Allegato A) DIRETTIVE CONCERNENTI L UTILIZZO DELLA POSTA ELETTRONICA E DELLA POSTA ELETTRONICA CERTIFICATA DA PARTE DELL AMMINISTRAZIONE PROVINCIALE. 1. LA POSTA ELETTRONICA TRADIZIONALE E LA POSTA ELETTRONICA CERTIFICATA: CARATTERISTICHE E DIFFERENZE 1. 1. Premesse La posta elettronica rappresenta uno strumento di ampissima diffusione per le caratteristiche di semplicità, immediatezza ed efficacia ed è frequentemente utilizzata nelle comunicazioni interpersonali e d ufficio, per scambi di messaggi, nella trasmissione di file e documenti digitali di qualsiasi genere. Per messaggio di posta elettronica si intende sia il corpo del messaggio che l allegato alla mail. L amministrazione provinciale (strutture organizzative e agenzie della Provincia) utilizza da tempo lo strumento della posta elettronica per le comunicazioni e per la trasmissione di documenti, sia all interno dell ente sia nei rapporti con le altre amministrazioni, nonché, in misura progressivamente maggiore, anche nei rapporti con tutti i soggetti privati (cittadini, imprese, professionisti). Lo sviluppo delle tecnologie informatiche è peraltro in continua evoluzione, così come la normativa in materia e la conseguente capacità delle amministrazioni pubbliche di un utilizzo delle tecnologie medesime sempre più consapevole e sicuro. Per tali motivi si ritiene necessario fornire a tutte le strutture provinciali nuove e più complete indicazioni in materia, al fine di rendere sempre più massivo il ricorso ad uno degli strumenti privilegiati di trasmissione dei documenti, quali la posta elettronica, ed in particolare quella certificata. 1.2. Principali riferimenti normativi e circolari - decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82 (Codice dell amministrazione digitale, di seguito CAD ); - decreto del Presidente della Repubblica 11 febbraio 2005, n. 68 (Regolamento recante disposizioni per l utilizzo della posta elettronica certificata, a norma dell'articolo 27 della legge 16 gennaio 2003, n. 3); 1
- decreto ministeriale 2 novembre 2005 (Regole tecniche per la formazione, la trasmissione e la validazione, anche temporale, della posta elettronica certificata); - legge 28 gennaio 2009, n. 2, artt. 16 e 16 bis (legge di conversione, con modificazioni, del D.L. n. 185 del 2008, recante Misure urgenti per il sostegno a famiglie, lavoro, occupazione e impresa e per ridisegnare in funzione anti-crisi il quadro strategico nazionale ); - decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 6 maggio 2009 (Disposizioni in materia di rilascio e di uso della casella di posta elettronica certificata assegnata ai cittadini); - circolare n. 1/2010/DDI di data 18 febbraio 2010 del Dipartimento per la digitalizzazione della pubblica amministrazione e l innovazione tecnologica; - circolare n. 2/2010/DDI di data 19 aprile 2010 del Dipartimento per la digitalizzazione della pubblica amministrazione e l innovazione tecnologica; - legge provinciale 30 novembre 1992, n. 23 (legge provinciale sull attività amministrativa), artt. 8 e 8 bis. 1.3. Posta elettronica tradizionale La posta elettronica tradizionale (sia quella istituzionale assegnata alla struttura che la casella nominativa personale assegnata a ciascun dipendente), pur essendo uno strumento facilmente accessibile da qualsiasi utilizzatore, non fornisce né garanzie certe di effettivo invio e consegna di un messaggio, né certezza sulla sua paternità, né regole standardizzate che consentano di tracciare il percorso del messaggio durante la fase di trasmissione. L utilizzo della posta elettronica tradizionale è equiparabile alla trasmissione con lettera cartacea ordinaria. 1.4. PEC: posta elettronica certificata La posta elettronica certificata (PEC) è un vettore sicuro e qualificato di trasmissione di documenti informatici; è un sistema di posta elettronica in grado di superare le debolezze della posta elettronica tradizionale e pertanto va utilizzata in qualsiasi contesto nel quale sia necessario avere prova opponibile dell invio e della consegna di un documento informatico. E quindi un sistema di posta elettronica peculiare, mediante il quale la trasmissione con modalità elettroniche acquista valore giuridico, attraverso una certificazione dell invio e della consegna dei contenuti trasmessi. I messaggi inoltrati per via telematica grazie alla PEC sono infatti accompagnati dalla c.d. busta di trasporto che garantisce la provenienza, l integrità e l autenticità del messaggio e che ne certifica altresì la data e l ora di spedizione e di ricezione. 2
Il ricorso alla posta elettronica certificata può essere quindi assimilato all invio di una raccomandata con avviso di ricevimento 1, rendendo così opponibili ai terzi la data e l ora di trasmissione e di ricezione del documento trasmesso, mediante la tracciabilità informatica e l identificazione certa degli eventi predetti. Con il termine PEC si fa riferimento alla posta elettronica certificata di tipo commerciale, cioè al servizio che si acquista per uso personale o aziendale e che permette di comunicare con qualsiasi altro indirizzo di PEC, incluse evidentemente le caselle di posta elettronica certificata di cui si è dotata l amministrazione provinciale. Tutte le amministrazioni devono, infatti, istituire almeno una casella di posta elettronica certificata (PEC) e darne comunicazione a DigitPa, che provvede alla pubblicazione di tali caselle in un elenco consultabile per via telematica 2, nonché pubblicare nella pagina iniziale dei propri siti istituzionali un indirizzo di posta elettronica certificata a cui il cittadino possa rivolgersi per inoltrare le sue richieste (istanze e/o dichiarazioni) 3. La Provincia ha tempestivamente adempiuto a tali obblighi dotando fin dai primi mesi del 2009 - tutte le proprie strutture organizzative (dipartimenti, agenzie, servizi, in casi eccezionali gli uffici) di almeno un indirizzo di posta elettronica certificata, pubblicando tali indirizzi sulla home page del proprio sito Internet e comunicandoli agli organi statali competenti, che hanno provveduto alla loro successiva pubblicazione nell indice P.A. (www.indicepa.it). 1.5. CEC-PAC: comunicazione elettronica certificata tra la p.a. e i cittadini La CEC-PAC è la casella di posta elettronica certificata attribuita gratuitamente ai cittadini che ne fanno richiesta, ai sensi del Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 6 maggio 2009. La CEC-PAC è una casella di posta elettronica certificata chiusa, in quanto consente a chi la detiene di dialogare esclusivamente con la pubblica amministrazione: la stessa quindi non può essere utilizzata per le comunicazioni tra cittadini, aziende, professionisti, né tra soggetti privati che siano dotati di PEC e altri che siano dotati appunto di CEC-PAC. In altre parole, la CEC-PAC garantisce un canale di comunicazione esclusivo solo tra il cittadino e la pubblica amministrazione. La titolarità di una CEC-PAC, determinando ipso jure l elezione di domicilio informatico, fa inoltre nascere in capo al cittadino l onere di consultazione periodica della propria casella di CEC-PAC: l unico modo per liberarsi del domicilio virtuale, e dell onere di gestirlo diligentemente, è il recesso 1 Ai sensi dell articolo 48 del CAD, infatti, la trasmissione del documento informatico per via telematica, effettuata mediante la posta elettronica certificata, equivale, nei casi consentiti dalla legge, alla notificazione per mezzo della posta. 2 Obbligo peraltro già fissato dall art. 57 bis del CAD e ribadito dall articolo 16, comma 8 della legge n. 2/09. 3 Cfr. art. 54, comma 2 ter del CAD. 3
dal servizio (è vero, peraltro, che tale onere di controllo può essere alleggerito da un servizio gratuito di notifica su posta elettronica tradizionale ). Va comunque rilevato, in termini generali, che tanto la ricevuta di consegna della PEC che la ricevuta di consegna della CEC-PAC attestano esclusivamente che il messaggio è stato recapitato nella casella del soggetto o ente destinatario, ma non forniscono alcuna certezza riguardo all avvenuta lettura dello stesso (ciò, peraltro, è in perfetta armonia con quanto accade per la raccomandata con avviso di ricevimento). 2. QUANDO UTILIZZARE LA POSTA ELETTRONICA TRADIZIONALE 2.1 Fra strutture provinciali e nei rapporti con le altre pubbliche amministrazioni La casella di posta elettronica istituzionale va utilizzata dalle strutture per le comunicazioni aventi natura non ufficiale o per gli scambi di documenti non definitivi e per i quali non è comunque necessario acquisire certezza di invio e di ricezione, in altre parole va utilizzata per tutte le comunicazioni aventi carattere ordinario, sia fra le strutture provinciali che fra queste ultime e altre amministrazioni 4 (come precisato nella circolare n. 1/2010/DDI del Dipartimento per la digitalizzazione della pubblica amministrazione e l innovazione tecnologica). Resta ferma, comunque, la possibilità per il singolo dipendente provinciale di utilizzare la casella di posta elettronica personale assegnatagli dall amministrazione provinciale, per gestire le comunicazioni di lavoro informali 5 con gli altri uffici della Provincia e con i colleghi di amministrazioni diverse dalla Provincia, purché tali comunicazioni coerentemente con il criterio sopra evidenziato - afferiscano appunto a documenti non ufficiali o non definitivi e non siano immediatamente produttive di effetti giuridici. 2.2. Fra strutture provinciali e soggetti privati (cittadini, imprese, professionisti) In linea di principio la casella di posta elettronica tradizionale (istituzionale assegnata alla struttura o personale assegnata al dipendente) va utilizzata, nei rapporti con i cittadini, esclusivamente per lo scambio di informazioni di carattere generale e per le comunicazioni non produttive di effetti 4 Per altre amministrazioni si devono intendere tutte le amministrazioni o enti diversi dalle strutture organizzative provinciali, sia nazionali (es. Ministeri, Agenzia delle entrate, INPS, INAIL, ecc.) che locali (es. Regione, comuni, comunità, istituzioni scolastiche, ecc.). 5 Es. consultazioni preventive, collaborazioni o pareri informali, convocazioni di riunioni informali, ecc. 4
giuridici per i destinatari oppure dalle quali non scaturiscano obblighi giuridici per l amministrazione. 3. QUANDO UTILIZZARE LA POSTA ELETTRONICA CERTIFICATA (PEC) Ai sensi dell articolo 47 del CAD, le comunicazioni di documenti fra le pubbliche amministrazioni avvengono di norma mediante l utilizzo della posta elettronica; esse sono valide ai fini del procedimento amministrativo una volta che ne sia verificata la provenienza. La disposizione appena citata prevede altresì che, ai fini della verifica della provenienza, le comunicazioni (tra amministrazioni) sono valide se trasmesse attraverso sistemi di posta elettronica certificata di cui al D.P.R. 68/05 (oltre che se sottoscritte con firma digitale o dotate di protocollo informatizzato o altrimenti riconducibili al mittente). L articolo 48 del CAD precisa inoltre che la trasmissione telematica di comunicazioni che necessitano di una ricevuta di invio e di una ricevuta di consegna avviene mediante la posta elettronica certificata. 3.1. Fra strutture provinciali (solo se non ancora dotate di P.I.Tre) Le strutture provinciali già dotate del sistema di protocollo informatico P.I.Tre devono provvedere alle comunicazioni o allo scambio di atti o documenti aventi carattere ufficiale o dotati di valenza giuridica e/o probatoria all interno dell amministrazione provinciale ricorrendo a tale sistema, seguendo le regole contenute nel Manuale di gestione approvato con deliberazione della Giunta provinciale n. 1322 del 5 giugno 2009 e ss.mm.. Solo nel caso in cui la struttura mittente o quella destinataria o entrambe non dispongano ancora dell applicativo P.I.Tre, per le comunicazioni o lo scambio di atti o documenti aventi carattere ufficiale o dotati di valenza giuridica e/o probatoria dovrà invece essere utilizzata - in attesa del ricorso a P.I.Tre - la posta elettronica certificata, secondo le indicazioni contenute al successivo punto 3.2. 3.2. Fra strutture provinciali e le altre pubbliche amministrazioni La posta elettronica certificata va utilizzata qualora la struttura provinciale debba avere prova opponibile dell invio e della consegna di un documento informatico ad un altra amministrazione oppure debba trasmettere ad un altra amministrazione documenti o effettuare comunicazioni aventi natura ufficiale a cui attribuire specifica validità giuridica o probatoria. 5
Con la posta elettronica certificata possono essere scambiati: - documenti nativi analogici (cartacei), firmati, protocollati e scannerizzati, il cui originale cartaceo rimane presso il mittente (in tal caso la struttura ricevente provvede a sua volta a stampare il documento pervenuto, protocollarlo e archiviarlo); - documenti informatici sottoscritti con firma digitale, che dovranno quindi essere protocollati, archiviati e conservati con strumenti informatici; - corpi di messaggio o documenti informatici non sottoscritti (es. un semplice file 6 ). 3.3. Fra strutture provinciali e soggetti privati (cittadini, imprese, professionisti) Ai sensi di quanto disposto dall articolo 6 del CAD, le amministrazioni utilizzano la posta elettronica certificata per ogni scambio di documenti e informazioni con i soggetti interessati che ne fanno richiesta. Il decreto legge 185/08, convertito nella legge n. 2 del 28 gennaio 2009, ha peraltro introdotto l obbligo per tutte le società e i professionisti di dotarsi di posta elettronica certificata 7. La posta elettronica certificata è quindi il modello per tutte le comunicazioni ufficiali da e verso i soggetti privati (cittadini, imprese, professionisti), come precisato anche nella circolare n. 1/2010/DDI del Ministro per la pubblica amministrazione e innovazione, in quanto l integrità del messaggio e l ascrivibilità del medesimo al suo autore sono condizione imprescindibile per lo svolgimento dell attività amministrativa. A tale ultimo riguardo, deve peraltro essere fatta una distinzione essenziale fra i privati che sono titolari di una casella di PEC a pagamento e i privati che sono invece titolari di una casella di CEC-PAC, sia sotto il profilo degli effetti delle comunicazioni effettuate tramite tali strumenti sia con riferimento alle concrete modalità di trasmissione all amministrazione di istanze o dichiarazioni. Infatti: a) titolari di una casella PEC a pagamento: in questo caso, chi intende trasmettere istanze o dichiarazioni alla pubblica amministrazione utilizzando la posta elettronica certificata deve farne preventiva richiesta e dichiarare il proprio indirizzo di PEC: la comunicazione così effettuata 6 Al fine di garantire l autenticità e l integrità ai documenti pervenuti, possono essere accettati solo documenti informatici che presentino le seguenti estensioni: PDF, TIFF, TXT, RTF e XML. I documenti che presentino estensioni diverse non sono accolti nel sistema di gestione documentale della Provincia e sono rispediti al mittente assieme al messaggio di trasmissione, con la dicitura Il formato del documento non è conforme (cfr. punto 6.2.2. Manuale di gestione P.I.Tre). 7 Il decreto legge 185/08, convertito nella legge n. 2 del 28 gennaio 2009, ha introdotto l obbligo per società e professionisti di istituire una versione virtuale della sede legale tramite la posta elettronica certificata: l articolo 16, comma 6 prevede, infatti, che alla tradizionale sede fisica, che per le società viene identificata con l'indicazione dell indirizzo nel registro delle imprese, venga affiancata una sede elettronica presso cui potranno essere recapitati tutti gli atti e i documenti a valore legale. Per le nuove imprese societarie, l obbligo è scattato dal 29 novembre 2008 e l indirizzo PEC va inserito nella domanda di iscrizione nel registro delle imprese. Per i professionisti iscritti ad albi ed elenchi istituiti con legge dello Stato, il termine è invece scaduto il 29 novembre 2009 e 6
vale solo con riferimento a quello specifico procedimento; con la PEC a pagamento i privati (cittadini, imprese, professionisti) possono trasmettere unicamente documenti informatici (istanze e/o dichiarazioni) sottoscritti con firma digitale: tali documenti, ai sensi dell articolo 21, comma 2 del CAD, hanno l efficacia di cui all articolo 2702 del codice civile e cioè fanno piena prova, fino a querela di falso, della provenienza degli stessi da chi li ha sottoscritti. b) titolari di CEC-PAC: in questo caso, l indirizzo valido ad ogni effetto giuridico, ai fini dei rapporti con tutte le pubbliche amministrazioni, è quello espressamente rilasciato ai sensi del D.P.C.M. del 2009. La volontà del cittadino di avvalersi della casella di CEC-PAC attribuitagli gratuitamente rappresenta, infatti, l esplicita accettazione dell invio, tramite la stessa, da parte di tutte le pubbliche amministrazioni, di tutti i provvedimenti e gli atti che lo riguardano 8. A tal fine, il decreto citato prevede anche che le pubbliche amministrazioni possano consultare per via telematica gli indirizzi di CEC-PAC dei cittadini. Con la CEC-PAC i privati (cittadini, imprese, professionisti) possono trasmettere: - documenti informatici (istanze e/o dichiarazioni) sottoscritti con firma digitale 9 ; - documenti informatici (istanze e/o dichiarazioni) anche non sottoscritti con firma digitale (es. file 10 ): le istanze e le dichiarazioni inviate all amministrazione tramite CEC-PAC, anche se non sottoscritte con firma digitale, sono infatti valide per l avvio del procedimento, in quanto tale invio costituisce sottoscrizione elettronica ai sensi dell articolo 21, comma 1 del CAD. La CEC-PAC, quindi, non è solo un vettore qualificato, ma anche un dispositivo di firma elettronica c.d. leggera o debole 11. L istanza o la dichiarazione così trasmessa, sul piano probatorio (a differenza del documento sottoscritto con firma digitale) sarà peraltro liberamente valutabile in giudizio, tenuto conto delle sue caratteristiche oggettive di qualità, sicurezza, integrità e immodificabilità. l indirizzo PEC va comunicato all ordine di appartenenza. L ultima scadenza riguarda le società già iscritte nel registro delle imprese al 29 novembre 2008, che hanno tempo per dotarsi di posta elettronica certificata fino al 29 novembre 2011. 8 Cfr. art. 3, comma 4, D.P.C.M. 6 maggio 2009. 9 Va ribadito, infatti, che la certezza circa la paternità e l integrità di un documento può essere garantita solo dalla firma digitale (firma elettronica qualificata) il cui valore probatorio superiore (ex art. 2702 c.c.) rappresenta un contrassegno di particolare autenticità, al quale può ricorrere la pubblica amministrazione, quando è necessaria una sottoscrizione forte (art. 65, comma 2 CAD). A tale proposito, infatti, sia l articolo 65, comma 2, secondo periodo del CAD che l articolo 4, comma 4 del succitato D.P.C.M. 6 maggio 2009, fanno salva la facoltà dell amministrazione di stabilire i casi in cui è comunque necessaria la firma digitale, così come resta conseguentemente fermo l obbligo dell apposizione della firma digitale sui documenti da trasmettere, nei casi previsti dalla legge (circolare n. 1/2010/DDI). Si veda a titolo esemplificativo l obbligo di firma digitale del modulo di autocertificazione da trasmettere all INPS da parte dei datori di lavoro, al fine del rilascio del DURC circolare n. 10/09 della Direzione generale per l innovazione tecnologica e la comunicazione del Ministero del lavoro, della salute e delle politiche sociali). 10 Per i limiti sui formati utilizzabili, si veda la nota 6. 11 La natura giuridica di firma elettronica leggera (debole o non qualificata) della CEC-PAC deriva da tre elementi: l identificazione personale del titolare, l obbligo per il cittadino di utilizzare personalmente la sua casella di posta certificata e la certificazione informatica effettuata dal gestore del servizio, quale soggetto terzo fra mittente e destinatario (cfr. anche art. 4, comma 4 del D.P.C.M. 6 maggio 2009). La normativa vigente (art. 38 del D.P.R. 445/00) richiede che l istanza rivolta dal privato alla pubblica amministrazione sia accompagnata da un documento di identità valido o che sia sottoscritta in presenza del dipendente 7
Salve le ipotesi in cui il privato chieda informazioni di carattere generale, in tutti i casi in cui il privato utilizza la PEC (o la CEC-PAC) per trasmettere istanze o dichiarazioni, tali atti non potranno comunque avere la struttura di un semplice corpo del messaggio, ma dovranno essere documenti informatici allegati al messaggio stesso (e nel caso di utilizzo della PEC dovranno anche essere sottoscritti, laddove sia necessaria la sottoscrizione, con firma digitale). addetto: unicamente l utilizzo della c.d. CEC-PAC soddisfa la seconda di tali condizioni, in quanto l istanza trasmessa con tale strumento viene equiparata all istanza sottoscritta in presenza del dipendente addetto (art. 65, comma 2, primo periodo del CAD). 8