornaliera e stagionale richiede l adeguamento stagionale dell offerta alla domanda di trasporto rilevata. Contrattualmente i servizi minimi di navigazione affidati dal Comune di Venezia hanno una 4

5 dimensione totale pari a ore di moto annue Servizi aggiuntivi Oltre ai servizi minimi il Comune di Venezia affida una quota consistente di servizi lagunari destinati a rispondere ad esigenze diverse dalla mobilità pendolare. La loro pianificazione risponde sia alle esigenze di collegamento tra i Terminal di Fusina, aeroporto e stazione marittima e la Città antica, sia per soddisfare una domanda prevalentemente turistica. I servizi aggiuntivi non ricevono corrispettivi per il loro esercizio e la struttura tariffaria approvata dal Comune di Venezia mira a garantirne autonomamente l equilibrio economico. Complessivamente il programma di esercizio dei servizi aggiuntivi prevede una produzione di circa 80 mila ore di moto annue Servizi aggiuntivi affidati ad ACTV S.p.A. Actv S.p.A. gestisce direttamente il collegamento stagionale tra S.Marco e Murano e il servizio stagionale denominato Vaporetto dell Arte che percorrendo il Canal Grande collega i poli museali ed espositivi di maggior interesse. Tali linee integrate funzionalmente e nelk sistema tariffario della rete urbana di navigazione, hanno rispettivamente una produzione annua di circa ore di moto la prima e di circa 8 mila ore di moto la seconda. Inoltre tra i servizi aggiuntivi affidati ad Actv S.p.A. sono presenti le linee Fusina Zattere e Chioggia Venezia, entrambe subaffidate ad imprese terze Servizi aggiuntivi affidati ad Alilaguna S.p.A. All impresa Alilaguna S.p.A. sono affidati i servizi di collegamento di navigazione lagunare tra Venezia e i terminal aeroportuale e crocieristico. Il servizio è composto da linee annuali e linee stagionali che integrano l offerta di trasporto in periodi dell anno a domanda più elevata. Le linee prevedono tariffe proprie, approvate dall Amministrazione comunale, che mirano a garantire l equilibrio economico della gestione. Nel suo complesso la produzione annua prevista contrattualmente è pari a circa 60 mila ore di moto Servizi in subaffidamento Actv S.p.A. subaffida circa ore di moto dei servizi minimi con le medesime modalità del settore automobilistico, il subaffidamento è regolato da un contratto gross cost, viene appaltata solo l effettuazione di corse o linee all interno del programma di esercizio dei servizi minimi mantenendo in capo ad Actv la programmazione, il monitoraggio e la tariffazione del servizio. Come più sopra riportata Actv S.p.A. subaffida inoltre le linee aggiuntive Fusina Zattere e Chioggia Venezia, entrambe hanno tariffe dedicate approvate dall Amministrazione comunale che mirano a garantire l equilibrio economico della gestione. I programmi di esercizio in vigore prevedono una produzione annua per la linea Fusina Zattere di ore di moto e per la linea stagionale Chioggia Venezia di 700 ore di moto. 3. Il quadro normativo applicabile A seguito della decisione n. 199/2012 della Corte Costituzionale sulla illegittimità della disciplina in materia di servizi pubblici locali (art. 4 del Decreto Legge 138/2011 convertito in 5

6 Legge 148/2011), pubblicata in data 25 luglio 2012, la normativa del settore del trasporto pubblico locale e regionale trova compiuto fondamento nelle seguenti disposizioni: - Regolamento Comunitario n. 1370/2007, in materia di servizi di trasporto pubblico di persone su strada e per ferrovia, in vigore dal ; - D.Lgs. n. 422/1997 e s.m.i., in materia di trasporto pubblico regionale e locale; - Art. 4-bis della Legge n. 102/2009; - Art.3-bis del Decreto Legge n. 138/2011 convertito in Legge n. 148/2011; - Art. 34 commi 20 e 21 del Decreto Legge n. 179 del 2012 convertito con modifiche in Legge n. 221/2012; - Legge Regionale n. 25/1998 e s.m.i Le forme di affidamento del Regolamento Comunitario n. 1370/2007 Il Regolamento n. 1370/2007 all articolo 5 definisce le modalità di aggiudicazione dei contratti di servizio di trasporto pubblico locale, introducendo la facoltà dell autorità competente di scegliere: - di fornire i servizi direttamente o tramite un operatore interno [c.d. in house providing], a meno che sia vietato dalla legislazione nazionale, (art. 5 par. 2); - di aggiudicare i contratti di servizio pubblico mediante una procedura di gara (art. 5 par. 3); - di aggiudicare direttamente i contratti di servizio pubblico il cui valore annuo medio stimato è inferiore a EUR oppure è inferiore a chilometri l'anno, in caso di piccola o media impresa che opera con non più di 23 veicoli, dette soglie possono essere aumentate o a un valore annuo medio stimato inferiore a EUR oppure inferiore a chilometri l'anno. (art. 5 par. 4); - di prendere provvedimenti di emergenza in caso di interruzione del servizio o di pericolo imminente di interruzione, con aggiudicazione diretta di un contratto di servizio pubblico o una proroga consensuale di un contratto di servizio pubblico oppure di un'imposizione dell'obbligo di fornire determinati servizi pubblici, per una durata non superiore a due anni (art. 5 par. 5) ; - aggiudicare direttamente i contratti di servizio pubblico di trasporto per ferrovia, per una durata massima normale di dieci anni, salvo estensioni nelle forme disciplinate dal regolamento stesso (art. 5 par. 6). La disciplina nazionale di settore sulle modalità di affidamento dei servizi di trasporto pubblico locale, rappresentata dall'art. 18, comma 2, del D.Lgs. n. 422/1997 stabilisce che: Allo scopo di incentivare il superamento degli assetti monopolistici e di introdurre regole di concorrenzialità nella gestione dei servizi di trasporto regionale e locale, per l'affidamento dei servizi le regioni e gli enti locali si attengono ai principi dell'articolo 2 della legge 14 novembre 1995, n. 481, garantendo in particolare: a) il ricorso alle procedure concorsuali per la scelta del gestore del servizio sulla base degli elementi del contratto di servizio di cui all'articolo 19 e in conformità alla normativa comunitaria e nazionale sugli appalti pubblici di servizio e rafforzava al successivo comma 3 bis il principio che "tutti i servizi vengono affidati esclusivamente tramite le procedure concorsuali. Il D.P.R. n. 168/2010 al'art. 12 comma 3 ha tuttavia abrogato la parola "esclusivamente", in ragione della previsione della facoltà di affidamento diretto, sebbene in via eccezionale, aprendo definitivamente la possibilità della più ampia applicazione del regolamento n. 1370/2007, con l'eliminazione della tassatività della gara e il conseguente implicito divieto di altre forme di affidamento. L apertura a tutte le modalità di affidamento previste dal Regolamento 1370 sono altresì 6

7 confermate dalla legislazione nazionale, anche in deroga alla disciplina di settore, con la Legge n. 99/2009, che all art. 61 Ulteriori disposizioni in materia di trasporto pubblico locale, dispone che: 1. Al fine di armonizzare il processo di liberalizzazione e di concorrenza nel settore del trasporto pubblico regionale e locale con le norme comunitarie, le autorità competenti all'aggiudicazione di contratti di servizio, anche in deroga alla disciplina di settore, possono avvalersi delle previsioni di cui all'articolo 5, paragrafi 2, 4, 5 e 6, e all'articolo 8, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1370/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre Alle società che, in Italia o all'estero, risultino aggiudicatarie di contratti di servizio ai sensi delle previsioni del predetto regolamento (CE) n. 1370/2007 non si applica l'esclusione di cui all'articolo 18, comma 2, lettera a), del decreto legislativo 19 novembre 1997, n stabilendo pertanto la piena legittimità della varie modalità di affidamento previste dall art. 5 del Regolamento. A ulteriore conforto dell'applicabilità del regolamento n. 1370/2007, con l art. 4-bis della L. n. 102/2009, rubricato genericamente "Disposizioni in materia di trasporto pubblico", si stabilisce che: Al fine di promuovere l'efficienza e la concorrenza nei singoli settori del trasporto pubblico, le autorità competenti, qualora si avvalgano delle previsioni di cui all'articolo 5, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1370/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2007, devono aggiudicare tramite contestuale procedura ad evidenza pubblica almeno il 10 per cento dei servizi oggetto dell'affidamento a soggetti diversi da quelli sui quali esercitano il controllo analogo. Alle società che, ai sensi delle previsioni di cui all'articolo 5, paragrafi 2, 4, 5 e 6, e all'articolo 8, paragrafo 2, del medesimo regolamento (CE) n. 1370/2007, risultano aggiudicatarie di contratti di servizio al di fuori di procedure ad evidenza pubblica è fatto divieto di partecipare a procedure di gara per la fornitura di servizi di trasporto pubblico locale organizzate in ambiti territoriali diversi da quelli in cui esse operano. 3.2 Ambito territoriale del servizio e autorità competente per l affidamento del servizio Chiarito quanto sopra, l art. 3-bis del D.L. n. 138/2011, applicabile a tutti i servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica, prevede al comma 1 che: le regioni organizzano lo svolgimento dei servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica definendo il perimetro degli ambiti o bacini territoriali ottimali e omogenei tali da consentire economie di scala e di differenziazione idonee a massimizzare l'efficienza del servizio e istituendo o designando gli enti di governo degli stessi, entro il termine del 30 giugno Inoltre, con il medesimo comma del predetto articolo viene consentito che: Le regioni possono individuare specifici bacini territoriali di dimensione diversa da quella provinciale, motivando la scelta in base a criteri di differenziazione territoriale e socio-economica e in base a principi di proporzionalità, adeguatezza ed efficienza rispetto alle caratteristiche del servizio, anche su proposta dei comuni presentata entro il 31 maggio L Amministrazione Comunale di Venezia, su richiesta della Regione Veneto, nei termini previsti dalla normativa ha formalizzato con nota del alla Regione stessa le proprie indicazioni in merito all individuazione del bacino ottimale per l affidamento dei servizi di TPL di competenza, nei termini seguenti:. si propone l istituzione di una unità di rete di trasporto pubblico locale coincidente con il territorio del Comune di Venezia, comprendente i servizi automobilistici, tranviari e di navigazione lagunare, da individuare come bacino territoriale, tenuto conto delle particolari ed uniche caratteristiche morfologiche del territorio comunale, delle esigenze di collegamento dei due poli urbani di Venezia e Mestre attraverso il ponte translagunare, delle necessità di integrazione socioeconomica delle realtà periferiche insulari della laguna con la città e con la terraferma, della massiccia presenza turistica distribuita ormai durante l intero periodo annuale, e della continuità 7

8 territoriale.. La Regione Veneto non ha provveduto, nel termine del 30 giugno 2012 indicato dall art. 3- bis e a tutt oggi, a definire il nuovo perimetro dei bacini territoriali ottimali ed omogenei, rimanendo pertanto confermati i bacini territoriali ottimali corrispondenti all ambito provinciale, a suo tempo individuati con D.G.R. n del ai fini dell espletamento delle procedure concorsuali per l affidamento dei servizi di trasporto pubblico locale. Inoltre, sebbene il richiamato art. 3-bis, pur facendo salva l'organizzazione di servizi pubblici locali di settore in ambiti o bacini territoriali ottimali già prevista in attuazione di specifiche direttive europee nonché ai sensi delle discipline di settore vigenti o, infine, delle disposizioni regionali che abbiano già avviato la costituzione di ambiti o bacini territoriali, al comma 1 bis stabilisca che: le funzioni di organizzazione dei servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica, compresi quelli appartenenti al settore dei rifiuti urbani, di scelta della forma di gestione, di determinazione delle tariffe all'utenza per quanto di competenza, di affidamento della gestione e relativo controllo sono esercitate unicamente dagli enti di governo degli ambiti o bacini territoriali ottimali e omogenei istituiti o designati ai sensi del comma 1..., la Regione Veneto non ha in alcun modo individuato quale sia l autorità deputata a provvedere agli affidamenti dei servizi di TPL lasciando pertanto in una situazione di stallo e incertezza i singoli enti locali. A tutt oggi anche l ulteriore previsione dell art. 3 bis secondo cui Decorso inutilmente il termine indicato (30 giugno 2012), il Consiglio dei ministri, a tutela dell'unita' giuridica ed economica, esercita i poteri sostitutivi di cui all'articolo 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131, per organizzare lo svolgimento dei servizi pubblici locali in ambiti o bacini territoriali ottimali e omogenei, comunque tali da consentire economie di scala e di differenziazione idonee a massimizzare l'efficienza del servizio. non risulta attuata da parte della Presidenza del Consiglio dei Ministri. Pertanto, nelle more dell attuazione delle disposizioni normative in materia sopra citate, di affidamento dei servizi pubblici locali di rilevanza economica a rete, i singoli enti locali rimangono comunque in via generale titolari della potestà di affidamento dei servizi di TPL di ambito comunale, come appare evidente da quanto disposto dalla L.R. n. 25/1998, e in particolare : - all art. 9 - Funzioni dei comuni : 1. Spettano ai comuni, nell ambito delle proprie competenze in materia di pianificazione, di assetto e utilizzazione del territorio, le funzioni amministrative riguardanti: a) i servizi urbani di cui all articolo 5, comma 2, lettera a) [i servizi che si svolgono interamente nell'ambito del territorio comunale]; b) le procedure concorsuali per l affidamento dei servizi urbani ivi compresi quelli di cui all articolo 5, comma 2, lettera b) [i servizi caratterizzati da alta frequenza di corse che collegano il territorio dei maggiori comuni con i centri abitati principali dei comuni di prima cintura, con i quali vi sia continuità di abitato]; c) la stipula dei contratti di servizio relativi ai servizi urbani minimi, ivi compresi quelli di cui all articolo 5, comma 2, lettera b)...; n) il settore del trasporto lagunare, ai sensi dell articolo 7, comma 4, del decreto legislativo 19 novembre 1997, n. 422 ;... soprattutto qualora l affidamento non avvenga attraverso procedure ad evidenza pubblica, diversamente disciplinate dall art. 22 comma 1-ter: Qualora si verifichi il caso in cui l'ente competente, ai sensi degli articoli 8 e 9, allo svolgimento 8

9 delle procedure concorsuali, sia proprietario o comproprietario di un'impresa in possesso dei requisiti di cui al precedente comma, o abbia comunque partecipazione, in qualsiasi forma, nella impresa medesima, la competenza allo svolgimento delle procedure concorsuali stesse è attribuita alla Regione. In tal caso la Regione, previo accordo con l ente competente, provvede allo svolgimento delle procedure concorsuali anche per gli eventuali servizi aggiuntivi. Del resto, la competenza costituzionale dei comuni in materia di organizzazione dei servizi di trasporto pubblico locale comunale sono state ulteriormente sancite dal decreto legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito con modificazioni dalla L. 30 luglio 2010, n. 122, all'art. 14 comma 27, come sostituito con decreto legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito con modificazioni dalla L. 7 agosto 2012, n. 135, che così dispone: "Ferme restando le funzioni di programmazione e di coordinamento delle regioni, loro spettanti nelle materie di cui all'articolo 117, commi terzo e quarto, della Costituzione, e le funzioni esercitate ai sensi dell'articolo 118 della Costituzione, sono funzioni fondamentali dei comuni, ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione: b) organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito comunale, ivi compresi i servizi di trasporto pubblico comunale; " 3.3 La particolarità del servizio di trasporto pubblico di navigazione Il Regolamento n.1370/2007 all'art. 1 comma 2, delimitando il proprio ambito di applicazione, dispone che: "Il presente regolamento si applica all'esercizio di servizi nazionali e internazionali di trasporto pubblico di passeggeri per ferrovia e altri modi di trasporto su rotaia e su strada... Gli Stati membri possono applicare il presente regolamento anche al trasporto pubblico di passeggeri per via navigabile interna e in acque marine nazionali ". Nel caso del servizio urbano di navigazione, che si svolge nella laguna di Venezia, parte per via navigabile interna (canali lagunari esclusi i canali marittimi e le zone di competenza dell'amministrazione marittima), parte in acque marine nazionali (canali marittimi e zone di competenza dell'amministrazione marittima), ai sensi dell'art. 4 comma 2 della legge 5 marzo 1963, n. 366, il regolamento è pienamente applicabile in quanto, soprattutto per quanto riguarda la disciplina degli affidamenti diretti della generalità dei servizi di trasporto pubblico: - l'art. 1 comma 2 del D.Lgs. n. 422/1997 comprende espressamente i servizi lagunari tra i servizi pubblici di trasporto regionale e locale per persone e merci, in quanto questi "comprendono l'insieme dei sistemi di mobilità terrestri, marittimi, lagunari, lacuali, fluviali e aerei che operano in modo continuativo o periodico con itinerari, orari, frequenze e tariffe prestabilite, ad accesso generalizzato, nell'ambito di un territorio di dimensione normalmente regionale o infraregionale"; - l'art. 2 comma 2 del medesimo decreto stabilisce altrettanto espressamente che "per servizio di trasporto pubblico locale lagunare si intende il trasporto pubblico locale effettuato con unità che navigano esclusivamente nelle acque protette della laguna di Venezia"; - l art. 4-bis della l. n. 102/2009, rubricato genericamente "Disposizioni in materia di trasporto pubblico", stabilisce l applicabilità all intero comparto dell art. 5, par. 2, 4, 5 e 6, e dell'art. 8, par. 2 del regolamento (CE) n. 1370/2007; Sulla base delle considerazioni svolte, il Regolamento Comunitario N. 1370/2007 del , relativo ai servizi pubblici di trasporto di passeggeri, risulta pertanto applicabile in ambito nazionale. Le autorità competenti possono intervenire, nel rispetto del diritto comunitario, nel settore 9

10 dei trasporti pubblici di passeggeri per garantire la fornitura di servizi di interesse generale che siano, tra l altro, più numerosi, più sicuri, di migliore qualità o offerti a prezzi inferiori a quelli che il semplice gioco delle forze del mercato consentirebbe di fornire. Il regolamento stabilisce le condizioni alle quali le autorità competenti, allorché impongono o stipulano obblighi di servizio pubblico, compensano gli operatori di servizio pubblico per i costi sostenuti e/o conferiscono loro diritti di esclusiva in cambio dell assolvimento degli obblighi di servizio pubblico. 4. Individuazione della forma di affidamento e sue ragioni 4.1 Problematiche generali di natura economica e sociale Ai fini della valutazione di quale possa essere la modalità di affidamento da perseguire, è utile ricordare che: - il servizio di TPL produce esternalità positive per la città e la collettività in termini di riduzione dell inquinamento atmosferico, della congestione e dell incidentalità del traffico, di occupazione del suolo urbano da parte delle attività di trasporto, nonché delle patologie legate ai fenomeni sopra citati; - il servizio TPL è necessario per garantire il diritto alla mobilità dei cittadini ed è strumentale alla rimozione degli ostacoli di ordine economico e sociale che limitano di fatto la libertà e l'eguaglianza dei cittadini; - è opportuno che i servizi di trasporto pubblico locale, in quanto di interesse economico generale, posseggano caratteristiche di universalità ed elevata accessibilità. In ogni caso, la valutazione delle diverse opzioni percorribili deve assumere come obiettivo e unità di misura irrinunciabile il mantenimento della dimensione sociale dell offerta del servizio, includendo in tale valutazione tutti gli elementi di beneficio e di costo, sull orizzonte a vita intera del periodo di affidamento, ivi incluse gli effetti esterni indotti, le esternalità positive e negative ed infine i costi di transizione. Al fine della compatibilità tra la riduzione delle risorse e il mantenimento dei livelli di servizio è necessario perseguire un processo di efficientamento della gestione delle società della mobilità e delle reti, anche in relazione alla nuova offerta di servizio; tale processo deve essere attuato in tempi lunghi adeguati, sotto il vincolo delle compatibilità sociali. 4.2 Problematiche per il mantenimento dell equilibrio economico dei servizi Dal 2011 le criticità per il mantenimento dell equilibrio economico dei servizi di trasporto pubblico locale si vanno consolidando ed aggravando a causa della progressiva decurtazione dei finanziamenti regionali a compensazione degli obblighi di esercizio, nella misura del 11,4% rispetto ai trasferimenti 2010, a seguito delle intervenute disposizioni legislative in materia di finanza pubblica contenute nel d.l. n. 78/2010, convertito con Legge n. 122/2010, che hanno imposto alle Regioni forti tagli della spesa pubblica; Per far fronte a tale scenario di carenza finanziaria, a causa del quale si stava prefigurando un quadro emergenziale, per il possibile pericolo imminente di interruzione dei servizi di trasporto pubblico locale, la Giunta Regionale con proprie deliberazioni n. 388/2011 e n. 512/2011 ha indicato le linee guida e le leve operative sulle quali gli Enti affidanti e i gestori dovevano agire per far fronte alla diminuzione delle risorse finanziarie per il TPL, individuandole in azioni di efficientamento aziendale delle imprese affidatarie, nell ottimizzazione del servizio attraverso la riorganizzazione della rete e nella manovra tariffaria, affidando ad una commissione tecnica 10

11 regionale l aggiornamento dei costi standard e tariffe standard per una revisione dei criteri di determinazione dei corrispettivi del servizio (c.d. costi standard). La Giunta Comunale di Venezia è tempestivamente intervenuta con propri provvedimenti, per ridurre gli effetti economici dei tagli regionali al corrispettivo, approvando la prima fase degli interventi di razionalizzazione e riorganizzazione dei servizi urbani automobilistici e di navigazione, cui ha fatto seguito, l adeguamento delle tariffe urbane di corsa semplice e di abbonamento. Infine per evitare il pericolo di una imminente interruzione dei servizi, il Comune di Venezia, ricorrendo i termini e le condizioni previste dall art. 5, par. 5 del Regolamento CE, , n. 1370/2007, ha proceduto alla proroga dei vigenti contratti di servizio al con i singoli soggetti gestori (Actv S.p.A. e Alilaguna S.p.A.). Il 2012 ha visto aggravarsi ulteriormente lo scenario economico per i servizi di trasporto pubblico di linea veneziani: - lo stanziamento di bilancio della Regione Veneto è stato ancora decurtato e i criteri provvisori di riparto adottati dalla Giunta regionale con la D.G.R. 882/2012 hanno visto particolarmente penalizzati i servizi minimi automobilistici e di navigazione di competenza del Comune di Venezia e sono tuttora in corso i lavori della commissione tecnica regionale per la definizione dei nuovi criteri di assegnazione dei corrispettivi kilometrici ai servizi minimi; - il gestore dei servizi minimi Actv sta subendo pesanti aumenti dei costi di esercizio derivanti dall aumento dei prezzi dei carburanti e dell Iva indetraibile sugli acquisti per i servizi di navigazione, cui si è dovuto far fronte in corso d anno con nuovi adeguamenti delle tariffe, sia per i residenti che per l utenza occasionale; - la crisi economica si ripercuote anche sui flussi turistici che interessano la città di Venezia, i cui proventi hanno sempre rappresentato per il gestore delle linee lagunari una considerevole fonte di ricavo, necessaria per il mantenimento del livello quali-quantitativo del servizio. Quindi per i servizi urbani di competenza del Comune di Venezia, dopo anni in cui il relativo conto economico settoriale chiudeva con risultati positivi e contribuiva al riequilibrio anche degli altri servizi automobilistici di TPL gestiti da Actv, per le cause sopra evidenziate e nonostante le azioni intraprese per il contenimento della spesa e per lo sviluppo dei proventi propri, l esercizio 2012 dei servizi urbani di TPL del Comune di Venezia si è concluso dimostrando una notevole perdita economica, che si conferma consistente anche nel budget 2013, per ridurre la quale nei prossimi esercizi si richiedono interventi strutturali notevoli sull organizzazione e sulla gestione del servizio. Conseguentemente all affidatario dei servizi è richiesta l adozione di un Piano industriale di integrazione e di efficientamento dei servizi, tale da portare nell arco del prossimo triennio i singoli servizi attualmente gestiti da Actv S.p.A. ad un autonomo equilibrio economico. Il piano industriale dovrà essere sottoposto entro il all approvazione dell organo esecutivo del Comune. Si ritiene che solo in seguito ai risultati conseguiti durante un adeguato e congruo periodo di tempo per l attuazione del percorso di integrazione di efficientamento, l Amministrazione potrà valutare di procedere ad aprire alla concorrenza i servizi per i quali tale modalità può portare ad un ottimizzazione in termini sia di costi sia di efficacia complessiva. 4.3 Problematiche specifiche relative alle infrastrutture in corso di completamento Per di più, nella fase attuale sono in corso di completamento importanti interventi di 11

12 carattere infrastrutturale, direttamente o indirettamente a carico dell'attuale affidatario del servizio ACTV S.p.A Il sistema tranviario su gomma di Mestre - Venezia Il più importante è il completamento della nuova rete tranviaria di Venezia - Mestre, da parte di PMV S.p.A. che, detenendola in proprietà per 40 anni, la sta realizzando con fondi statali, fondi del Comune di Venezia e fondi propri, acquisiti tramite mutui. Per la sua realizzazione è stata stipulata apposita convenzione tra Comune, PMV S.p.A.., AVM S.p.A. e ACTV S.p.A. che prevede sostanzialmente l'applicazione da parte di PMV S.p.A. al gestore ACTV S.p.A. di un canone d'uso dell'impianto proporzionale all'entità dei lotti progressivamente consegnati e posti in esercizio, e il rimborso a carico del gestore ACTV S.p.A. degli oneri finanziari sostenuti da PMV S.p.A. per la realizzazione, a titolo di anticipazione sui canoni futuri. Si prevede che il completamento della rete e la definitiva assunzione dell'esercizio non avvenga prima del secondo semestre del 2014, e si rileva come la progressiva assunzione dell'esercizio comporti l'altrettanto progressiva modificazione della rete dei servizi automobilistici urbani, nonché il monitoraggio attento dei proventi del traffico in quanto ad essi, la cui determinazione è di competenza comunale attraverso la fissazione delle tariffe, è demandata la copertura degli oneri economici e finanziari posti a carico di ACTV S.p.A.. nella convenzione. Si pone pertanto in evidenza la necessità che il sistema tranviario e la gestione della copertura degli oneri economici e finanziari a carico di PMV S.p.A. e ACTV S.p.A. acquisiscano una configurazione definitiva e certa, prima di poter procedere all'attribuzione dei relativi obblighi di servizio a un soggetto terzo, individuato a mezzo gara Nuova cantieristica per il servizio di navigazione Con deliberazione del Consiglio Comunale n. 76 del 24/7/2012 è stato approvato il piano della nuova cantieristica ACTV S.p.A. per il servizio di navigazione, che prevede l'abbandono degli attuali siti di S. Elena e di Arsenale, in concessione dal demanio, e la realizzazione di due strutture presso l'isola Nova del Tronchetto e l'isola di Pellestrina, per un investimento totale di 47,4 milioni, da parte di ACTV S.p.A., con acquisizione delle necessarie risorse finanziarie a mezzo mutui, il cui onere viene coperto dal Comune di Venezia attraverso l'attribuzione ad ACTV S.p.A.. di parte della quota ad esso spettante del prezzo al pubblico di determinati titoli di viaggio validi sul servizio di navigazione. Il completamento degli interventi, che comporta anche la riorganizzazione complessiva del sistema della manutenzione ordinaria e straordinaria della flotta, è previsto non prima del Si evidenzia che la complessità dell'operazione di attribuzione delle quote di competenza del Comune, annualmente variabili in relazione all'ammortamento dei diversi mutui accesi e da accendere, anche in relazione all'effettivo costo finale dell'operazione, richieda che la riorganizzazione del sistema cantieristico di navigazione acquisisca una configurazione definitiva e certa, prima di poter procedere all'attribuzione dei relativi obblighi di servizio a un soggetto terzo, individuato a mezzo gara. 4.4 Affidamento in house providing Si è quindi verificato se il ricorso all affidamento del servizio in house providing possa 12

13 essere lo strumento in grado di soddisfare le esigenze sopra indicate, dando una adeguata risposta: - alla criticità della situazione attuale in cui versa il settore dei servizi di trasporto pubblico locale causata dalla indeterminatezza e inadeguatezza delle compensazioni economiche degli obblighi di servizio, con la conseguente necessità di interventi strutturali nelle modalità e condizioni di erogazione dei servizi da parte dei gestori, dal venir meno della normativa nazionale in materia di procedure di affidamento dei servizi pubblici, il tutto inserito nel contesto della crisi economica del Paese che condiziona la possibilità di sviluppo delle imprese e del mercato; - alla necessità di garantire alla cittadinanza e al territorio la certezza circa la prosecuzione dei servizi di TPL almeno fino a quando non verrà definito chiaramente dagli organi competenti il contesto normativo di riferimento e le modalità attuative dello stesso; - alla necessità di proporre alla concorrenza per il mercato il servizio di trasporto pubblico locale di competenza del Comune di Venezia in condizioni di efficienza e di economicità tali da garantire la necessaria affidabilità e qualità del servizio offerto ai cittadini, nel rispetto delle compatibilità sociali e dell ambiente; - alla necessità di proporre alla concorrenza per il mercato un sistema di trasporto che abbia acquisito una definitiva configurazione infrastrutturale, sia per quanto riguarda gli impianti di esercizio (tram), sia per quanto riguarda gli impianti di manutenzione (cantieristica navale), nonché di servizio (riorganizzazione finale della rete automobilistica urbana in relazione al completamento della rete tranviaria); - all adozione di un piano di efficientamento del servizio di trasporto pubblico che garantisca il conseguimento dell equilibrio della gestione su un arco temporale di idonea durata. Si ritiene che le rappresentate esigenze di natura sia economica sia sociale non possano essere salvaguardate attraverso il ricorso al mercato, poiché il capitale privato richiede tempi di ritorno degli investimenti non compatibili con quelli necessari con l attuazione del processo nei termini sopra definiti: esse possono invece essere salvaguardate attraverso l affidamento diretto ad un operatore interno (c.d. in house providing), purché in presenza di un piano di efficientamento che garantisca il conseguimento dell equilibrio della gestione su un arco temporale di idonea durata. Parimenti, si ritiene difficilmente gestibile attraverso un soggetto terzo, individuato a mezzo di procedure ad evidenza pubblica, la complessa organizzazione economica e finanziaria costituita per la realizzazione degli importanti investimenti infrastrutturali in corso, se non alla sua conclusione, in modo tale da poter definitivamente identificare, quantificare e inserire nei documenti di gara gli obblighi a carico dell'affidatario. Si valuta pertanto che il ricorso all affidamento in house providing, nei termini ed alle condizioni previste dall art. 5, comma 2 del Regolamento comunitario n. 1370/2007, sia il migliore strumento in grado di soddisfare le esigenze sopra indicate: inoltre, tale modalità di affidamento garantisce la facoltà in capo all Ente affidante di stabilire criteri sociali e di qualità al fine di salvaguardare e rafforzare gli obblighi di servizio pubblico riguardo alle condizioni minime di lavoro, ai diritti dei passeggeri, alle esigenze delle persone a mobilità ridotta o alla tutela dell ambiente, alla sicurezza dei passeggeri e dei lavoratori nonché agli obblighi dei contratti collettivi evitando così il rischio di dumping sociale. In relazione ai risultati conseguiti durante il periodo di affidamento diretto del servizio nel processo di integrazione di efficientamento, l Amministrazione potrà valutare di procedere ad aprire alla concorrenza i servizi per i quali tale modalità può portare ad un ottimizzazione in termini sia di costi sia di efficacia complessiva. Il ricorso all affidamento in house providing dei servizi di TPL di competenza del Comune di Venezia comporta necessariamente l applicazione di quanto disposto dall art. 4 bis del D.L. n. 78/2009, convertito con la legge n. 102/2009, che prevede: Al fine di promuovere l efficienza e la 13

14 concorrenza nei singoli settori del trasporto pubblico, le autorità competenti, qualora si avvalgano delle previsioni di cui all articolo 5, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1370/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2007, devono aggiudicare tramite contestuale procedura ad evidenza pubblica almeno il 10 per cento dei servizi oggetto dell affidamento a soggetti diversi da quelli sui quali esercitano il controllo analogo.. Va rilevato che la norma non precisa la base di riferimento per la quantificazione della quota del 10% da aggiudicare con procedura ad evidenza pubblica, se riferita alla quantità di produzione o al valore della stessa. Considerata la diversa unità di misura utilizzata per i servizi automobilistici e tranviari (vettxkm/anno) e per i servizi di navigazione (ore di moto/anno), si ritiene pertanto di fare riferimento al valore della produzione, definito dalla somma di proventi tariffari dei servizi e corrispettivi da contratto di servizio, per stabilire la soglia minima di servizi di trasporto pubblico locale del Comune di Venezia, da affidare con procedura di gara ad evidenza pubblica e che dovrà essere oggetto di distinti contratti di servizi rispettivamente per il settore lagunare e per il settore automobilistico urbano, il cui importo è riportato nella tabella al paragrafo Individuazione del soggetto affidatario in house attraverso la verifica dei requisiti soggettivi e oggettivi 5.1 L Autorità competente all affidamento Il Regolamento comunitario 1370/2007 all'art. 2 definisce: b) «autorità competente»: un amministrazione pubblica o un gruppo di amministrazioni pubbliche di uno Stato membro, o di Stati membri, che ha il potere di intervenire nei trasporti pubblici di passeggeri in una zona geografica determinata, o qualsiasi altro organismo investito di tale potere; c) «autorità competente a livello locale»: qualsiasi autorità competente la cui zona di competenza geografica non è estesa al territorio nazionale; E possibile pertanto confermare, sulla base di quanto descritto al precedente paragrafo 3.2 in tema di competenza nell espletamento delle procedure di affidamento dei servizi di trasporto pubblico locale, per un periodo transitorio e in attesa di eventuali determinazioni diverse della Regione Veneto, individuando nell Amministrazione Comunale di Venezia l autorità locale competente all affidamento dei servizi nell ambito del territorio di propria competenza. Al successivo art. 5 par 2. il Regolamento assegna all autorità competente a livello locale la «facoltà di fornire esse stesse servizi di trasporto pubblico di passeggeri o di procedere all aggiudicazione diretta di contratti di servizio pubblico a un soggetto giuridicamente distinto su cui l autorità competente a livello locale, o, nel caso di un gruppo di autorità, almeno una di esse, esercita un controllo analogo a quello che esercita sulle proprie strutture.» 5.2 L Operatore interno Per poter procedere all aggiudicazione diretta di contratti di servizio pubblico il Regolamento n. 1370/2007, all'art. 2 lett. j, definisce l Operatore interno un soggetto giuridicamente distinto dall autorità competente, sul quale quest ultima...esercita un controllo analogo a quello che esercita sui propri servizi», a tal fine prendendo in considerazione elementi come il livello della sua rappresentanza in seno agli organi di amministrazione, di direzione o vigilanza, le relative disposizioni negli statuti, l assetto proprietario, l influenza e il controllo effettivi sulle decisioni strategiche e sulle singole decisioni di gestione. 14

15 5.2.1 Il riassetto societario del settore della mobilità Con l'obiettivo di razionalizzare l'operatività delle società partecipate nel settore della mobilità e dei trasporti, l Amministrazione comunale ha avviato un percorso scandito da provvedimenti deliberativi finalizzati a concentrare in un soggetto societario il coordinamento delle società che gestiscono i servizi afferenti la mobilità. I soggetti societari, tutti a partecipazione interamente pubblica, individuati e coinvolti nel processo di razionalizzazione del settore erano A.S.M. S.p.A., Actv S.p.A., PMV. S.p.A., Ve.La. S.p.A. Con la deliberazione n. 140 del , il Consiglio Comunale, dopo aver individuato in ASM S.p.A. il soggetto più idoneo ad assumere il ruolo di capogruppo in quanto totalmente partecipata dal socio unico Comune di Venezia, ha approvato il nuovo statuto della Società con le modifiche necessarie per intraprendere una revisione dell assetto del comparto della mobilità e dei trasporti. Coerentemente alle modifiche apportate e approvate nel corso dell assemblea straordinaria dei soci di ASM S.p.A. del , è stata cambiata la denominazione di ASM S.p.A. in AVM S.p.A. Azienda Veneziana della Mobilità società a totale partecipazione pubblica secondo il modello dell in house providing previsto dalla giurisprudenza comunitaria e soggetta al potere di indirizzo e controllo dell Amministrazione comunale. In seguito, con deliberazione di Consiglio Comunale n. 35 del , è stata approvata l operazione societaria di conferimento ad AVM S.p.A. delle azioni detenute dal Comune di Venezia in Actv S.p.A., operazione societaria necessaria per far acquisire ad AVM S.p.A. le qualità per rivestire il ruolo di capogruppo e di socio controllante della società operativa di gestione del TPL, Actv S.p.A. In data l assemblea straordinaria di AVM S.p.A. ha approvato, in adempimento alla deliberazione di Consiglio Comunale su citata, il conferimento alla stessa del pacchetto azionario di Actv S.p.A. di proprietà del Comune di Venezia iniziando il percorso attuativo del riassetto delle società della mobilità. Il successivo passo ha interessato il processo di riorganizzazione di Ve.La. S.p.A. sulla quale il Consiglio Comunale con deliberazione n. 68/2012 ha concentrato nella stessa i rami di attività ora facenti capo ad altri organismi (Venezia Marketing & Eventi S.p.A., Lido Venezia Eventi & Congressi S.p.A.) in modo da evitare sovrapposizioni di ambiti e competenze. In esito a detto processo di riorganizzazione Ve.La. S.p.A. è ora divenuta una società controllata da AVM S.p.A. con il compito di svolgere sia l attività di commercializzazione dei titoli di viaggio del TPL, sia la gestione degli eventi e delle feste tradizionali della Città di Venezia, nonché della gestione della Carta Unica della Città. Infine, la partecipazione detenuta dal Comune di Venezia nella società patrimoniale del TPL PMV S.p.A., ai sensi della predetta deliberazione n. 140 del , è destinata ad essere conferita ad AVM S.p.A. al fine di dare compiuta attuazione al progetto di riorganizzazione delle società della Mobilità Individuazione del soggetto affidatario in house (operatore interno) 15

16 Nelle predette deliberazioni consiliari si è proceduto ad individuare AVM S.p.A., società controllata al 100% dall Amministrazione, quale holding capogruppo del settore della Mobilità, dotandola di quei vincoli statutari, organizzativi, gestionali tali da costituire i requisiti necessari affinchè l'ente proprietario possa esercitare su di essa "un controllo analogo a quello che esercita sui propri servizi". In particolare lo statuto sociale di AVM S.p.A. riporta tutte clausole richieste dalla giurisprudenza nazionale e comunitaria per rivestire le caratteristiche di un organismo in house, infatti, si prevede l inalienabilità del capitale sociale, il diritto del socio pubblico di incidere in maniera determinante nelle decisioni strategiche della società, in particolare l art. 22 prevede il necessario passaggio assembleare per l assunzione di una serie di deliberazioni quali ad esempio: - il conferimento di deleghe e/o poteri, diversi da quelli riferiti ad un singolo atto, ad uno o più membri del Consiglio di Amministrazione ivi incluso il Presidente, Vice Presidente, Amministratore delegato nonché la definizione dei poteri dei consiglieri, dei dirigenti e dei dipendenti, cui siano conferiti poteri di rappresentanza e di coordinamento, delle società controllate da definirsi anche sulla base di eventuali regolamenti sulla governance del gruppo adottati dalla Società; - l approvazione e revisione sostanziale del Budget di cui all articolo 24, dei Piani Finanziari e/o Programmi di Investimento e/o Piani di Sviluppo Industriale elaborati dal Consiglio di Amministrazione; - l acquisto e vendita di partecipazioni societarie; - l assetto organizzativo della Società e delle società da quest ultima controllate e/o partecipate; - la nomina e/o designazione degli amministratori e dei sindaci delle società partecipate da AVM S.p.A; - la determinazione del voto che il legale rappresentante di AVM S.p.A. dovrà esprimere in seno alle assemblee, nell ambito delle previsioni dei rispettivi statuti delle società partecipate sulle seguenti materie: - le cessioni, acquisizioni, trasformazioni, conferimenti, fusioni, scissioni e liquidazioni delle società partecipate; - l approvazione e revisione sostanziale del budget delle società partecipate. Infatti, secondo la giurisprudenza (v. Cons. Stato, Ad. Plen., 3 marzo 2008, n. 1) L affidamento diretto (in house) di un servizio pubblico viene consentito tutte le volte in cui un ente pubblico decida di affidare la gestione del servizio, al di fuori del sistema della gara, avvalendosi di una società esterna (ossia, soggettivamente separata) che presenti caratteristiche tali da poterla qualificare come una derivazione, o una longa manus, dell ente stesso. Infatti, in ragione del cd. controllo analogo, che richiede non solo la necessaria partecipazione pubblica totalitaria (posto che la partecipazione, pur minoritaria, di un impresa privata al capitale di una società, alla quale partecipi anche l amministrazione aggiudicatrice, esclude in ogni caso che tale amministrazione possa esercitare sulla medesima un controllo analogo a quello che essa svolge sui propri servizi) e la presenza di strumenti di controllo da parte dell ente più incisivi rispetto a quelli previsti dal diritto civile (non deve essere statutariamente consentito che una quota del capitale sociale, anche minoritaria, possa essere alienata a soggetti privati; il consiglio di amministrazione della società deve essere privo di rilevanti poteri gestionali; all ente pubblico controllante dev essere consentito l esercizio di poteri maggiori rispetto a quelli che il diritto societario riconosce normalmente alla maggioranza sociale; l impresa non deve acquisire una vocazione commerciale che renda precario il controllo dell ente pubblico, con la conseguente apertura obbligatoria della società ad altri capitali, fino all espansione territoriale dell attività a tutta l Italia e all estero; le decisioni più importanti devono essere sottoposte al vaglio preventivo dell ente affidante) e della cd. destinazione prevalente dell attività (cioè il rapporto di stretta 16

17 strumentalità fra le attività dell impresa e le esigenze pubbliche che l ente controllante è chiamato a soddisfare), l ente in house non può ritenersi terzo rispetto all amministrazione controllante, ma deve considerarsi come uno dei servizi propri dell amministrazione stessa. AVM S.p.A. opera già secondo il modello dell in house providing, relativamente ai servizi di mobilità ad essa affidati, nonché al servizio di trasporto pubblico "People Mover" Isola Nova del Tronchetto - Stazione Marittima - Piazzale Roma. Attualmente, pertanto, è AVM S.p.A. a possedere appieno le caratteristiche dell'"operatore interno" come definite all'art. 2 lett. j e richiamate dall'art. 5 par. 2 lett. a) del regolamento n. 1370/2007. Infatti a seguito del conferimento in AVM S.p.A. dell'intera partecipazione comunale in Actv S.p.A.., l'attuale gestore dei servizi di TPL, quest ultima non possiede quindi le caratteristiche dell''"operatore interno", in quanto il Comune, autorità competente all'affidamento del servizio, non vi esercita alcuna forma del "controllo analogo" richiesta dalla normativa comunitaria Ambito territoriale dell operatore interno Altra condizione per procedere all aggiudicazione diretta di contratti di servizio pubblico ad un operatore interno è disciplinata dalla lettera b) del comma 2, art. 5 del Regolamento Comunitario: l operatore interno e qualsiasi soggetto sul quale detto operatore eserciti un influenza anche minima esercitano le loro attività di trasporto pubblico di passeggeri all interno del territorio dell autorità competente a livello locale, escluse eventuali linee in uscita o altri elementi secondari di tali attività che entrano nel territorio di autorità competenti a livello locale vicine, e non partecipano a procedure di gara per la fornitura di servizi di trasporto pubblico di passeggeri organizzate fuori del territorio dell autorità competente a livello locale. I servizi di trasporto pubblico locale di competenza comunale attualmente gestiti da Actv S.p.A. possiedono appieno le caratteristiche territoriali indicate alla richiamata lett, b), in quanto tutte le linee si svolgono o interamente entro il territorio comunale, o presentano limitate estensioni in uscita nei comuni limitrofi di Marcon, Mogliano, Martellago, Spinea e Mira, nel servizio automobilistico, e Cavallino-Treporti e Chioggia, nel servizio di navigazione. È altresì vero che al momento Actv S.p.A. gestisce i servizi automobilistici extraurbani di parte del territorio provinciale di Venezia, affidati sulla base di contratto di servizio in proroga con scadenza il comprensivi del servizio urbano di Spinea, e il servizio automobilistico urbano del Comune di Chioggia, scaduto da anni ma prorogato di fatto. Ciò comporta che AVM S.p.A. in quanto esercita su Actv S.p.A. un influenza certamente non minima, come risulta dall assetto societario attuale sopra descritto, non possieda allo stato attuale i pieni requisiti richiesti dalla normativa europea per essere correttamente e pienamente qualificato quale operatore interno, ai sensi del citato art. 5 par 2. Tuttavia, dato che l affidamento diretto ad AVM S.p.A. dei servizi urbani di competenza del Comune di Venezia sarebbe operante dal , è di tutta evidenza che la posizione dell operatore interno potrà trovare il necessario rispetto della norma regolamentare citata dal , attraverso formale disdetta da parte di Actv dei contatti di servizi di TPL extraurbani e urbani del Comune di Chioggia. Infatti, ai sensi di quanto previsto dai commi 20 e 21 dell art. 34 del d.l. n. 179 del 2012 convertito con Legge n. 221/2012, anche la Provincia di Venezia e il Comune di Chioggia 17

18 dovranno provvedere ad adeguare gli affidamenti in essere ai requisiti previsti dalla normativa europea, pena la decadenza dei propri affidamenti alla data del 31 dicembre 2013, procedendo sollecitamente allo svolgimento delle procedure concorsuali per i servizi di rispettiva competenza. In alternativa, i due Enti potranno valutare la facoltà di ricorrere ad affidamento diretto ad AVM S.p.A. ai sensi dell art. 5 par. 2, costituendo col Comune di Venezia un gruppo di autorità competenti, da formalizzare con apposita convenzione, essendo possibile procedere in tal senso, dato che nel caso di un gruppo di autorità, almeno una di esse (il Comune di Venezia), esercita un controllo analogo su tale soggetto. Per quanto esposto si ritiene si possa individuare solo in AVM S.p.A., società in house del Comune di Venezia, il soggetto affidatario diretto dei servizi di TPL del Comune di Venezia, con decorrenza dal fino al , con eventuale facoltà di proroga fino al Contratto di servizio - Obblighi di servizio pubblico e compensazioni economiche L art. 3 del Regolamento comunitario 1370/2007 al par. 1 stabilisce che: l autorità competente che decide di concedere all operatore che ha scelto un diritto di esclusiva e/o una compensazione di qualsivoglia natura a fronte dell assolvimento di obblighi di servizio pubblico deve farlo nell ambito di un contratto di servizio pubblico. Dove, come definito dal medesimo Regolamento, all art 2, si intende per: e) «obbligo di servizio pubblico»: l obbligo definito o individuato da un autorità competente al fine di garantire la prestazione di servizi di trasporto pubblico di passeggeri di interesse generale che un operatore, ove considerasse il proprio interesse commerciale, non si assumerebbe o non si assumerebbe nella stessa misura o alle stesse condizioni senza compenso; f) «diritto di esclusiva»: il diritto in virtù del quale un operatore di servizio pubblico presta determinati servizi di trasporto pubblico di passeggeri su una linea o rete o in una zona determinata, con esclusione di qualsiasi altro operatore di servizio pubblico; g) «compensazione di servizio pubblico»: qualsiasi vantaggio, in particolare di natura finanziaria, erogato direttamente o indirettamente da un autorità competente per mezzo di fondi pubblici durante il periodo di vigenza di un obbligo di servizio pubblico, ovvero connesso a tale periodo; i) «contratto di servizio pubblico»: uno o più atti giuridicamente vincolanti che formalizzano l accordo tra un autorità competente e un operatore di servizio pubblico mediante il quale all operatore stesso è affidata la gestione e la fornitura dei servizi di trasporto pubblico di passeggeri soggetti agli obblighi di servizio pubblico; il contratto può, altresì, secondo l ordinamento giuridico degli Stati membri, consistere in una decisione adottata dall autorità competente: che assume la forma di un atto individuale di natura legislativa o regolamentare, oppure che specifica le condizioni alle quali l autorità competente fornisce essa stessa i servizi o ne affida la fornitura a un operatore interno. L art. 23 della L.R. 25/1998, richiama in dettaglio gli obblighi di servizio che dovranno essere regolati nel contratto di servizio: a) effettuare il servizio come previsto dal contratto b) garantire la puntualità, la regolarità e la sicurezza del servizio c) utilizzare personale qualificato e materiale idoneo d) garantire un servizio di qualità e una adeguata informazione all'utenza 18

19 e) fornire all'ente affidante e alla Regione i dati ritenuti necessari e richiesti dagli enti stessi, utilizzando anche i supporti informatici f) adottare la carta dei servizi del settore trasporti 6.1 Il contratto di servizio per esercizio dei servizi di trasporto pubblico locale del Comune di Venezia. Le caratteristiche e il contenuto dei contratti di servizio che disciplinano l esercizio dei servizi di trasporto pubblico locale sono stabiliti dagli artt. 30, 31 e 32 della L.R , n. 25. Con deliberazione n. 326 del , ai sensi del comma 4 dell art. 30, la Giunta Regionale ha riconosciuto i servizi minimi di trasporto pubblico locale, in corso alla data di entrata in vigore della legge medesima, in qualsiasi forma affidati e con qualsiasi modalità effettuati, prorogandoli all'attuale affidatario sino al , regolati con contratto di servizio, secondo lo schema approvato dalla Giunta Regionale medesima. Il Comune di Venezia, competente per i servizi di trasporto pubblico urbani automobilistici di Mestre e Lido e di navigazione di Venezia e Isole, al fine di gestire in modo integrato e coordinato detti servizi nell ambito del bacino di traffico di Venezia, aveva costituito e partecipato Actv S.p.A., società risultante dalla trasformazione, ai sensi del comma 3 dell'art. 18 del D.Lgs. 422/97, del preesistente Consorzio Actv, che gestiva i servizi di TPL dell unità di rete denominata Venezia nel piano di Bacino della Provincia di Venezia. Il contratto di servizio dei servizi minimi di TPL tra il Comune di Venezia e l attuale gestore del servizio Actv S.p.A. è stato approvato dalla Giunta Comunale con deliberazione n. 295 del e sottoscritto dalle parti in data ed aveva validità fino al Successivamente, sulla base di intervenute modifiche ed integrazioni legislative e normative sia a livello regionale e nazionale che europeo, i termini di scadenza del periodo transitorio di affidamento dei servizi di trasporto pubblico locale agli attuali affidatari sono stati prorogati, stabilendo altresì che questi proseguano l esercizio dei servizi secondo le condizioni e i termini previsti nei previgenti contratti fino al subentro del nuovo affidatario. Nel 2011 considerata l incertezza del quadro normativo ed economico in materia di affidamento dei servizi pubblici di trasporto, nella realistica ipotesi che non fosse possibile aggiudicare i contratti secondo le modalità stabilite dalla legislazione nazionale, con il conseguente pericolo di interruzione dei servizi da parte delle aziende affidatarie, la Giunta Comunale di Venezia con deliberazione n. 511 del , ritenendo realisticamente possibile il verificarsi di situazioni emergenziali nella regolare prosecuzione del servizio e, quindi, legittima e praticabile l applicazione dell art. 5, comma 5 del Regolamento Comunitario n. 1370/2007, ha previsto una proroga consensuale del contratto di servizio fino al , fatte salve diverse scadenze stabilite dalla legislazione nazionale in materia di affidamento diretto dei servizi pubblici o la conclusione delle procedure di gara per l affidamento del servizio di trasporto pubblico locale con l affidamento del servizio al nuovo gestore, se antecedenti a tale periodo. Il contratto vigente tra il Comune di Venezia e Actv S.p.A. è stato sottoscritto dalle parti in data Analogo percorso normativo e contrattuale hanno avuto i contratti di servizio che disciplinano l esercizio dei servizi aggiuntivi di trasporto pubblico locale tra il Comune di Venezia e le Società Actv S.p.A. e Alilaguna S.p.A. e sono anch essi stati prorogati fino al In particolare, si ricorda che la Società Alilaguna già nel 2000 gestiva i servizi lagunari di 19

20 collegamento di Venezia con l Aeroporto Marco Polo in quanto subentrata, a seguito di apposito contratto di associazione in partecipazione tra l ACTV S.p.A. e la Cooperativa San Marco Motoscafi, alla Cooperativa stessa nella titolarità della concessione della linea, ottenuta a seguito di istruttoria comparativa svolta dalla Provincia di Venezia, allora competente in materia di servizi di TPL lagunari. La gestione dei servizi di trasporto pubblico locale che verranno affidati dal Comune di Venezia a decorrere dal , in applicazione del par. 2 dell art. 5 del Regolamento comunitario 1370/2007, sarà quindi regolata da contratto di servizio redatto in conformità a quanto disciplinato dai richiamati articoli 30, 31 e 32 della L.R. 25/ Obblighi di servizio definiti dal Comune di Venezia per i servizi urbani di propria competenza Programmi di esercizio La produzione delle linee di TPL di competenza del Comune di Venezia, prendendo a riferimento i programmi annuali di esercizio del 2013 per i servizi di trasporto pubblico locale urbani di navigazione, automobilistici e tranviari, che dovranno essere riportati nei vigenti contratti di servizio e fatte salve le ulteriori variazioni che si dovranno adottare relativamente alla rete dei servizi minimi, ai sensi dell art. 30 della L.R. 25/1998 a seguito di diversa quantificazione dei livelli di tali servizi stabiliti da Regione Veneto, è così di seguito quantificata nel triennio di affidamento : Contratto di servizio navigazione ore moto automobilistici km tranvia km Poiché l art. 4 bis del D.L. n. 78/2009, convertito con la legge n. 102/2009, richiede che: Al fine di promuovere l efficienza e la concorrenza nei singoli settori del trasporto pubblico, le autorità competenti, qualora si avvalgano delle previsioni di cui all articolo 5, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1370/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2007, devono aggiudicare tramite contestuale procedura ad evidenza pubblica almeno il 10 per cento dei servizi oggetto dell affidamento a soggetti diversi da quelli sui quali esercitano il controllo analogo, sarà necessaria l indizione di un apposita procedura di gara per l affidamento di tale percentuale minima dei servizi fissata dalla legge. La produzione delle linee di TPL del Comune di Venezia, quantificabile sia in quantità che a valore (proventi tariffari e compensazioni di servizio) con riferimento all esercizio 2013, con la ripartizione tra servizi affidati in house e servizi che verranno aggiudicati con procedura di gara, è così di seguito rappresentata: 20