INSEGNAMENTO DI DIRITTO ECCLESIASTICO LEZIONE V GLI ENTI ECCLESIASTICI PROF. MARCO SANTO ALAIA
Indice 1 Le fonti ----------------------------------------------------------------------------------------------------- 3 2 Nozione di ente ecclesiastico ---------------------------------------------------------------------------- 4 3 Presupposti per il riconoscimento dell ente ecclesiastico ----------------------------------------- 5 4 Procedimento di riconoscimento dell ente ecclesiastico ------------------------------------------ 8 5 Revoca, trasformazione ed estinzione degli enti ecclesiastici ---------------------------------- 11 6 I singoli enti ecclesiastici ------------------------------------------------------------------------------ 13 2 di 14
1 Le fonti La materia degli enti ecclesiastici è disciplinata dalle seguenti disposizioni: - art. 20 Cost.; - art. 7, n.1 e 2 nuovo Concordato; - L. n. 222/1985 sulla disciplina degli enti e beni ecclesiastici, che ha attuato il Protocollo approvato il 15 novembre 1984 dalla Commissione paritetica; - D.P.R. n. 33/1987, contenente il regolamento di attuazione della legge suddetta. L art. 20 della Cost. è la norma fondamentale in materia. Essa è ribadita dall art. 7 n. 1 del nuovo Concordato, stabilendo che il carattere ecclesiastico o il fine di religione o di culto di un associazione o di una fondazione non possono importare speciali limitazioni legislative o speciali gravami fiscali per la sua costituzione, per la capacità giuridica e per ogni forma di attività. Lo Stato si impegna a riconoscere, su domanda dell autorità ecclesiastica, la personalità giuridica degli enti ecclesiastici con sedi in Italia, aventi fine di religione o di culto, che siano stati eretti o approvati secondo le norme del diritto canonico. Il diritto comune, in materia di riconoscimento degli enti è profondamente mutato con il D.P.R. n. 361/2000. Esso ha delegificato la materia riguardante il riconoscimento degli enti disciplinati dal libro 1 del codice civile, abrogando varie norme di questo (gli artt. 12, 16, 3 comma, 33, 34, nonché 35, limitatamente al riferimento in esso contenuto agli artt. 33 e 34 cit.). Il citato D.P.R., infine, ha sottratto il potere inerente al riconoscimento degli enti al Ministro competente, secondo le norme degli artt. 1 e 2 della L. n. 13/1991. Secondo le nuove norme la competenza per il riconoscimento della personalità giuridica per gli enti privati spetta al prefetto del luogo in cui l ente ha la sede principale. Ma tale riforma non si applica, se non in modo marginale, agli enti della Chiesa cattolica e alle altre confessioni. Infatti, gli enti ecclesiastici possono, di regola, ottenere il riconoscimento con decreto del Ministro dell Interno. Ma alcuni di essi hanno la personalità giuridica per antico possesso di stato, altri, infine, hanno ottenuto il riconoscimento per legge. 3 di 14
2 Nozione di ente ecclesiastico La legge non fornisce una definizione precisa di ente ecclesiastico. Per identificarlo la maggioranza della dottrina utilizza un criterio finalistico, secondo il quale un ente è ecclesiastico, ai fini del riconoscimento della personalità giuridica civile, se è stato costituito o approvato dall autorità ecclesiastica e se abbia in modo essenziale un fine di religione o di culto (art. 1 L. n. 222/1985; L. n. 206/1985). Non contrasta con il criterio finalistico, il criterio genetico, adottato da un altra parte della dottrina, il quale considera ecclesiastici gli enti che siano sorti in base ad un provvedimento della Chiesa o da quest ultima assorbiti, in quanto inerenti al suo funzionamento, siano essi associazioni di persone o complessi di cose, purchè vengano regolati, sia per quanto riguarda la loro creazione che per quanto riguarda la loro attività, dal diritto canonico. Il collegamento degli enti con la Chiesa, attestato dall autorità ecclesiastica, era già previsto nell art. 31 del Concordato del 1929 (L.n.80), nonché ripreso dall art. 7.2 dell Accordo del 18 febbraio 1984 (L. n. 121/1985 e L. n. 206/1985). Sicchè, in definitiva, non v è alcuna possibilità che un ente sia considerato come ecclesiastico, incardinato nell organizzazione della Chiesa cattolica, senza o contro il volere dell autorità ecclesiastica. Non tutti gli enti che fanno parte della Chiesa ottengono, però, il riconoscimento dello Stato e, quindi, la personalità giuridica. Ciò avviene o perché l ente è per natura non riconoscibile, oppure perché il riconoscimento non è stato chiesto o non è stato concesso; in questi casi, si parla di enti ecclesiastici di fatto. Discussa è la disciplina da applicare a tali enti; secondo alcuni, dovrebbe seguirsi la normale disciplina civilistica; secondo altri, per tali enti ci si dovrebbe rifare al diritto canonico. La L. n. 222/1985, all art. 10, infine, prevede che le associazioni pubbliche di fedeli non riconoscibili possano essere riconosciute alle condizioni previste ordinariamente dal codice civile e sempre che l autorità ecclesiastica dia il suo assenso. 4 di 14
3 Presupposti per il riconoscimento dell ente ecclesiastico Nell ordinamento italiano le confessioni religiose, come tali, non sono, di regola, dotate di personalità giuridica. Invece, hanno, ovvero possono ottenere la personalità giuridica gli enti cui tali confessioni danno vita, ovvero gli organi-istituzioni in cui le confessioni sono articolate. Nel nostro ordinamento, attualmente, la personalità giuridica degli enti è riconosciuta in tre modi diversi: o per legge, quando sia il legislatore a riconoscere la personalità; o perché l ente sia stato costituito secondo uno schema previsto dalla legge, sicchè ottiene la personalità giuridica quando il suo atto costitutivo sia riconosciuto conforme a legge dall autorità giudiziaria e sia trascritto in un apposito registro; o, di volta in volta, con apposito provvedimento prefettizio di iscrizione nel registro delle persone giuridiche. Sono dotate di personalità giuridica per antico possesso di stato nell ordinamento italiano: la Santa Sede e gli altri enti ecclesiastici, la cui personalità giuridica non è stata soppressa dalle leggi eversive della seconda metà dell 800, e così i capitoli, i seminari e le parrocchie di antica istituzione; la Tavola valdese e i quindici Concistori della Chiesa delle Valli valdesi. Sono state riconosciute per legge come persone giuridiche: le Comunità israelitiche esistenti nel 1930 e l Unione delle Comunità israelitiche italiane; dal 3 giugno 1985, la Conferenza Episcopale Italiana; alcune comunità evangeliche luterane; l Unione cristiana delle Chiese avventiste del settimo giorno. Non è stato, invece, un riconoscimento per legge della personalità giuridica civile quello previsto, per le diocesi, le parrocchie e gli Istituti di sostentamento del clero dagli artt. 22 e 29 delle citate L. n. 206 e 222 del 1985. Invero, tale riconoscimento ha avuto luogo in forza di un procedimento abbreviato, in cui all autorità governativa spettava di controllare la legittimità e la regolarità degli atti dell autorità ecclesiastica. Si trattava di una sorta di procedimento di 5 di 14
omologazione, attribuito alla competenza della pubblica amministrazione, anziché dell autorità giudiziaria. Per ciò che concerne il riconoscimento degli enti della Chiesa cattolica è necessario, secondo l art. 7.2 dell Accordo del 18 febbraio 1984 e gli artt. 1, 2 e 3 della L. n. 222/1985, che ricorrano i seguenti requisiti di carattere generale: a) il primo requisito di carattere soggettivo è il riconoscimento canonico: possono essere riconosciuti solo gli enti costituiti o approvati dall autorità ecclesiastica; b) il secondo requisito, anch esso di carattere soggettivo, è che l autorità ecclesiastica abbia dato il proprio assenso a che l ente faccia istanza per ottenere la personalità giuridica civile; c) il terzo requisito, di carattere oggettivo, è che abbiano sede in Italia; d) il quarto requisito, anch esso di carattere oggettivo, è che abbiano un fine di religione o di culto. Per dar luogo al riconoscimento dell ente come ente ecclesiastico, occorre che tale fine sia costitutivo ed essenziale, anche se connesso a finalità di carattere caritativo previste dal diritto canonico. Hanno, per definizione di legge, detto fine essenziale di religione o di culto, gli enti che fanno parte dell organizzazione gerarchica della Chiesa ( es. diocesi, parrocchie), gli istituti religiosi e i seminari. L art. 16 della L. n. 222/1985 e delle norme allegate alla L. 206 precisa che sono considerate attività religiose o di culto, quelle dirette all esercizio del culto e alla cura delle anime, alla formazione del clero e dei religiosi, a scopi missionari, alla catechesi e all educazione cristiana. Invece, non sono considerate attività di religione o di culto quelle di assistenza, beneficenza, istruzione, educazione e cultura e, in ogni caso, le attività commerciali e lucrative. Le norme ora ricordate, richiedendo il requisito del fine di religione o di culto, come costitutivo ed essenziale, hanno innovato rispetto alle norme di origine concordataria del 1929, le quali consentivano il riconoscimento degli istituti ecclesiastici di qualsiasi natura, sol che avessero l approvazione dell autorità ecclesiastica. Queste generiche previsioni legislative avevano consentito, in passato, il riconoscimento come enti ecclesiastici di enti che poco o niente avevano di ecclesiastico. 6 di 14
Nella normazione vigente deve essere considerato fine costitutivo ed essenziale, che consente di qualificare un organizzazione come ente ecclesiastico civilmente riconosciuto, quello che esso persegue, non solo secondo il suo statuto o le sue tavole di fondazione, ma anche quello che esso svolge nel suo concreto operare, nei settori dell esercizio del culto, della cura delle anime, della formazione del clero o dei religiosi, o degli scopi missionari, o, ancora, della catechesi, o, infine, dell educazione cristiana. L ente, per essere qualificato come ecclesiastico, deve avere uno statuto e/o tavole di fondazione che presentino suddetti temi come fine principale dell ente e, di fatto, deve svolgere come attività preponderante una delle attività sopra menzionate. E evidente che, secondo la disciplina legislativa sopra esaminata, l idea che ha lo Stato del fine di religione o di culto è diversa da quella propria del diritto canonico. Nell ordinamento della Chiesa, il fine in questione costituisce una qualificazione propria dell ente, in quanto appartiene all organizzazione ecclesiale e ha un carattere immanente, che sussiste a prescindere dall attività pratica svolta. Invece, nel diritto statale, secondo gli artt. 2, 3 comma e 16 della L. n. 222/1985, vale la regola contraria: non basta che l ente appartenga all organizzazione ecclesiale, ma occorre che dall attività svolta, secondo lo statuto e in pratica, si deduca l esistenza del fine costitutivo ed essenziale di religione o di culto, consistente nello svolgimento di una o più delle attività sopra elencate, che consente di qualificare l ente come ecclesiastico. Per talune categorie di enti sono, poi, necessari particolari presupposti. Gli artt. 9, 11 e 12 L. n. 222/1985 prevedono, rispettivamente per gli istituti religiosi di diritto diocesano, le chiese aperte al culto pubblico e le fondazioni di culto, l ulteriore presupposto della sufficienza dei mezzi per il raggiungimento dei propri fini. L art. 12 L. n. 222/1985 richiede, poi, per le sole fondazioni di culto, la necessità ed evidente utilità dell ente, cioè la sua rispondenza alle esigenze religiose della popolazione. 7 di 14
4 Procedimento di riconoscimento dell ente ecclesiastico Il procedimento per il riconoscimento della personalità giuridica degli enti ecclesiastici da parte dello Stato si articola in diverse fasi: 1) istanza del rappresentante dell ente: il procedimento per il riconoscimento della personalità giuridica degli enti ecclesiastici ha inizio con la domanda effettuata da chi rappresenta l ente secondo il diritto canonico, previa autorizzazione della competente autorità ecclesiastica, oppure direttamente con la domanda dell autorità ecclesiastica competente. Nella domanda, oltre ad essere indicati la denominazione, la natura e i fini dell ente, devono essere precisate la sede e la persona che lo rappresenta. Alla domanda devono essere allegati i documenti atti a provare i requisiti necessari al riconoscimento, quali il provvedimento canonico di erezione e di approvazione dell ente e un estratto dello statuto, contenente le norme sulla struttura dell ente e sui controlli canonici cui è soggetto. Occorre, altresì, produrre i documenti diretti a dimostrare i requisiti generali e speciali stabiliti dalla legge per il riconoscimento civile dei vari tipi di ente, nonché quelli da cui risulti il fine di esso. Insieme alla domanda e ai documenti anzidetti deve essere allegato l atto di assenso al riconoscimento manifestato dall autorità ecclesiastica competente. Tale assenso può essere scritto anche in calce alla stessa domanda. Quando occorre, ad esempio in caso di fondazioni di culto o chiese, è necessario provare la consistenza patrimoniale dell ente; 2) accertamenti della pubblica amministrazione: la domanda va presentata presso la prefettura del luogo in cui l ente ha sede, essendo tale ufficio dello Stato organo periferico della Direzione Generale degli affari dei culti del Ministero dell Interno, unitamente a tutti i documenti suddetti. Il prefetto competente per territorio istruisce la domanda, acquisendo, ove occorrano, ulteriori elementi di giudizio, che può chiedere direttamente allo stesso ente da riconoscere, all autorità ecclesiastica, nonché ad organi della pubblica amministrazione, pur se abbiano sede nel territorio di altra provincia. Il 8 di 14
prefetto, dopo aver istruito la pratica e aver compiuto gli accertamenti del caso, trasmette gli atti al Ministero dell Interno, con un proprio rapporto contenente il parere relativo sia alla legittimità che al merito della richiesta. Il Ministero, a sua volta, si cura di raccogliere il parere del Consiglio di Stato, obbligatorio ma non vincolante; 3) provvedimento di riconoscimento: questo viene emanato con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro dell Interno. Tale decreto è comunicato al rappresentante dell ente e all autorità ecclesiastica che ha domandato il riconoscimento o vi ha dato l assenso; se, invece, la domanda viene respinta, il rigetto è disposto con provvedimento motivato che va comunicato al richiedente; questi può impugnarlo dinanzi al Consiglio di Stato. 4) iscrizione nel registro delle persone giuridiche: una volta ottenuto il riconoscimento, l art. 5 L. n. 222/1985 prescrive che l ente ha l onere di richiedere l iscrizione nel registro delle persone giuridiche (art. 7 D.P.R. n. 361/2000). Dalla registrazione devono risultare, oltre alla data della costituzione dell ente e del decreto di riconoscimento, la denominazione, lo scopo, il patrimonio (quando occorra), la durata, ove sia stata determinata, e la sede della persona giuridica, nonché il nominativo degli amministratori con la menzione di quelli ai quali è attribuita la rappresentanza, i poteri di costoro e le norme statutarie che disciplinano l attività dell ente (artt. 33 e 34 c.c). Devono, perciò, risultare dal registro i controlli esercitati sull amministrazione e sui negozi dell ente dall autorità ecclesiastica superiore. L iscrizione dell ente nel registro avviene a richiesta del legale rappresentante, entro quindici dal verificarsi degli eventi da iscrivere. Con la conclusione di tale procedimento, l ente ecclesiastico acquista la personalità giuridica agli effetti civili. In dottrina è variamente dibattuto il problema se gli enti ecclesiastici abbiano o meno natura di enti pubblici. Una parte della dottrina, che si basa sulle norme del codice civile, che distinguono gli enti ecclesiastici da quelli pubblici, opta per la soluzione negativa. Ad esempio, secondo il 9 di 14
Finocchiaro gli enti ecclesiastici riconosciuti sarebbero persone giuridiche private 1. Invece, altra dottrina ritiene che, per la loro natura e per il riconoscimento che lo Stato dà all ordinamento ecclesiastico, essi costituiscano una categoria particolare di enti pubblici. 1 F. Finocchiaro, Diritto Ecclesiastico, Zanichelli, Bologna, 2003 pag. 171. 10 di 14
5 Revoca, trasformazione ed estinzione degli enti ecclesiastici Le modificazioni, cui possono andare soggetti gli enti ecclesiastici civilmente riconosciuti, devono avvenire attraverso un procedimento uguale a quello previsto per l attribuzione della personalità giuridica. Tale principio, che, vigente il Concordato lateranense, era fissato dall art. 4, 3 comma della L. n. 848/1929, è ora contenuto nell art. 19 1 comma della legge n. 222/1985, il quale prevede che ogni mutamento sostanziale nel fine, nella destinazione dei beni e nel modo di esistenza di un ente ecclesiastico, per essere efficace nel diritto statale, deve essere riconosciuto con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro dell Interno, sentita l autorità ecclesiastica e dietro parere obbligatorio, ma non vincolante, del Consiglio di Stato. Codesto provvedimento di modica è trasmesso d ufficio al registro delle persone giuridiche in cui è iscritto l ente, affinché sia, a sua volta, iscritto, in modo da essere opponibile ai terzi. Non è agevole dire quando il mutamento del fine di un ente sia sostanziale e quando non lo sia. In generale, quando un ente ecclesiastico, oltre al proprio fine costitutivo ed essenziale, persegue altri scopi leciti, non v è alcun mutamento dei fini che debba essere riconosciuto agli effetti civili. Se un ente, che aveva il fine della cura delle anime e dell esercizio del culto, cessi di perseguirlo, per interessarsi ad un altro dei fini considerati dall art. 16, lett. a della suddetta legge come attività di religione, e tale fine sia mutato con un provvedimento dell autorità ecclesiastica, questo mutamento dovrà essere riconosciuto agli effetti civili. Se, invece, l ente muti il proprio fine originario in via di fatto, senza alcun provvedimento canonico, non occorre pensare a un riconoscimento del mutamento da parte dello Stato; però, tale mutamento di fatto, non dando luogo ad iscrizione nel registro delle persone giuridiche, non è opponibile ai terzi. Il controllo della destinazione dei beni è rilevante al fine di garantire i terzi attraverso l iscrizione nel registro delle persone giuridiche, ovvero, nel caso di perdita del patrimonio per un ente del tipo fondazione, per l eventuale revoca del riconoscimento della personalità giuridica. Ove un ente amministri più masse patrimoniali autonome, il passaggio dei beni dall una all altra massa, pur all interno dello stesso ente, secondo la dottrina, dà luogo a un mutamento nella destinazione dei beni. Quanto ai mutamenti sostanziali, concernenti il modo di esistenza degli enti, essi attengono alla struttura della persona giuridica e potrebbero riguardare la circoscrizione territoriale, per le diocesi e per le parrocchie, l unione di più enti o lo scorporo di un ente con la sottrazione, a favore di un altro di talune attività e simili. In tutti questi casi, l ente ecclesiastico perde la qualifica di civilmente riconosciuto, ossia la personalità giuridica nel diritto 11 di 14
dello Stato, mediante un autonomo provvedimento di revoca del riconoscimento, in quanto l ente perde uno dei requisiti prescritti per il riconoscimento civile. Nel caso in cui un ente riconosciuto subisca delle trasformazioni, queste, per essere giuridicamente rilevanti, devono ottenere il riconoscimento e devono essere tali che l ente non perda uno dei requisiti prescritti dalla legge per l acquisto della personalità giuridica. Il riconoscimento viene concesso con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro dell Interno, su parere obbligatorio, ma non vincolante del Consiglio di Stato. Tale decreto viene iscritto d ufficio nel registro delle persone giuridiche. L ente ecclesiastico può estinguersi, ai soli fini canonici, naturalmente, quando abbia cessato di agire per lo spazio di cento anni (C.I.C. can. 120). Invece, l ente ecclesiastico, civilmente riconosciuto, cessa di esistere, agli effetti della legge dello Stato, o con un provvedimento di soppressione da parte della competente autorità ecclesiastica, o quando sia revocato il riconoscimento civile. Se l ente ha ottenuto il riconoscimento, l art. 20 1 comma L. n. 222/1985 stabilisce che, perché la sua estinzione sia valida agli effetti civile, occorre l iscrizione nel registro delle persone giuridiche del provvedimento dell autorità ecclesiastica, che ne dispone la soppressione o ne dichiara l estinzione. Tale provvedimento va trasmesso dall autorità ecclesiastica competente al Ministro dell Interno che, con proprio decreto, dispone l iscrizione del provvedimento stesso nel registro delle persone giuridiche e provvede alla devoluzione dei beni dell ente estinto o soppresso. Tale devoluzione, secondo il 3 comma dell art. 20, avviene secondo quanto prevede il provvedimento ecclesiastico, salvi in ogni caso, la volontà dei disponenti, i diritti dei terzi e le disposizioni statutarie ed osservate le leggi civili relative agli acquisti delle persone giuridiche. Invece, è irrilevante, ai fini degli effetti civili, l estinzione di fatto dell ente. Pertanto, è da escludersi che possano produrre effetti nel diritto statuale le norme canonistiche riguardanti la materia. 12 di 14
6 I singoli enti ecclesiastici Tra i vari tipi di enti ecclesiastici distinguiamo: enti centrali: ad essi è stata attribuita personalità giuridica già con il Concordato del 1929; tra di essi citiamo: - la Santa Sede; - le Congregazioni ed il Collegio dei Cardinali; - i Tribunali ecclesiastici. Inoltre, nell organizzazione permanente della Chiesa cattolica in Italia, dopo la Santa Sede, assume rilievo la Conferenza Episcopale Italiana (CEI), disciplinata dai cann. 447-459 C.I.C. 1983; enti locali: tra di essi possiamo citare: - capitoli: coadiuvano il vescovo nel governo della diocesi; - seminari: il riconoscimento della personalità giuridica di tali enti d istruzione è stato confermato dall art. 10 del nuovo Concordato. Seguono: - diocesi: circoscrizioni territoriali; - parrocchie: circoscrizioni territoriali; - chiese: la L. n. 222/1985, art. 11 prevede che possano essere riconosciute solo quelle aperte al culto pubblico, che siano dotate di mezzi sufficienti per la loro attività; - fabbricerie: provvedono all amministrazione dei beni delle chiese ed alla loro manutenzione; non possono ingerirsi nel servizio di culto e sono sottoposte alla vigilanza del Ministro dell Interno; possono ottenere il riconoscimento con la procedura ordinaria; - santuari: luoghi sacri particolarmente venerati dai fedeli; la personalità giuridica gli è stata riconosciuta già col vecchio Concordato; 13 di 14
- associazioni religiose: ordini monastici e simili; per l art. 7 L. n. 222/1985 possono essere riconosciute se abbiano sede in Italia o vi svolgano tutta la loro attività; - associazioni di fedeli: vi partecipano laici che si prefiggono scopi di carità o di culto; l art. 9 della citata legge prevede che possano essere riconosciute, purchè non abbiano carattere esclusivamente locale. L art. 71 della stessa legge prevede, in particolare, che le confraternite che non abbiano scopo esclusivo o prevalente di culto siano soggette alla legge ordinaria: - fondazioni di culto: hanno una funzione strumentale al fine di religione e di culto perseguito dalla Chiesa; si tratta di enti che valgono ad agevolare il raggiungimento dei fini stessi; possono essere riconosciute alle condizioni ordinarie; - confraternite: organismi che hanno fini di culti e/o di beneficenza, quale l assistenza ai confratelli infermi o l assicurazione di una sepoltura cristiana e perpetua agli associati; - istituti per il sostentamento del clero: la personalità giuridica gli è riconosciuta dall art. 21 L. n. 222/1985. 14 di 14