Gli Enti Locali: un quadro di riferimento Corso di Programmazione e Controllo nelle Amministrazioni Pubbliche dott. Carlo Vermiglio Università degli Studi Roma Tre cvermiglio@uniroma3.it 03 Marzo 2008
INDICE Riferimenti generali Definizione di Ente Locale Quadro di riferimento Struttura Organizzativa Gli strumenti di Programmazione
LE CARATTERISTICHE DELLA GESTIONE DI UN AMMINISTRAZIONE PUBBLICA Eterogeneità di prodotti dell attivit attività delle AA.PP. LEGGI POLITICHE SERVIZI Leggi nazionali Decreti Direttive Ministeriali Regolamenti interni Rispetto di standard Europei Interventi di settore Interventi ad hoc (agricoltura, aree depresse, contrasto al terrorismo..) A domanda individuale Collettivi
L idea di Amministrazione Pubblica come sistema di poteri sovraordinati (modello istituzionale) e non come sistema finalizzato a produrre servizi (modello aziendale) porta a regole di funzionamento per le quali è debole lo stimolo verso obiettivi di funzionalità e di efficiente impiego delle risorse. Sono molto ridotte anche le esigenze conoscitive che si limitano ad indagare solo alcuni aspetti
MODELLO AZIENDALE Insieme di regole di funzionamento (dettate dal problema economico) che garantiscono un equilibrio durevole tra risorse/finalità istituzionali EQUILIBRIO (economico, finanziario) EFFICACIA (qualitativa e quantitativa) EFFICIENZA ECONOMICITA FUNZIONI MANAGERIALI STRUMENTI MANAGERIALI PIANIFICAZIONE/ PROGRAMMAZIONE ORGANIZZAZIONE CONTROLLO SISTEMA INFORMATIVO- CONTABILE SISTEMA DI BILANCIO
L ECONOMICITA Capacità dell azienda di realizzare le proprie finalità e dunque di attuare un equilibrio economico accolto quale sintesi di condizioni di efficienza e di efficacia, con il vincolo di mantenere le risorse disponibili nell ambito di un processo che parte dalla pianificazione, prosegue con il controllo, considera l attuazione delle politiche degli enti e si conclude con la valutazione dei risultati
Una prima definizione Articolo 3 Testo Unico degli Enti Locali Autonomia dei comuni e delle province. 1. Le comunità locali, ordinate in comuni e province, sono autonome. 2. Il Comune è l'ente locale che rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo. 3. La Provincia, ente locale intermedio tra comune e regione, rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi, ne promuove e ne coordina lo sviluppo. 4. I comuni e le province hanno autonomia statutaria, normativa, organizzativa e amministrativa nonché autonomia impositiva e finanziaria nell'ambito dei propri statuti e regolamenti e delle leggi di coordinamento della finanza pubblica. 5. I comuni e le province sono titolari di funzioni proprie e di quelle conferite loro con legge dello Stato e della regione, secondo il principio di sussidiarietà.
Elementi qualificanti ENTI LOCALI 1. Soggetti Autonomi (statutaria, org. va, finanziaria, impositiva, legislativa) 2. Rappresentano la comunità territoriale di riferimento 3. Titolari di funzioni proprie 4. Titolari di funzioni delegate 5. Preposti al soddisfacimento di bisogni pubblici 6. Responsabili per lo sviluppo e la promozione del territorio
Elementi qualificanti COMUNE Articolo 13 Funzioni. 1. Spettano al comune tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione ed il territorio comunale, precipuamente nei settori organici dei servizi alla persona e alla comunità, dell'assetto ed utilizzazione del territorio e dello sviluppo economico, salvo quanto non sia espressamente attribuito ad altri soggetti dalla legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze. 2. Il comune, per l'esercizio delle funzioni in ambiti territoriali adeguati, attua forme sia di decentramento sia di cooperazione con altri comuni e con la provincia.
Elementi qualificanti PROVINCIA Articolo 19 Funzioni. 1. Spettano alla provincia le funzioni amministrative di interesse provinciale che riguardino vaste zone intercomunali o l'intero territorio provinciale nei seguenti settori: a) difesa del suolo, tutela e valorizzazione dell'ambiente e prevenzione delle calamità; b) tutela e valorizzazione delle risorse idriche ed energetiche; c) valorizzazione dei beni culturali; d) viabilità e trasporti; e) protezione della flora e della fauna parchi e riserve naturali; f) caccia e pesca nelle acque interne; g) organizzazione dello smaltimento dei rifiuti a livello provinciale, rilevamento, disciplina e controllo degli scarichi delle acque e delle emissioni atmosferiche e sonore; h) servizi sanitari, di igiene e profilassi pubblica, attribuiti dalla legislazione statale e regionale;[omissis..] 3. La gestione di tali attività ed opere avviene attraverso le forme previste dal presente testo unico per la gestione dei servizi pubblici locali.
Gli Organi del Comune Articolo 36 Organi di governo. Sono organi di governo del Comune: IL SINDACO LA GIUNTA IL CONSIGLIO
Struttura Organizzativa Viene eletto a suffragio universale dai cittadini SINDACO Rappresenta l ente È responsabile dell amministrazione Nomina la Giunta Altre funzioni (vedi Art. 50 TUEL) È nominata e presieduta dal Sindaco GIUNTA È composta dagli Assessori Compie tutti gli atti di cui all art. 107 TUEL Adotta i regolamenti sull ordinamento degli uffici e servizi Detiene il potere esecutivo
Struttura Organizzativa CONSIGLIO COMUNALE È l organo di indirizzo e controllo politico-amministrativo È dotato di autonomia funzionale ed organizzativa Adotta i regolamenti sull ordinamento degli uffici e servizi Detiene il potere esecutivo Ha competenza su: (vedi art. 42 TUEL) STATUTI-REGOLAMENTI DOCUMENTI DI PROGRAMMAZIONE E CONTABILI ANNUALI E PLURIENNALI GOVERNO DEI SERVIZI PUBBLICI ISTITUZIONE ED ORDINAMENTO DEI TRIBUTI DEFINIZIONE DELLE TARIFFE DEI SPL
La struttura Organizzativa del Comune Il sindaco: Nomina i responsabili degli uffici e servizi Attribuisce gli incarichi dirigenziali e le consulenze Nomina i rappresentanti di aziende ed istituzioni Adotta provvedimenti di urgenza I CITTADINI ELEGGONO Nomina la giunta Nomina il Direttore Generale (City Manager) Nomina il Segretario Comunale Nomina i responsabili dei servizi Attribuisce gli incarichi Nomina i responsabili degli uffici e servizi SINDACO CONSIGLIO COMUNALE
Il Direttore Generale (City Manager) Art. 108 TUEL Viene nominato dal Sindaco tramite contratto a tempo determinato (stessa o< durata del mandato). Al City Manager compete: Attuazione degli indirizzi e degli obiettivi stabiliti dagli organi di governo dell'ente; Supervisione alla gestione dell'ente; Risponde dei livelli ottimali di efficacia ed efficienza della gestione Predispone il piano dettagliato di obiettivi nonchè la proposta di piano esecutivo di gestione previsto;
Il Segretario Comunale Svolge la funzione di notaio dell ente locale. È iscritto ad un albo speciale. In particolare: È il garante della correttezza e della legalità dell azione amministrativa; Svolge funzioni di assistenza e di consultazione giuridica agli organi dell ente; Partecipa con funzioni consultive, referenti e di assistenza alle riunioni del consiglio e della giunta e ne cura la verbalizzazione; Può rogare tutti i contratti nei quali l'ente è parte ed autenticare scritture private ed atti unilaterali nell'interesse dell'ente
Il Responsabile del servizio economico finanziario Art. 153 TUEL: Il responsabile del servizio finanziario, di ragioneria o qualificazione corrispondente, è preposto alla verifica di veridicità delle previsioni di entrata e di compatibilità delle previsioni di spesa, avanzate dai vari servizi, da iscriversi nel bilancio annuale o pluriennale ed alla verifica periodica dello stato di accertamento delle entrate e di impegno delle spese Il responsabile del servizio finanziario effettua le attestazioni di copertura della spesa in relazione alle disponibilità effettive esistenti negli stanziamenti di spesa e, quando occorre, in relazione allo stato di realizzazione degli accertamenti di entrata vincolata secondo quanto previsto dal regolamento di contabilità
Gli organi di governo amministrativo o di management ( Dirigenza) Ai DIRIGENTI spettano compiti di: Adozione di atti e provvedimenti amministrativi che impegnano l ente verso l esterno; Attuazione degli obiettivi e programmi definiti negli atti d indirizzo tra i quali: a)atti di gestione finanziaria ed assunzioni di spese b)atti di amm.ne e gestione del personale, Responsabilità e discrezionalità nei diversi provvedimenti disciplinati da statuto e regolamento
Prospettive di Analisi di un amministrazione locale LE PROSPETTIVE DI ANALISI DI UN AMMINISTRAZIONE LOCALE 1. Analisi della situazione Economico-finanziaria STRUMENTI Sistema contabile - Bilancio 2. Analisi della struttura, delle responsabilità e dell organizzazione 3. Analisi dell efficacia efficacia ed efficienza nei servizi 4. Analisi degli obiettivi economici e programmatici Organigramma Pianta organica, controlli e valutazioni ex D. Lgs 286\99 Controllo di gestione PGS, Piano Strategico,Relazione previsionale e programmatica, Peg, Budget.
La programmazione negli enti locali Per prima cosa occorre fare distinzione fra i concetti ed il loro utilizzo: PROGRAMMAZIONE PREVISIONE PIANIFICAZIONE Processo di analisi e valutazione, nel rispetto delle compatibilità economico-finanziarie, della possibile evoluzione della gestione dell ente che si conclude con la formalizzazione delle decisioni strategiche e gestionali che danno contenuto ai piani e programmi futuri La previsione è un indagine volta a formulare ipotesi sui probabili andamenti futuri dei fenomeni ambientali ed economici che possono, direttamente o indirettamente influenzare la gestione di un azienda. Può essere di supporto alla programmazione. La pianificazione, intesa come individuazione degli obiettivi da raggiungere, nel medio lungo e nel breve periodo, nel rispetto dei fini istituzionali dell Ente. Il processo di pianificazione si traduce nella attuazione dei piani e programmi operativi da cui discendono le azioni strategiche
Il processo di Pianificazione e Controllo strategico Analisi delle alternative Decisioni Azioni Risultati Consenso COMPARAZIONE MISURAZIONE VALUTAZIONE RESPONSABILITA
La programmazione negli enti locali L attività di programmazione è finalizzata alla definizione delle linee strategiche ed operative che gli organi di governo di un ente locale intendono perseguire durante il mandato elettorale. È una attività articolata e trova concreta esplicitazione nei documenti di programmazione che caratterizzano il c.d. sistema di bilancio PROGRAMMAZIONE STRATEGICA ORIENTATA NEL M-L PERIODO PROGRAMMAZIONE OPERATIVA ORIENTATA NEL BREVE PERIODO
I documenti di programmazione nel sistema di bilancio dell ente ente locale M A N D A T O P R E V E N T I V O PROGRAMMA DI MANDATO PIANO GENERALE DI SVILUPPO RELAZIONE PREVISIONALE E PROGRAMMATICA BILANCIO PLURIENNALE BILANCIO ANNUALE DI PREVISIONE + ALLEGATI PIANO ESECUTIVO DI GESTIONE
Il programma di mandato Rappresenta il primo atto formale compiuto dal Sindaco con il quale vengono esplicitate le linee programmatiche verso cui si vuole indirizzare l Amministrazione. È un documento propedeutico al Piano Generale di Sviluppo.
I DOCUMENTI DI PROGRAMMAZIONE NEL SISTEMA DI BILANCIO DELL ENTE LOCALE ALLA LUCE DELLE DISPOSIZIONI DEL TUEL Programma di mandato Articolo 46 Piano Generale di Sviluppo Articolo 165 Relazione Previsionale e Programmatica Articolo 170 Bilancio Pluriennale Articolo 171 Bilancio Annuale di Previsione + Allegati Articoli 162, 163, 164, 165, 166, 167, 168, 172 sino a 195 Proposta di Piano Esecutivo di Gestione Articolo 169 *
IL PIANO GENERALE DI SVILUPPO Framework Principi Contabili Enti Locali Osservatorio per la Finanza e Contabilità degli Enti Locali Il piano generale di sviluppo dell ente ente è previsto come documento obbligatorio e comporta il confronto delle linee programmatiche con le reali possibilità operative dell ente; ente; tale piano deve essere deliberato dal Consiglio precedentemente al primo bilancio annuale del mandato e antecedentemente alla definizione in Giunta della programmazione triennale delle opere pubbliche e dell elenco elenco annuale dei lavori pubblici
DOCUMENTI DI PROGRAMMAZIONE: UN APPROCCIO INTEGRATO Piano Sociale di Zona Piani Urbanistici Piano di Comunicazione Piano della Mobilità Piano Assunzioni Piano Generale di Sviluppo Piani Industriali Bilancio Pluriennale Bilancio Annuale Piano Triennale LL.PP. Agenda 21
LE SCELTE STRATEGICHE E LA PROGRAMMAZIONE Il portafoglio delle funzioni e dei servizi offerti Le modalità di gestione dei servizi La percezione dell ambiente esterno/interno Strategie patrimoniali finanziarie I Modelli di Governance Posizionamento strategico Le scelte strategiche devono essere finalizzate al raggiungimento degli obiettivi stabiliti in sede di programmazione
La Relazione Previsionale e Programmatica (art. 170 TUEL) Illustra le caratteristiche generali della popolazione, del territorio, dell'economia insediata e dei servizi dell'ente, precisandone risorse umane, strumentali e tecnologiche. Comprende, per la parte entrata, una valutazione generale sui mezzi finanziari, individuando le fonti di finanziamento ed evidenziando l'andamento storico degli stessi ed i relativi vincoli. Per la parte spesa la relazione è redatta per programmi e per eventuali progetti, con espresso riferimento ai programmi indicati nel bilancio annuale e nel bilancio pluriennale, rilevando l'entità e l'incidenza percentuale della previsione con riferimento alla spesa corrente consolidata, a quella di sviluppo ed a quella di investimento. 4. Per ciascun programma è data specificazione della finalità che si intende conseguire e delle risorse umane e strumentali ad esso destinate, distintamente per ciascuno degli esercizi in cui si articola il programma stesso ed è data specifica motivazione delle scelte adottate. 5. La relazione previsionale e programmatica fornisce la motivata dimostrazione delle variazioni intervenute rispetto all'esercizio precedente
Il Bilancio Pluriennale Allegato al bilancio annuale di previsione, è redatto per competenza ed è di durata pari a quello della regione di appartenenza e comunque non inferiore a tre anni, Comprende il quadro dei mezzi finanziari che si prevede di destinare per ciascuno degli anni considerati sia alla copertura di spese correnti che al finanziamento delle spese di investimento, con indicazione, per queste ultime, della capacità di ricorso alle fonti di finanziamento. Per la parte di spesa è redatto per programmi, titoli, servizi ed interventi, ed indica per ciascuno l'ammontare delle spese correnti di gestione consolidate e di sviluppo, anche derivanti dall'attuazione degli investimenti, nonchè le spese di investimento ad esso destinate, distintamente per ognuno degli anni considerati. Gli stanziamenti previsti nel bilancio pluriennale, che per il primo anno coincidono con quelli del bilancio annuale di competenza, hanno carattere autorizzatorio, costituendo limite agli impegni di spesa, e sono aggiornati annualmente in sede di approvazione del bilancio di previsione.
Il Bilancio di Previsione È il documento con il quale si programma la gestione finanziaria di un periodo amministrativo. Si articola in Entrate e Spese e viene deliberato dal Consiglio Comunale. 1. Tributarie TITOLI ENTRATE 2. Contributi e trasferimenti correnti 3. Extratributarie 4. Alienazione, trasferimenti in c\capitale e risc. Crediti TITOLI SPESE 1. Correnti 2. In conto capitale 3. Rimborso prestiti 4. Servizi per conto terzi 5. Accensione prestiti 6. Servizi per conto terzi
Gli allegati al Bilancio di Previsione Ai sensi dell art. 172 del TUEL, oltre alla RPP ed al BP, si allegano al BPA i seguenti documenti: Rendiconto della gestione Rendiconto delle società partecipate Programma Triennale dei lavori pubblici Delibere relative a modifiche delle tariffe dei spl e delle aliquote dei tributi Tabella degli indicatori di deficitarietà
La parte delle entrate è articolata in: TITOLI Il Bilancio di Previsione - individuano la fonte di provenienza delle entrate CATEGORIE - tipologia delle entrate all interno della fonte RISORSE - identificano l oggetto l specifico dell entrata entrata (UNITA ELEMENTARE DEL BILANCIO PER LA PARTE ENTRATA) La parte delle spese è articolata in: TITOLI - individuano la natura e la destinazione economica FUNZIONI - definiscono le funzioni esercitate dall ente SERVIZI - individuano i singoli uffici preposti alla gestione delle attivit ità - INTERVENTI - natura economica dei fattori produttivi (UNITA ELEMENTARE DEL BILANCIO PER LA PARTE SPESA)
Esempio di codifica Esempio di codifica delle entrate per Imposta comunale sugli immobili. Codice: 1010001 Titolo Categoria Risorsa 1 Entrate Tributarie 01: Imposte 0001: Ici
Esempio di codifica Esempio di codifica delle spese per il personale preposto ad attività amministrative presso un organo istituzionale. Codice: 1010101 Titolo Funzione Servizio Intervento 1 Spese Correnti 01: Funzioni generali di amministrazione, gestione e controllo 01:Organi Istituzionali 01:Personale
LE FASI DELL ENTRATA ENTRATA STANZIAMENTO Momento in cui viene effettuata la previsione ACCERTAMENTO RISCOSSIONE Principio di competenza finanziaria: presenza di un titolo giuridico che abbia i requisiti di certezza, liquidità ed esigibilità Emissione dell ordinativo d incasso e materiale introito delle somme da parte dei soggetti incaricati VERSAMENTO Trasferimento delle somme riscosse nelle casse dell ente da parte degli incaricati
LE FASI DELLA SPESA PREVISIONE IMPEGNO LIQUIDAZIONE ORDINAZIONE PAGAMENTO Momento in cui viene effettuata lo stanziamento di spesa Presenza di una obbligazione giuridica perfezionata. Esecutivo dal momento dell apposizione del visto da parte del responsabile del servizio economico finanziario attestante la copertura Sulla base dei documenti si verifica il diritto del creditore e si procede ad una serie di verifiche tecniche e contabili Emissione del mandato di pagamento da parte del servizio economico finanziario Il tesoriere dà esecuzione all ordine contenuto nel mandato di pagamento
Il Piano Esecutivo di Gestione E una sottograndezza analitica del bilancio di previsione Ha una valenza organizzativa: assegnazione di budget ed obiettivi di gestione individuazione dei responsabili dei servizi (centri di responsabilità)
Riferimenti Normativi Art. 169 del TUEL: Sulla base del bilancio di previsione annuale deliberato dal consiglio, l'organo esecutivo definisce, prima dell'inizio dell'esercizio, il piano esecutivo di gestione determinando gli obiettivi di gestione ed affidando gli stessi, unitamente alle dotazioni necessarie, ai responsabili dei servizi. Il piano esecutivo di gestione contiene una ulteriore graduazione delle risorse dell'entrata in capitoli, dei servizi in centri di costo e degli interventi in capitoli.
COSA RAPPRESENTA IL PEG?? Il PEG è uno strumento di gestione per budget, in cui sono evidenziate, oltre l'attribuzione degli obiettivi ai responsabili, anche le risorse strumentali e umane assegnate per raggiungere gli obiettivi stessi e portare a termine le azioni e i progetti affidati nell'esercizio di riferimento.
GIUNTA APPROVAZIONE P.E.G. L iter di approvazione Responsabile risorse obiettivi A ciascun servizio è affidato tramite il bilancio di previsione, un complesso di mezzi finanziari specificati negli obiettivi assegnati, del quale risponde il responsabile di Servizio Ai centri di responsabilità gestori del PEG sono assegnati: obiettivi autonomie operative responsabilità: raggiungimento degli obiettivi corretto impiego delle risorse
La struttura del PEG E obbligatorio per tutti gli enti locali con popolazione superiore ai 15.000 abitanti E predisposto: dall esecutivo (su proposta del D.G.); entro il 31/12; sulla base del bilancio di previsione deliberato dal consiglio Copre tutta l attività dell ente (comprende tutte le entrate e tutte le spese contenute nel bilancio di previsione annuale) Non ha struttura predefinita. Può essere adattato alle necessità della singola azienda La componente monetaria: È collegata al bilancio di previsione annuale, ne dettaglia gli stanziamenti; Risorse, servizi ed interventi possono essere scomposti in capitoli in entrata, centri di costo e capitoli di spesa; Per ogni capitolo e/o centro di costo è definito uno stanziamento detto dotazione ed affidato ad un responsabile; La componente non monetaria: Definisce gli obiettivi attribuiti al responsabile Definisce le eventuali risorse non monetarie (umane, strumentali, tecnologiche)
Il PEG IL PEG E SVILUPPATO SU QUATTRO DIMENSIONI PRINICIPALI Obiettivi Tempo Attività Risorse La determinazione degli obiettivi è il primo passaggio logico Il conseguimento degli obiettivi presuppone lo svolgimento di attività Per lo svolgimento di attività è necessario utilizzare delle risorse L utilizzo delle risorse comporta il sostenimento di costi Il tutto deve essere riferito ad un orizzonte temporale definito
Fasi del processo di formazione del PEG Nella definizione del PEG non si può prescindere dalle seguenti fasi: Identificazione della struttura di responsabilità e dei CdC Definizione degli obiettivi per centro di costo Programmazione delle attività - Descrizione delle principali attività-obiettivo - Timing delle attività Identificazione degli indicatori per ciascuna attività obiettivo Identificazione delle risorse necessarie Valorizzazione delle risorse necessarie
Considerazioni finali DUE PROSPETTIVE DI PEG: PROGRAMMATICA CONTABILE Se viene realizzato e utilizzato nella forma programmatica, comprensiva di risorse e obiettivi, segnala un amministrazione moderna che ha già compiuto l evoluzione prescritta da tutta la recente normativa in materia; Se, invece, è composto da un semplice elenco di capitoli, evidenzia una giunta che intende ancora far sentire il suo peso nella gestione, riducendo o azzerando di fatto le competenze dei dirigenti.
Considerazioni finali DUE FUNZIONI DEL PEG: MANAGERIALE CONTABILE 1. La funzione di assegnare ai dirigenti la gestione finanziaria attribuendo ai medesimi la possibilità di assumere gli impegni di spesa; 2. la funzione di introdurre e alimentare una logica budgetaria. N.B..) questa duplice funzione attribuita al PEG implica l esistenza di elementi di discontinuità riconducibili alla presenza, da un lato, di una prospettiva contabile finanziaria, connessa al processo che delega al dirigente l impiego e la gestione delle risorse finanziarie, e dall altro di una prospettiva manageriale di tipo economico, connessa all utilizzo effettivo e concreto delle risorse nella gestione.