SEMINARIO NAZIONALE Il valore delle professioni amministrative, tecniche e ausiliarie in una scuola accogliente Firenze, 2-3 luglio 2012 CGIL Toscana Decentramento amministrativo gestione delle risorse finanziarie: scuola e ministero, un rapporto complicato. Idee per lavorare meglio Claudio Innamorato, Gruppo di lavoro nazionale ATA FLC CGIL Premessa Nell attuale crisi economica, sociale e politica in cui versa il nostro Paese, la scuola italiana si trova di fronte ad un bivio importante: proseguire con le stesse logiche politiche di questi ultimi anni che hanno determinato un progressivo impoverimento e riduzione dell offerta formativa o costruire una proposta forte di rilancio del sistema scolastico in una prospettiva di crescita equa e duratura della società e di valorizzazione del personale coinvolto. Come FLC CGIL vogliamo costruire una proposta di rilancio, attraverso la collaborazione con tutti i soggetti coinvolti nel sistema di istruzione e formazione e con il coinvolgimento di tutti i lavoratori, assumendo come punto di partenza i nuovi assetti istituzionali determinati dalla riforma del titolo V delle nostra Costituzione e le sue ricadute sui servizi scolastici. A tal fine, è necessario avviare una riflessione sui rapporti tra scuole e altre amministrazioni, tra autonomia organizzativa e decentramento amministrativo, per ridisegnare una mappa condivisa delle competenze e delle attribuzioni dentro un quadro definito ed unitario dell intero sistema di istruzione e formazione. Una riflessione che affronti in maniera organica, meno superficiale e meno semplicistica le ricadute sui servizi e sulle professionalità derivanti dai processi di decentramento e di informatizzazione in atto; ad esempio, le recenti disposizioni sulla cosiddetta decertificazione, che apparentemente accoglie una esigenza di snellimento e riduzione degli atti amministrativi, ma che applicato al contesto reale del mondo della scuola, caratterizzato da alti tassi di precarietà e mobilità del personale, mutamento delle sedi e delle aggregazioni scolastiche, da un sistema informatico inadeguato, rischia di produrre un ulteriore ed inutile aggravio di lavoro per le segreterie scolastiche nelle operazioni di accertamento e verifica. L ultimo ventennio ha visto una grande attenzione sugli assetti ordinamentali e sulle metodologie didattiche pedagogiche, per altro viziata in partenza da scelte di contenimento dei costi, mentre sugli assetti organizzativi gestionali è mancata una analisi seria e approfondita preferendo percorrere una strada a tappe, spesso per www.flcgil.it 1
approssimazioni dettate dall ordinaria emergenza, in assenza di un coordinamento condiviso e concertato. Alla luce dell esperienza maturata sino ad oggi, l autonomia scolastica, la gestione delle risorse finanziarie, il decentramento amministrativo e l informatizzazione del lavoro, pongono questioni importanti che non possono essere eluse: - la struttura di governo del sistema scolastico, scuola compresa; - lo sviluppo di un sistema di gestione del sistema di istruzione e formazione efficace ed efficiente; - lo sviluppo delle professionalità funzionali alla scuola dell autonomia e al principio dell unita dei servizi amministrativi e generali; - la riduzione e semplificazione dell attività amministrativa - la definizione di una rete di supporto e di coordinamento delle autonomie scolastiche. In una amministrazione pubblica sempre più interconnessa, con legami e procedure sempre più rapidi e complesse, sottoposta a continui tagli di organico e di risorse, il principio di una autonomia organizzativa come capacità progettuale specifica di ogni istituzione scolastica non è facilmente riconducibile nei processi di decentramento di informatizzazione. In una scuola autonoma occorre ripartire dalla più classica delle domande: quali sono i servizi, per quali scopi e con quali modalità che ogni istituzione scolastica è tenuta ad assicurare? L autonomia scolastica Il titolo V della Costituzione ha conferito all autonomia scolastica uno specifico statuto costituzionale (art. 117. c. 3 Costituzione) che qualifica l istruzione quale materia di legislazione concorrente, facendo salva l autonomia delle istituzioni scolastiche. L autonomia scolastica viene ripresa e valorizzata dentro un sistema istituzionale particolarmente complesso che coinvolge più soggetti in un modello organizzativo a rete. Questo passaggio importante avviene dentro un quadro normativo in continua evoluzione, o sarebbe meglio dire in continua fibrillazione, con forti elementi di ambiguità e contraddizione: la recente sentenza n. 147 della Corte Costituzionale del 7 giugno 2012 relativa al dimensionamento mette in risalto l ambiguità tra: programmazione delle scuole assegnata alle Regioni; programmazione del personale assegnata allo Stato. In questo contesto, l autonomia organizzativa attribuita alle singole scuole appare sempre più uno strumento depotenziato mentre emergono richieste di maggiori responsabilità gestionali e organizzative da parte delle autonomie regionali e locali (reclutamento del personale, curriculum e titoli di studi). Peraltro, le norme contenute nel Disegno di Legge sulle norme di autogoverno della scuola sembrano perseguire logiche aziendali finalizzate alla ricerca di nuovi contributi e nuovi sponsor anziché favorire processi di democratizzazione e trasparenza; l iniziale esclusione dagli organi collegiali del personale ATA con la riduzione del Direttore SGA a semplice verbalizzatore, senza diritto di voto, rilevano una volontà di escludere dalle scelte strategiche una componente importante nel funzionamento di una istituzione scolastica. È del tutto evidente che attraverso questi processi può passare un attacco molto pesante al carattere unitario, nazionale e democratico del nostro sistema di istruzione per favorire lo sviluppo di scuole private gestite liberamente e senza vincoli, scaricando sulle famiglie i costi di gestione e di funzionamento. www.flcgil.it 2
Il Ministero Il processo di autonomia scolastica avviato con l art. 21 della Legge n. 59/97 e il successivo DPR 275/1999 (regolamento attuativo) con l attribuzione alle scuole della personalità giuridica ha posto le premesse per il trasferimento di alcune funzioni gestionali del servizio, prima di competenza dell Amministrazione centrale e periferica con l obiettivo di favorire un progressivo decentramento di poteri e di competenze. Oggi, però, dobbiamo constatare amaramente che per le scuole l autonomia scolastica, specialmente nei suoi assetti organizzativi, si è configurata solo come un vasto processo di trasferimento di funzioni e responsabilità. Le scuole sono state trasformate in organi terminali ed esecutivi del ministero; anche la creazione di eventuali reti territoriali di scuole, con organici flessibili e servizi differenziati, sembra andare incontro a logiche di riduzione dell apparato periferico del ministero che nulla hanno a che fare con i principi di efficacia, efficienza e trasparenza. Di fatto, il ministero continua a determinare le scelte organizzative gestionali delle scuole; la determinazione degli organici e la quantificazione delle risorse finanziarie, vale a dire di due parametri fondamentali per definire compiutamente un principio di autonomia, continuano ad essere oggetto di autonoma determinazione del ministero. Ricordo come le disposizioni contenute nel D.Lgs 150/2009 mirano a ridurre gli ambiti della contrattazione nazionale ed integrativa per permettere al Governo di riappropriarsi della gestione del personale (carriere, merito, scatti di anzianità) e dei modelli organizzativi del lavoro (assegnazione plessi, scuole sottodimensionate). Le scuole L autonomia giuridica, didattica e organizzativa, sia pure spuntata, ha comportato un allentamento e uno svuotamento di quei legami istituzionali che avevano garantito alle scuole, nel recente passato, un supporto, in qualche modo protettivo, di indirizzo e coordinamento, di circolazione delle informazioni e di formazione. La trasformazione delle scuole in piccole entità amministrative in cui concentrare tutte le competenze originariamente demandate agli uffici scolastici territoriali e a specifici uffici preposti rischia di determinare nuovi disservizi ed errori. Ogni giorno di più, le nostre scuole soccombono sotto il peso di procedure amministrative e di continue richieste di incremento del tempo scuola per mancanza di risorse umane, professionali, strumentali e finanziarie, per limiti intollerabili di accessibilità e di tempestività del sistema informatico del ministero. Da tempo le scuole, e soprattutto i servizi di segreteria, denunciano il rischio di isolamento; il progressivo venir meno degli Uffici Scolastici periferici, l esplodere di azioni vertenziali e l assoluta indifferenza del Ministero a trovare soluzioni su alcuni nodi gestionali (es. indennità di funzioni superiori), determina una situazione sempre più conflittuale all interno delle scuole con aspetti paradossali e schizofrenici. Nell attuale situazione, la scuola statale non è in grado di determinare autonomamente il proprio modello organizzativo; troppi apparati ministeriali e pubblici ne condizionano le scelte imponendo tempi e procedure; troppi centri decisionali con sovrapposizione e proliferazione di pratiche e molestie burocratiche spesso avulse dal reale contesto scolastico. Proseguire in questo modo, non è possibile; si rischia di compromettere la normale erogazione di servizi fondamentali a tutela diritto all istruzione, di cui all art. 34 della Costituzione, e di diritti e tutele contrattuali dei lavoratori che operano nelle scuole. Il decentramento amministrativo Il Ministero e le altre amministrazioni pubbliche, tutte nessuna esclusa, hanno utilizzato l autonomia come pretesto per liberarsi di pratiche seriali, spesso ad alta specializzazione, scaricando sulle scuole loro disservizi cronici (es gli arretrati relativi alle ricostruzioni di carriera, prima o poi la gestione delle pensioni). www.flcgil.it 3
Credo che al personale ATA vada oggi riconosciuta una grande capacità di adattamento per garantire l erogazione dei servizi scolastici. Purtroppo, temo che la situazione non è destinata a migliorare; dopo il trasferimento di competenze tecniche e professionali operato da soggetti periferici (Agenzia delle Entrate, INPS-INPDAP, Uffici di Collocamento, ecc.) siamo probabilmente alla vigilia di un trasferimento di nuove funzioni e attribuzione alle Regioni con ricadute sui servizi scolastici ancora tutti da percorrere e verificare. Siamo in presenza di soluzioni che prevedono contemporaneamente Accentuazione e centralizzazione delle scelte strategiche relative al sistema di istruzione (organici, risorse, organizzazione lavoro); Trasferimento di funzioni amministrative (risorse finanziarie, umane e strumentali) alle Regioni ; Introduzione di modelli regionali differenziati, con specifici apparati funzionali non legati da vincoli di dipendenza dal ministero Sperimentazione di reti territoriali di scuole Decentramento e trasferimento di funzioni alle scuole A titolo personale, ritengo che gli sprechi e i danni di questo modello rischiano di essere incalcolabili Moltiplicazione dei centri decisionali Aumento del divario tra studenti del Nord e del Sud Italia; Mancata riduzione della dispersione scolastica; Smantellamento delle scuole dell infanzia gestite dai Comuni; Definizione dei Livelli Essenziali delle Prestazioni secondo parametri di riduzione e non di qualità Ulteriore differenziazioni nella distribuzione delle risorse finanziarie Progressiva differenziazione dei sistemi scolastici e delle procedure gestionali. Le scuole e le altre autonomie La scuola, che tutti noi vogliamo dovrebbe essere una comunità che interagisce con la più vasta comunità sociale e civica, in cui professionalità diverse collaborano e interagiscono per un unico fine. Tuttavia, dobbiamo essere consapevoli di come la scuola, già in questi anni e ancor più nel prossimo futuro, si sia dovuta confrontare, e scontrare, con poteri e autonomie locali consolidate, forti del mandato elettorale; ricordo la tormentata stagione delle cosiddette funzioni miste e dell assistenza agli studenti disabili. La scuola ha rappresentato l anello più debole del sistema, con forme di soggezione (ndr anche delle organizzazioni sindacali) rispetto alle altre autonomie regionali e territoriali. La ricerca di un equilibrio tra competenze nazionali, regionali e autonomia scolastica è tutta da ricercare, forse da inventare, ma è sensato decentrare anche l istruzione a Regioni che hanno già mostrato un incapacità nella gestione del sistema sanitario? La scuola, così come avvenuto per il sistema sanitario, può divenire oggetto di scelte politiche dettate da logiche locali e parziali (si pensi solo alla gestione dei flussi di studenti di nuova cittadinanza italiana). La gestione delle risorse Investire nei settori dell istruzione produce inevitabilmente crescita e sviluppo del Paese. Purtroppo, negli ultimi anni gli investimenti per l istruzione hanno avuto una progressiva e costante riduzione; dai dati OCSE emerge che la spesa totale per l istruzione in Italia è di un punto di PIL in meno rispetto alla media degli altri paesi industrializzati. Gli effetti di queste scelte politiche sulle scuole sono state devastanti; aumento dei crediti nei confronti del Ministero, assoluta mancanza di risorse per investimento e acquisti in conto capitale, ridotta liquidità di cassa, ritardi nei pagamenti dei supplenti e di istituti contrattuali a coperture di carenza strutturale, esuberi di personale, riduzione degli organici, blocco del contratto nazionale e degli scatti di anzianità. www.flcgil.it 4
Come FLC avevano accolto favorevolmente l introduzione del capitolone, evidenziando un problema sulla gestione dei residui, mentre abbiamo evidenziato ambiguità e rischi del cosiddetto cedolino unico, con un impoverimento di liquidità nelle casse di ogni istituzione scolastica. Purtroppo avevamo ragione; la situazione finanziaria in cui versano le scuole è sempre più preoccupante mentre emergono limiti e ritardi nelle procedure di accreditamento delle risorse alle scuole. Oggi siamo ancora in attesa di una comunicazione sui finanziamenti relativi ai 4/12 dell esercizio finanziario 2012, non si hanno elementi di certezza sulla copertura delle spese per le supplenze e sulle spese relative all affidamento dei lavori di pulizia ad imprese o cooperative, si continua ad eludere la mancata corresponsione delle indennità di funzioni superiori. Nel nostro documento Dieci provvedimenti salva scuola proponiamo alcune soluzioni che pur nella loro semplicità possono creare le premesse per un rafforzamento della scuola dell autonomia. Le scuole hanno bisogno di poter disporre di una dotazione finanziaria congrua rispetto alle proprie specificità ed effettivamente disponibili in tempi certi; per questo chiediamo di attualizzare i parametri del Decreto Ministeriale n. 21 del 21 marzo 2007 (capitolone), che assuma come riferimento la spesa storica sostenuta, e di ripristinare i finanziamenti della Legge 440/1997. In questi anni, le scuole si sono fatti carico dei ritardi dell Amministrazione nell accreditamento dei finanziamenti ricorrendo ad anticipi di cassa, utilizzando cioè ogni finanziamento comunque effettivamente disponibile (fondo di istituto, contributi delle famiglie) per finalità diverse, in attesa dei finanziamenti spettanti. Il ministero non può continuare a nascondere questo fatto, peraltro noto a tutti i revisori e a tutti i suoi funzionari e non può illudersi di risolvere il mancato accreditamento alle scuole di somme dovute per pagare le supplenze dietro alchimie contabili di vario genere o promettendo la copertura dei soli residui passivi, cosa che comunque sollecitiamo. I residui attivi vantati dalle scuole nei confronti dello Stato, pari a circa 1,8 miliardi di euro, devono essere interamente restituiti alle scuole: per questo sollecitiamo l apertura di un confronto concordi tempi e modalità di rientro dei residui attivi, garantendo da subito la copertura a favore delle scuole con maggiori difficoltà finanziarie. Chiediamo inoltre: - di spostare le spese per supplenze e per ore eccedenti a carico del MEF, o in subordine, di rivedere i parametri per la determinazione dei relativi budget, assolutamente irrisori rispetto alle esigenze di ogni scuola; - di applicare correttamente le norme contrattuali vigenti risolvendo celermente le questioni relative al pagamento dell indennità di funzione e di reggenza, per evitare nuovi contenziosi; - di intervenire sull Agenzia delle Entrate per evitare l erogazione di multe causate proprio dalla mancata erogazione dei fondi dovuti da parte del ministero; - di non far gravare sulle istituzioni scolastiche l indizione di bandi per l affidamento dei servizi di pulizia in appalto ad imprese o cooperative: al contrario chiediamo la convocazione di un tavolo di confronto con tutti i soggetti coinvolti per definire eventuali percorsi di internalizzazione e per approfondire l analisi delle spese sostenute; - di migliorare la gestione informatica e virtuale del cedolino unico superando vincoli di contabilità generale rispetto alle economie che permangono a fine anno. Il personale ATA Il mutamento degli assetti istituzionali, l evoluzione delle conoscenze e delle tecnologie informatiche sono talmente rapidi da produrre, nei profili del personale ATA, nuovi bisogni formativi e nuove specializzazioni. Sotto la spinta dei processi di informatizzazione e di decentramento si sono sviluppate nuove procedure sequenziali che richiedono una maggior disponibilità nella gestione dei www.flcgil.it 5
tempi e la padronanza di conoscenze specialistiche non più legate alle sole professionalità medio alta; di fatto il confine tra carriere di concetto e carriere esecutive non è più così marcato e presenta una zona di flessibilità molto ampia. Occorre dunque costruire nuovi profili professionali, adeguatamente riconosciuti e valorizzati anche sul piano salariale, e un sistema formativo integrato ed aperto con momenti dedicati ricorrenti rivolto anche al personale con contratto di lavoro a tempo determinato. Come invece sappiamo, al trasferimento dei processi lavorativi, si sono sovrapposte scelte politiche che hanno determinato una pesante taglio degli organici, una progressiva riduzione delle risorse finanziarie e strumentali, una assenza di iniziative formativa adeguate al contesto lavorativo in continua evoluzione. Le condizioni di lavoro del personale ATA sono caratterizzate da un incremento dei carichi di lavoro, da condizioni operative sempre più stressanti, da una accentuata flessibilità sulle modalità di utilizzo e di impiego, dal mancato riconoscimento professionale dei ruoli assunti dal personale. Le mutate esigenze organizzative non hanno prodotto significative modifiche nei modelli organizzative; per sopperire ai tagli di organico si è ricorso a modelli fortemente gerarchici che hanno imposto forzature contrattuali e limitazioni (es orario ridotto o impossibilità di fruire delle ferie maturate dal personale ATA a tempo determinato). Questa apparente contraddizione ripropone questioni non risolte, quali: - la mancata stabilizzazione degli organici; - la presenza di un alta percentuale di lavoratori precari; - la mancanza di iniziative di formazione, fatte salve quelle previste da specifiche intese contrattuali sulle posizioni economiche o sulla mobilità professionale. Idee per lavorare meglio Le politiche attuate in questi anni di tagli lineari e di contenimento dei costi stanno determinando nelle scuole una situazione di grave sofferenza organizzativa sul piano dei servizi amministrativi, tecnici ed ausiliari. Il prevalere di poteri forti ed una insufficiente capacità di governo, hanno prodotto dunque un scuola autonoma fortemente depotenziata. Il modello di autonomia organizzativa non può essere circoscritto alla sola definizione della dirigenza e ad una affermazione astratta del principio dell unità dei servizi amministrativi e generali. Siamo in presenza di processi che non hanno ancora sviluppato tutte le possibili ricadute; la scuola dovrà sempre più confrontarsi con una pluralità di enti e amministrazioni in un sistema di rapporti e relazioni difficilmente riconducibili alle logiche di autogoverno. Servono pertanto soluzioni capaci di riqualificare l intero sistema scolastico come asse portante, fondamentale e irrinunciabile del nostro Paese. In questa direzione, l attivazione di strumenti di coordinamento e indirizzo dei processi di decentramento e di informatizzazione in atto per definire un equilibrato riparto delle competenze e delle procedure deve diventare uno degli obiettivi strategici fondamentali della nostra azione sindacale. Il potenziamento delle autonomie scolastiche, il confronto con le autonomie territoriali, i processi di decentramento e di informatizzazione hanno bisogno: - di definire le interrelazione e i reciproci ambiti di competenza ta la scuola e gli altri attori di governo del sistema scolastico; - di ottimizzare la spesa evitando sprechi; - di una presenza diffusa sul territorio di uffici di supporto e assistenza che non può tradursi nella semplice attivazione di reti territoriali di scuole; - di un sistema informatico adeguato alla esigenza dell intera rete della pubblica amministrazione, facilmente accessibile e costantemente aggiornato rispetto alle normative contrattuali e legislative; - remunerare meglio e valorizzare il lavoro degli insegnanti e del personale ATA; www.flcgil.it 6
- di un sistema di formazione integrato e permanente del personale. Un processo di effettiva modernizzazione del sistema formativo italiano passa attraverso il riconoscimento del lavoro e dell impegno di tutti coloro che vi operano; per questo rivendichiamo: 1. la riapertura della stagione contrattuale, per valorizzare l impegno e la professionalità dei lavoratori, per sciogliere nodi e ridare certezze interpretative; 2. la predisposizione di un nuovo Testo Unico della Legislazione scolastica, per definire un quadro normativo coerente ed evitare sovrapposizioni e ambiguità; 3. l elaborazione di un nuovo regolamento di contabilità; 4. la definizione di un organico d istituto, funzionale alla progettazione e gestione delle attività scolastiche, stabilizzato e meno precario per valorizzare la crescita professionale e per permettere nuove politiche di reclutamento; 5. un sistema di accertamento e accreditamento delle risorse capace di valorizzare le specificità proprie di ogni scuola e di garantire soprattutto l effettiva disponibilità delle risorse disponibili in tempo certi e per importi congrui; 6. un sistema integrato e permanente di formazione del personale 7. la costruzione di re un sistema informatico accessibile a tutte le pubbliche amministrazioni per evitare le continue molestie burocratiche e per garantire l espletamento di tutte le procedure previste, coerente con i bisogni e le esigenze delle istituzioni scolastiche; 8. l istituzione di figure professionali che tengano conto dell evoluzione dei processi lavorativi. Soprattutto occorre ridare dignità a tutti quei lavoratori ATA che in questi anni hanno subito un processo di riduzione e impoverimento ed hanno continuato a lavorare con impegno e professionalità. Rilanciare il nostro sistema educativo come volano della crescita sociale del nostro Paese, nonostante la crisi economica e la presunta mancanza di risorse, è ancora un azione possibile; occorrono scelte politiche e strategiche coerenti e concrete. www.flcgil.it 7