Razionalizzazione delle società partecipate

Razionalizzazione delle società partecipate Nuovo quadro normativo e riflessi sugli Enti Locali Relatori: Lorenzo Brocca Fabrizio Toscano Data: 26 Novembre 2014

Razionalizzazione delle società partecipate locali Quadro attuale dei rapporti tra Ente Locale e sue società partecipate Quali i controlli richiesti agli Enti Locali Legge di Stabilità 2015 1. Spending review quadro generale 2. Le società partecipate 3. Programma Cottarelli agosto 2014 4. Misure di razionalizzazione e adempimenti degli Enti Locali nel rapporto con le società 5. Novità normative 2

Spending review Il Programma Cottarelli si pone all interno di un più vasto processo di revisione della spesa pubblica. Nel complesso le attese sono di risparmi lordi pari a ( /mld): anno Risp. complessivi Su Part. Locali 2014 7 (*) 0,1 2015 18 1 2016 34 2 (*) Dato che può variare in base ai tempi di preparazione della necessaria legislazione. 3

Spending review Criticità da risolvere 1. i risparmi di spesa sono da dirigere sulla riduzione del deficit e non della tassazione 2. i risparmi a livello locale vanno destinati alla riduzione della tassazione locale 3. l esubero di personale è un problema che richiede soluzioni innovative 4

Spending review Peraltro la razionalizzazione delle partecipate locali non è l unica forma di «spending review» richiesta ai Comuni: acquisti CONSIP pubblicità telematica degli appalti pubblici fabbisogni standard nei trasferimenti ai Comuni consulenze e auto blu; corsi formazione stipendi dirigenti riduzione illuminazione digitalizzazione (fatturazione elettronica) costi della politica 5

Spending review Fenomeno partecipate Il numero delle società partecipate è incrementato negli ultimi anni, principalmente per i seguenti motivi: pressione alla esternalizzazione maggiore flessibilità gestionale connessa al sistema privatistico elusione dei vincoli del patto di stabilità All interno della PA gli EE.LL. sono i principali detentori di partecipazioni: a seguire le partecipate suddivise per settore di attività 6

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Spending review Fenomeno partecipate La maggior parte delle società partecipate da amministrazioni locali sono in perdita (2.023 su 7.065) di cui 23 con perdite superiori a 10 /mio 9

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Spending review Fenomeno partecipate Ci sono però molte partecipate con quote di possesso da parte della PA inferiori al 25% (70,65% sul totale) e con un numero di dipendenti esiguo 11

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2. Le società partecipate definizioni e perimetro Si considerano gli Enti dotati di personalità giuridica Aziende Speciali Istituzioni Fondazioni Consorzi Società commerciali Le partecipazioni si trovano nel patrimonio dell Ente Locale nella voce Immobilizzazioni Finanziarie 14

Le società partecipate Possono essere distinte in relazione al grado di partecipazione Società interamente pubbliche : socio unico pluralità di soci pubblici Miste a prevalenza pubblica : i soci pubblici detengono la maggioranza del capitale sociale Miste a prevalenza privata : i soci privati detengono la maggioranza del capitale sociale 15

Le società partecipate Possono essere distinte in relazione al controllo esercitato dal socio pubblico Società a partecipazione diretta Società a partecipazione indiretta Ai fini del controllo necessario la distinzione ricalca quella dell art. 2359 c.c. Il controllo può essere esercitato attraverso : maggioranza nel capitale sociale, influenza dominante, particolari vincoli contrattuali 16

Le società partecipate Possono essere distinte in relazione al tipo di attività esercitata : Società che svolgono attività strumentale Società che svolgono servizi pubblici: privi di rilevanza economica a rilevanza economica a rete Società che vendono beni e servizi al pubblico La distinzione tra le prime due attività può non essere ben definita. In alcuni casi è l Ente Locale che deve inquadrare la partecipata in funzione dello svolgimento di attività. 17

Le società partecipate Possono infine essere distinte in relazione al tipo di affidamento per la gestione dei servizi pubblici : Affidamento a soggetti terzi individuati con gara Affidamento con gara a impresa terza rispetto all ente Affidamento a società mista in base a normativa antecedente Affidamento a società miste costituite con gara a «doppio oggetto» Affidamento «in house» 18

Le società partecipate - perimetro Date queste definizioni, resta da definire il perimetro appropriato delle attività delle partecipate: stabilire cioè i principi generali in base ai quali ritenere che una società possa rimanere in mano pubblica. 19

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3. Programma Cottarelli Il Gruppo di Lavoro ha elaborato il Programma Cottarelli agosto 2014 21

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4. Misure di razionalizzazione delle partecipate locali Qual è lo scopo dei controlli affidati agli Enti Locali : Evitare fenomeni di elusione dei vincoli di finanza pubblica Tutelare la libertà di impresa secondo i parametri definite dall UE 25

Misure di razionalizzazione delle partecipate locali perdite (3) Obbligo di accantonamento risorse per perdite reiterate : Obbligo accantonamento risorse in caso di perdite reiterate negli organismi partecipati. Accantonamento proporzionale alla percentuale di partecipazione nella società l accantonamento confluisce nell avanzo di amministrazione (vincolato) L obiettivo è evitare che vengano occultati futuri trasferimenti necessari al ripianamento di perdite maturate nel corso di diversi esercizi 26

Misure di razionalizzazione delle partecipate locali perdite (3) Divieto di ripianamento perdite e ricapitalizzazioni Divieto all Ente di contrarre indebitamento per ripianamento perdite e per spese che non siano direttamente poste per spese di investimento Divieto di sottoscrivere aumenti di capitale, trasferimenti straordinari, aperture di credito, garanzie a favore di società partecipate che abbiano registrato per tre esercizi consecutivi, perdite di esercizio ovvero che abbiano utilizzato riserve disponibili per il ripianamento di perdite, anche infrannuali 27

Misure di razionalizzazione delle partecipate locali riduzione perimetro (5/11) Una Norma ancora in vigore richiede l alienazione o la chiusura di partecipate non ammesse entro il 31 dicembre 2014. Ma la stessa non è efficace perché la valutazione delle condizioni di cui al comma 27 è lasciata interamente alla amministrazione partecipante (è sufficiente una «delibera motivata» dell «organo competente»). Occorre quindi agire in due direzioni: a) sottoporre a un vaglio le decisioni delle amministrazioni (non con la stessa intensità per tutti i settori); b) dall altro rimuovere gli incentivi alla proliferazione delle partecipate. 28

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Misure di razionalizzazione delle partecipate locali efficientamento (13-18) Quattro aree di azione: Incentivi all efficientamento di carattere generale Interventi sui servizi pubblici a rete (escluso il TPL) Il caso TPL trasporto pubblico locale Interventi sulle partecipate con maggiori perdite 34

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TPL interventi sui ricavi 1) Rimodulazione tariffaria con incrementi riguardanti gli abbonamenti. 2) Misure per la riduzione dell evasione tariffaria. 3) Maggiore sviluppo dell integrazione tariffaria di modalità di trasporto e/o di zone di servizio differenti, per aumentare la domanda a parità di tariffe. TPL interventi sui costi 1) Introduzione del costo standard come strumento di verifica della congruità delle compensazioni stabilite per gli esistenti contratti di servizio pubblico affidati senza gara. 2) Rendere l affidamento per gara la modalità tipica di affidamento del servizio, restringendo il ricorso agli affidamenti in house e diretti. 3) Un attento disegno dei mercati di servizi offerti. 4) Le nuove gare dovrebbero dare la possibilità di rinegoziare il vigente contratto integrativo aziendale negoziato dall incumbent. 5) Riduzione degli eccessi di offerta di servizio rispetto alla domanda. 37

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Misure di razionalizzazione delle partecipate locali controlli (19-20) Alcuni controlli riguardano il trattamento degli Organi Amministrativi: Riduzione del numero di componenti dei Consigli di Amministrazione Contenimento del trattamento economico dei singoli dipendenti delle società strumentali e di indennità ai componenti degli Organi Amministrativi Le sopra citate verifiche vengono sottoposte al controllo da parte della Corte dei Conti 39

Misure di razionalizzazione delle partecipate locali banche dati (22-23) In capo all Ente locale sussistono oneri di pubblicità e trasparenza su numero, tipo e dati contabili delle proprie società partecipate: Le società partecipate e gli enti di diritto privato sottoposti al controllo dell Amministrazione pubblica che perseguono finalità di pubblico interesse in virtù di un affidamento o di un rapporto concessorio Sono escluse le società che emettono strumenti finanziari quotati in mercati regolamentati e le loro controllate In caso di mancata o incompleta pubblicazione dei dati è vietata l erogazione di somme da parte dell Amministrazione (e sanzioni a carico dei responsabili) Obiettivo: consolidamento delle varie banche dati esistenti. 40

Misure di razionalizzazione Altri adempimenti degli Enti Locali Obbligo di riconciliazione dei rapporti debitori e creditori L Ente locale deve produrre una nota informativa contenente la verifica della corrispondenza dei crediti e dei debiti reciproci tra l Ente e le società partecipate. La nota, asseverata dai rispettivi Organi di Revisione, evidenzia analiticamente eventuali discordanze e ne fornisce la motivazione Allegato obbligatorio al rendiconto consuntivo dell Ente 41

Misure di razionalizzazione Altri adempimenti delle società partecipate Alcuni adempimenti vengono effettuati sulla struttura e attività delle società partecipate : Le società partecipate inviano Conto annuale del personale alla Presidenza del Consiglio dei Ministri assimilazione del personale in carico alle società partecipate con quello in carico agli Enti Locali Numero e composizione degli Organi Amministrativi : inconferibilità e incompatibilità di incarichi 42

Misure di razionalizzazione incentivi (25-28) Per raggiungere l obiettivo sono stati previsti incentivi alle dismissioni Art. 2 c. 1 Dl 16/2014 Esenzioni fiscali in caso di cessione a terzi di partecipazioni detenute ed assegnazione del servizio per 5 anni In caso di società miste è concesso il diritto di prelazione al socio privato Modifiche del patto di stabilità interno Entrate da dismissioni spendibili anche in anni successivi 43

Misure di razionalizzazione personale (29-31) E stata rivista ed ampliata la procedura di mobilità del personale Comma 568 (147/2013) favorita la procedura di mobilità di personale tra società partecipate sulla base di apposite convenzioni tra le società stesse, in funzione del fabbisogno e delle esigenze funzionali ed organizzative di ogni società assenza di obbligo del consenso del lavoratore 44

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Misure di razionalizzazione personale (29-31) Altre norme relative alla procedura di mobilità del personale Procedura analoga per società che sforano il rapporto 50% tra spesa del personale e spesa corrente Agevolazione delle forme flessibili di lavoro 568-ter : contratti di somministrazione di lavoro per esigenze temporanee con precedenza a favore di lavoratori in esubero 46

Misure di razionalizzazione personale (29-31) Si è progressivamente reso esplicito l obbligo di consolidamento spese del personale : L. 296/2006 : commi 557 / 557- bis : Ai fini dell'applicazione della presente norma, costituiscono spese di personale anche quelle sostenute per i rapporti di collaborazione continuata e continuativa, per la somministrazione di lavoro, per il personale di cui all'articolo 110 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, nonché per tutti i soggetti a vario titolo utilizzati, senza estinzione del rapporto di pubblico impiego, in strutture e organismi variamente denominati partecipati o comunque facenti capo all'ente. Le spese del personale rientrano nel calcolo di incidenza ai fini della determinazione del tetto del 50% (spesa di personale / spesa corrente) oltre il quale opera il divieto assoluto di assunzione 47

Misure di razionalizzazione controlli (32) Sussiste l obbligo di controlli interni su società non quotate Definizione di obiettivi gestionali, monitoraggio periodico dell andamento della società analisi degli eventuali scostamenti al fine di adottare opportune azioni correttive. Obiettivo dichiarato «valutare gli effetti che si determinano per il bilancio finanziario dell ente in relazione all andamento economico-finanziario degli organismi gestionali esterni» 48

Misure di razionalizzazione controlli (32) All Ente locale spetta anche il controllo sui contratti di servizio in essere con le proprie società Possibilità di rinegoziazione dei contratti aziendali Revisione facoltativa con riduzione del prezzo dei contratti di servizio stipulati con le società Nullità dei contratti che risultino elusivi del Patto di Stabilità 49

Misure di razionalizzazione sanzioni (33) Le sanzioni dovrebbero gravare sia sull ente partecipante sia sugli amministratori delle partecipate. Per i primi il mancato rispetto delle normativa in materia dovrebbe essere sanzionato con riduzioni dei trasferimenti dello Stato all amministrazione locale e con responsabilità personali; per i secondi si propone i) l applicazione di una sanzione amministrativa pari ad almeno il 20 percento della loro remunerazione annua in caso di inosservanza degli obblighi informativi, e ii) il condizionamento del pagamento di una quota parte dei loro emolumenti all avvenuto deposito dei bilanci e di tutte le informazioni previste per il monitoraggio. 50

Misure di razionalizzazione Altri adempimenti Patto di stabilità e società partecipate Criteri di sana gestione dei servizi secondo criteri di economicità e di efficienza Adeguamento della dotazione organica In caso di provvedimenti di trasferimento di risorse umane, finanziarie e strumentali, in misura adeguata alle funzioni esercitate Vincoli ad assunzioni e contenimento delle politiche retributive Controllo consumi intermedi e acquisti centralizzati 51

Misure di razionalizzazione Altri adempimenti: bilancio consolidato L obiettivo di lungo periodo è rendere l informazione unitaria, attraverso lo strumento del bilancio consolidato : L Ente locale verifica attraverso il bilancio consolidato i criteri di efficacia, efficienza ed economicità (147) I risultati complessivi della gestione dell ente locale e delle aziende sono rilevati mediante bilancio consolidato secondo competenza economica (147- quater) 52

Misure di razionalizzazione Altri adempimenti Il bilancio consolidato nella normativa attuale è «suggerito» : Il regolamento di contabilità può prevedere la compilazione di un conto consolidato patrimoniale per tutte le attività e passività interne ed esterne (TUEL art. 230) Adozione di un bilancio consolidato con le proprie aziende, società o altri organismi controllati, secondo uno schema comune (L. 196/09) 53

5. Novità normative Legge di stabilità 2015 / testo non definitivo Art. 43 (Razionalizzazione delle società partecipate locali) 1. Al fine di promuovere processi di aggregazione e di rafforzare la gestione industriale dei servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica, all articolo 3- bis del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148, sono apportate le seguenti modificazioni: 1) al comma 1-bis sono aggiunte, in fine, le seguenti parole: cui gli enti locali partecipano obbligatoriamente, fermo restando quanto previsto dall articolo 1, comma 90, della legge 7 aprile 2014, n. 56. Qualora gli enti locali non aderiscano ai predetti enti di governo entro il 1 marzo 2015 oppure entro sessanta giorni dall istituzione o designazione dell ente di governo dell ambito territoriale ottimale ai sensi del comma 2, articolo 13, decreto-legge 30 dicembre 2013, n. 150, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 febbraio 2014, n. 15, il Presidente della regione esercita, previa diffida all ente locale ad adempiere entro il termine di trenta giorni, i poteri sostitutivi. Gli enti di governo 54

di cui al comma 1 devono effettuare la relazione prescritta dall articolo 34, comma 20, del decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 dicembre 2012, n. 221, e le loro deliberazioni sono validamente assunte nei competenti organi degli stessi senza necessità di ulteriori deliberazioni, preventive o successive, da parte degli organi degli enti locali. Nella menzionata relazione, gli enti di governo danno conto della sussistenza dei requisiti previsti dall ordinamento europeo per la forma di affidamento prescelta e ne motivano le ragioni con riferimento agli obiettivi di universalità e socialità, di efficienza, di economicità e di qualità del servizio. Al fine di assicurare la realizzazione degli interventi infrastrutturali necessari da parte del soggetto affidatario, la relazione deve comprendere un piano economico finanziario che, fatte salve le disposizioni di settore, contenga anche la proiezione, per il periodo di durata dell affidamento, dei costi e dei ricavi, degli investimenti e dei relativi finanziamenti, con la specificazione, nell ipotesi di affidamento in house, dell assetto economico-patrimoniale della società, del capitale proprio investito e dell ammontare dell indebitamento da aggiornare ogni triennio. Il piano economico-finanziario dovrà essere asseverato da un istituto di credito o da società di servizi costituite dall istituto di credito stesso ed iscritte nell elenco generale degli intermediari finanziari, ai sensi dell articolo 106 del decreto legislativo 1 settembre 1993, n. 385, o da una società di revisione ai sensi dell articolo 1 della legge 23 novembre 1939, n. 1966. Nel caso di affidamento 55

in house, gli enti locali proprietari procedono, contestualmente all affidamento, ad accantonare pro quota nel primo bilancio utile, e successivamente ogni triennio, una somma pari all impegno finanziario corrispondente al capitale proprio previsto per il triennio nonché a redigere il bilancio consolidato con il soggetto affidatario in house. ; 2) dopo il comma 2 è aggiunto il seguente: 2-bis. L operatore economico succeduto al concessionario iniziale, in via universale o parziale, a seguito di operazioni societarie effettuate con procedure trasparenti, comprese fusioni o acquisizioni, fermo restando il rispetto dei criteri qualitativi stabiliti inizialmente, prosegue nella gestione dei servizi fino alle scadenze previste. In tale ipotesi, anche su istanza motivata del gestore, il soggetto competente accerta la persistenza dei criteri qualitativi e la permanenza delle condizioni di equilibrio economico-finanziario al fine di procedere, ove necessario, alla loro rideterminazione, anche tramite l aggiornamento del termine di scadenza di tutte o alcune delle concessioni in essere, previa verifica ai sensi dell articolo 143, comma 8, del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e successive modificazioni, effettuata dall Autorità di regolazione competente ove istituita, da effettuarsi anche con riferimento al programma degli interventi definito a livello di ambito territoriale ottimale sulla base della normativa e della regolazione di settore. ; 56

3) il comma 4 è sostituito dal seguente: 4. Fatti salvi i finanziamenti già assegnati anche con risorse derivanti da fondi europei, i finanziamenti a qualsiasi titolo concessi a valere su risorse pubbliche statali ai sensi dell articolo 119, quinto comma, della Costituzione relativi ai servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica, sono attribuiti agli enti di governo degli ambiti o dei bacini territoriali ottimali ovvero ai relativi gestori del servizio a condizione che dette risorse siano aggiuntive o garanzia a sostegno dei piani di investimento approvati dai menzionati enti di governo. Le relative risorse sono prioritariamente assegnate ai gestori selezionati tramite procedura di gara ad evidenza pubblica o di cui comunque l Autorità di regolazione competente, o l ente di governo dell ambito nei settori incui l Autorità di regolazione non sia stata istituita, attesti l efficienza gestionale e la qualità del servizio reso sulla base dei parametri stabiliti dall Autorità stessa o dall ente di governo dell ambito, ovvero che abbiano deliberato operazioni di aggregazione societaria. ; 4) dopo il comma 4 è aggiunto il seguente: 4-bis. Le spese in conto capitale, ad eccezione delle spese per acquisto di partecipazioni, effettuate dagli enti locali con i proventi derivanti dalla dismissione totale o parziale, anche a seguito di quotazione, di partecipazioni in società, individuati nei codici SIOPE E4121 e E4122, e i predetti proventi, sono esclusi dai vincoli del patto di stabilità interno ; 57

5) dopo il comma 6 è aggiunto il seguente: 6-bis. Le disposizioni del presente articolo e le altre disposizioni, comprese quelle di carattere speciale, in materia di servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica si intendono riferite, salvo deroghe espresse, anche al settore dei rifiuti urbani ed ai settori sottoposti alla regolazione ad opera di un Autorità indipendente. 58

Novità normative La dismissione delle società partecipate nella normativa era già presente nella Legge Finanziaria 2008 : Art. 3 comma 27 L. 244/2007 imponeva : Ricognizione delle partecipazioni ritenute necessarie Dismissione di quelle estranee alle finalità istituzionali Art. 4 Dl 95/2012 : Società che nel 2011 avevano conseguito fatturato superiore al 90% a favore di pubbliche amministrazioni Scioglimento, alienazione con procedura ad evidenza pubblica, ristrutturazione e razionalizzazione sulla base di pianti approvati da Commissario straordinario 59

Novità Finanziaria 2014 : Legge 147/2013 commi 550 a 569 contiene profonde novità ed obblighi in carico agli Enti Locali. Si elencano i principali : Comma 555 : obbligo liquidazione delle società in house che hanno registrato perdite in 4 degli ultimi 5 anni Comma 561 : abrogazione art. 14 c. 32 dl 78/2010 che prevedeva il divieto di costituzione o partecipazione a società dei Comuni con meno di 30,000 abitanti; una sola partecipazione per i Comuni con più di 50,000 abitanti; cessione partecipazioni delle società già costituite Comma 569 : riapertura dei termini per dismissione ex art 3 c. 27 L 244/2007 60

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