Inutili o inutilizzati? Come usare i fondi europei con risultati concreti e in tempi brevi? Il caso (virtuoso) dei progetti di sviluppo urbano finanziati dal POR FESR Lazio Torino, 24 aprile 2015 1
Abstract Il dibattito sulla scarsa capacità di utilizzo dei fondi europei da parte delle pubbliche amministrazioni italiane è ormai all ordine del giorno, soprattutto da quando le risorse UE sono diventate le principali (talvolta uniche) fonti di finanziamento di politiche di sviluppo. Tuttavia di rado si riesce a rispondere alla domanda Perché non si riescono a usare al meglio i fondi UE? Quali lezioni si possono trarre dagli errori del passato?. Proprio in termini di apprendimento nella gestione dei fondi europei sembra persino difficile riuscire a individuare i casi virtuosi, ossia quelli in cui si è riusciti a invertire il trend e in cui sono stati ottenuti risultati concreti e tempestivi, da replicare quindi nel ciclo di programmazione 2014-2020. A partire dalla presentazione dei progetti PLUS (Piani Locali Urbani di Sviluppo) del POR FESR Lazio in cui sono stati realizzati in tempi rapidi interventi complessi in 16 città (es. infrastrutture, azioni per le Smart Cities, aiuti alle PMI) verranno illustrati sia la metodologia di gestione dei fondi strutturali adottata, attraverso ad esempio l introduzione di procedure amministrative innovative, sia i principali risultati conseguiti in soli tre anni di attuazione. L esperienza dei progetti PLUS dimostra che i fondi UE, con alcuni accorgimenti, possono essere impiegati per realizzare interventi (anche complessi o tradizionalmente lunghi come le opere pubbliche) in tempi brevi e con risultati tangibili. 2
Premessa Perché l Italia fa così fatica a spendere i fondi europei? Quali sono gli ostacoli all utilizzo tempestivo ed efficace di tali fondi? Come evitare di ripetere gli errori del passato, nel periodo di programmazione 2014-2020? Per provare a rispondere a queste importanti domande occorre innanzitutto capire quali possono essere i fattori che rallentano e ostacolano la corretta e fluida programmazione e gestione dei fondi europei stanziati a beneficio di Regioni e Ministeri titolari di Programmi Operativi. Anziché procedere con un esame degli impedimenti più diffusi - endogeni ed esogeni - all utilizzo dei fondi da parte delle Amministrazioni, viene presentato un caso pratico in cui sono stati risolti alcuni dei problemi che abitualmente caratterizzano la vita di un progetto europeo. Si tratta dei Piani Locali e Urbani di Sviluppo finanziati dal Fondo Europeo per lo Sviluppo Regionale (FESR) nell ambito del Programma Operativo Regionale (POR) attuato dalla Regione Lazio nel periodo 2007-2013 con cui nel luglio 2012 è stato finanziato un parco progetti di 122,6 milioni di euro a favore di 16 città di medie e grandi dimensioni del Lazio. Il caso studio Nel 2011 la Regione Lazio richiede alla Commissione europea una revisione del Programma Operativo FESR sia a seguito di problemi riscontrati in fase di attuazione, sia per modificare in maniera radicale la strategia del Programma. Uno degli elementi contenuti nella proposta di riprogrammazione è rappresentato dall introduzione di un nuovo Asse Prioritario dedicato allo sviluppo urbano sostenibile (ai sensi dell art. 8 del Reg. 1080/2006) che prevede la possibilità realizzare interventi complessi nelle città attraverso un mix di azioni finalizzate al recupero fisico, sociale ed economico delle aree target individuate. Si tratta pertanto di progetti di riqualificazione che adottando l approccio multidisciplinare sperimentato attraverso i progetti Urban I e II prevedono per lo più la realizzazione di opere pubbliche e quindi tempi di attuazione che possono durare diversi anni, oltre ad azioni per la riqualificazione sociale ed economica delle aree. Avviare il finanziamento di progetti che includono per lo più opere pubbliche (in termini finanziari) a metà del ciclo di programmazione è considerata un operazione molta rischiosa poiché vi è la concreta possibilità che gli interventi finanziati non riescano a concludersi nei termini previsti dai Regolamenti europei. Malgrado questo rischio la Regione Lazio decide di invitare gli enti locali medio-grandi (con popolazione superiore a 20.000 abitanti) a proporre candidature per la riqualificazione urbana di quartieri o porzioni di territorio mediante un Avviso Pubblico pubblicato a luglio 2011, nel quale si disciplinano tempi e modalità dell eventuale finanziamento ottenuto dal Comune. La partecipazione degli enti locali al Bando regionale è massiccia (29 candidature pervenute su 29 enti ammissibili) e al termine della seconda fase di valutazione vengono ammessi a finanziamento i progetti di riqualificazione 16 Comuni del Lazio per un importo complessivo di 122,6 milioni di euro (di cui 25 milioni a carico del bilancio regionale e 97,6 3
di risorse POR). L avvio effettivo dei progetti avviene a luglio 2012 e il termine ultimo per la conclusione è dicembre 2015: ogni Comune beneficia di un finanziamento di almeno 5 milioni di euro per realizzare un set integrato di interventi. In definitiva, in soli 3 anni e mezzo la Regione deve rendicontare spese all UE per quasi 100 milioni di euro relative a interventi da realizzare nei 16 Comuni beneficiari e di cui la parte più rilevante è costituita da opere pubbliche (oltre l 80%). Come è possibile ottenere tale risultato, considerando che mediamente un opera pubblica di importo analogo a quelle finanziate impiega da 5 a 6 anni per essere conclusa (cfr. Rapporto UVER 2014)? Le clausole attuative In fase di pubblicazione del bando la Regione, consapevole di dover chiudere l intero ciclo di progetti in soli 3 anni e mezzo, ha imposto ai potenziali beneficiari (i Comuni) alcune prescrizioni collegate al finanziamento degli interventi e al loro percorso attuativo. Il primo obbligo a carico dei Comuni che accedevano al finanziamento consisteva nell ottenere la certificazione ISO 17020 - da parte di enti terzi e accreditati a livello europeo - della documentazione di gara delle opere pubbliche finanziate. Tale certificazione è obbligatoria nel Codice degli Appalti solo per le opere di valore superiore ai 20 milioni di euro. Dal momento che gran parte dei ritardi attuativi nella realizzazione di opere pubbliche dipendono da contenziosi post-gara, per esempio derivanti da una scarsa qualità progettuale nonché dal ricorso frequente a varianti in corso d opera, con l obbligo di ottenere la certificazione ISO 17020 la Regione intendeva accelerare i tempi di attuazione e ridurre al massimo eventuali controversie tra imprese ed enti locali. Peraltro, con la certificazione progettuale si cristallizza l elaborato progettuale rendendo meno agevole il ricorso a varianti o a lavori complementari non previsti inizialmente. Un secondo elemento che caratterizzava il Bando è rappresentato dall imposizione di tempistiche rigide a carico dei Comuni per l attuazione delle opere pubbliche: entro 18 mesi dalla data di ammissione a finanziamento degli interventi di opere pubbliche dovevano essere sottoscritti i contratti con le imprese aggiudicatarie delle gare. Il mancato rispetto di tale vincolo implica il definanziamento automatico dell intervento. Questa rappresenta una clausola di adesione obbligatoria a cui si devono attenere i Comuni che partecipano al bando e che successivamente ricevono il finanziamento. Il terzo elemento innovativo, inserito nel Disciplinare Regionale Attuativo degli interventi di sviluppo urbano (pubblicato a gennaio 2012), è costituito dalla possibilità di reimpiego delle economie di gara; in media le economie di gara registrate per effetto dei ribassi ammontano al 20-25% dell importo a base d asta. Questo significa che se il Comune rispetta le tempistiche dettate dalla Regione ha l opportunità di realizzare, con le economie registrate, ulteriori interventi nell ambito del medesimo progetto di riqualificazione. Di fatto, grazie a questo dispositivo il beneficiario è incentivato ad concludere le gare degli interventi finanziati il prima possibile (entro 18 mesi) in modo da poter accedere a una quota ulteriore di fondi da impiegare nel medesimo progetto di riqualificazione. Un altro fattore chiave su cui occorreva intervenire per accelerare sensibilmente i tempi di attuazione e rendicontazione dei progetti era legato al circuito delle erogazioni, ossia al flusso di acconti che il Comune riceve dalla Regione e di conseguenza ai tempi di pagamento da parte del Comune ai propri fornitori (imprese aggiudicatarie degli interventi). Anche questo è un problema noto e dibattuto: le imprese sono in sofferenza finanziaria se a fronte di un lavoro eseguito vengono pagate a molti mesi di distanza. Per ovviare a tali criticità la Regione ha elaborato un percorso virtuoso per cui, a fronte di un acconto 4
iniziale, tanto più veloce è la rendicontazione da parte del Comune quanto più celere è la successiva erogazione regionale. In questo modo, i tempi che intercorrono tra la presentazione di un SAL da parte di un impresa e il pagamento effettivo sono drasticamente ridotti (i Comuni più virtuosi riescono a pagare in 20 giorni). Al circuito delle erogazioni è direttamente collegato il sistema di monitoraggio nel senso che ogni aggiornamento sull avanzamento fisico, procedurale e finanziario degli interventi deve essere tempestivamente registrato dall utente comunale. Il mancato aggiornamento blocca la rendicontazione delle spese e di conseguenza il circuito delle erogazioni di acconti da parte della Regione; in tal modo il mancato aggiornamento dei dati di monitoraggio pregiudica il regolare andamento degli interventi. Grazie a questo accorgimento la Regione riesce a verificare in tempo reale eventuali ritardi o problemi che si verificano nella fase attuativa. Anche le modalità di comunicazione e trasmissione della documentazione tra Comune e Regione sono oggetto di revisione: le uniche modalità consentite sono la Posta Elettronica Certificata e la Firma Digitale della documentazione da parte del RUP comunale. Anche grazie all applicazione di nuove tecnologie di comunicazione si riducono i tempi di rendicontazione delle spese sostenute. Infine, per garantire il successo dei progetti finanziati, la Regione ha costituito un gruppo di lavoro dedicato all Assistenza Tecnica ai Comuni: tale gruppo è formato da esperti in attuazione e rendicontazione dei fondi UE. Il supporto degli esperti regionali inizia fin dalla fase di stesura del documento di candidatura e si protrae fino alla fase successiva alla rendicontazione, ossia ai controlli di I^ e II^ livello operato dagli Uffici Regionali: tale controllo si estrinseca sia con verifiche in loco, sia con l esame della documentazione di spesa presentata. I risultati conseguiti A distanza di due anni e mezzo dall avvio dei progetti è possibile tracciare un primo bilancio dell esperienza dal momento che i 16 Comuni inizialmente ammessi a finanziamento sono in fase attuativa degli interventi e porteranno a conclusione buona parte delle azioni previste nel documento originario di candidatura (redatto a inizio 2012). Il primo dato è che non si registrano defezioni tra i soggetti individuati come Beneficiari. Infatti, il 100% delle opere pubbliche ammesse a finanziamento (73 in tutto) è stato avviato e il 33% di esse (24) è già stato concluso. Entro la fine del 2015 dovranno concludersi sia le opere infrastrutturali, sia le azioni a favore della coesione sociale e della rivitalizzazione economica (voucher di cura, aiuti alle PMI, tirocini formativi). Al di là dell incoraggiante stato di avanzamento procedurale di tutti gli interventi finanziati, registra livelli elevati anche il più diffuso e utilizzato indicatore di performance dei fondi strutturali, ossia la spesa certificata all UE. Infatti alla fine del 2014, la spesa raggiungeva quasi 42 milioni di euro a fronte di 97,6 milioni di risorse UE da rendicontare entro il 2015. Questo significa che in soli due anni e mezzo sono state certificate all UE spese pari al 43% dei fondi stanziati con il POR, registrando quindi una velocità dei tempi di rendicontazione che è di molto superiore rispetto ad altre Attività e Assi del Programma avviati molto tempo prima, cioè a inizio programmazione. In definitiva, si può concludere che la sperimentazione lanciata con i progetti PLUS è praticamente riuscita poiché l intento della Regione era quello di avviare un parco progetti finalizzato alla riqualificazione delle città e finanziato con fondi UE per realizzare in tempi rapidi nuovi interventi. 5
A questo proposito, e cioè sul fatto che con il POR si riescono a realizzare opere ex novo, va segnalato che malgrado molti Programmi Operativi in corso di attuazione in Italia riescano a evitare il cosiddetto disimpegno automatico (ossia la restituzione delle risorse all UE per il mancato raggiungimento dei target annuali di spesa), occorre esaminare anche la qualità della spesa rendicontata all UE relativamente a ciascun Programma. Infatti, in molte circostanze il target di spesa viene raggiunto attraverso artifizi amministrativi quali, per esempio, l istituzione di Fondi di Ingegneria Finanziaria (che permettono di rendicontare da subito l intero ammontare del fondo costituito) e/o attraverso la rendicontazione di progetti cosiddetti retrospettivi, ossia interventi avviati originariamente con risorse finanziarie diverse da quelle europee (nazionali o regionali) e poi rendicontati a valere sul POR per contribuire al raggiungimento del target di spesa. Per queste motivazioni l esperienza dei PLUS Lazio è ancora più significativa e meritevole di essere replicata in futuro non soltanto rispetto ai contenuti proposti (mediante l avvio di nuovi progetti integrati di recupero urbano) ma anche rispetto alle modalità attuative adottate, essendo riuscita a scardinare e rimuovere i principali fattori di ostacolo al corretto e veloce utilizzo dei fondi UE. Il Laboratorio di politiche (Lapo) del Dipartimento di Culture, Politica e Società dell Università di Torino nasce nel 2003 su iniziativa del prof. Luigi Bobbio presso il Corep di Torino, dove da alcuni anni era già attivo il Master in Analisi delle Politiche Pubbliche (MAPP). Sin dal suo esordio il Laboratorio costituisce un ponte tra il mondo della ricerca scientifica praticata nell accademia, il mondo della ricerca applicata praticata dai professionisti dell analisi e della valutazione delle politiche pubbliche e quello delle pubbliche amministrazioni, che costituiscono i suoi principali committenti. Questo carattere si mantiene e affina nel corso degli anni, riflettendosi nei tre principali ambiti di attività che caratterizzano la sua storia: la ricerca applicata, la formazione e i momenti di divulgazione. Le attività di ricerca applicata riguardano in particolare i processi di governance e di riforma amministrativa, i processi decisionali inclusivi ispirati al modello della democrazia deliberativa; la valutazione delle politiche. La formazione avanzata, affianca al Master in Analisi delle Politiche Pubbliche, dal 2008 Master universitario di II livello, corsi formazione a commessa rivolti ai dirigenti e ai funzionari pubblici, finalizzati a promuovere e sostenere l innovazione nella vita amministrativa. Le attività di divulgazione, attraverso cicli di seminari e una collana di pubblicazioni (Quaderni Lapo), riguardano sia attività di ricerca svolte direttamente dal Laboratorio, sia ricerche svolte da altri soggetti su rilevanti questioni presenti nell agenda pubblica. LAPO Lungo Dora Siena 100 10153 Torino I Piano - D3 Stanza 18 Tel. +39 011.670.26.34 lapo.dcps@unito.it http://www.dcps.unito.it/lapo 6