Osservatorio delle Politiche Sociali Acli Regione Toscana Dimensione anziani e modelli di welfare Indice il progetto Toscana in pillole sintesi del report: Politiche Sociali in materia di non autosufficienza in Toscana 1. Introduzione: disabilità, un diritto per tutti o un privilegio per pochi? 2. Quadro generale 3. Il sistema di accesso ai servizi sociosanitari per la non autosufficienza 4. Solidarietà e sussidiarietà 5. Conclusioni
Il progetto Toscana in pillole L Osservatorio Acli delle Politiche Sociali Regione Toscana con il progetto Dimensione anziani e modelli di welfare si è posto l obiettivo di conoscere la realtà sociale nelle sue articolazioni e nelle sue specificità locali, attraverso la raccolta e l elaborazione delle informazioni già rilevate da tutti gli attori pubblici, profit, non profit, del sistema Acli attivi sul territorio. La crescita dell area metropolitana fiorentina ha determinato una concentrazione urbana che conta complessivamente quasi un milione di persone residenti in un area molto estesa. Firenze, di fatto, rappresenta il polo d attrazione economico di numerose famiglie, che scelgono di abbandonare i piccoli centri per trasferirsi nel suo hinterland. Tale situazione demografica e amministrativa genera un problema di competenze e di gestione del territorio. La Toscana è, anche, una regione che conta un alta incidenza di popolazione anziana. Per questo è stato ritenuto utile monitorare le politiche sociali rivolte agli anziani. Negli ultimi tempi infatti, per questa particolare categoria di persone, residente nell area urbana allargata, sono emersi dei problemi del tutto inediti: a causa della frammentazione e, a volte, della totale mancanza di servizi ad hoc, la cura dei familiari anziani è sempre più spesso delegata a colf e badanti. Le famiglie, che sono considerate da sempre un ammortizzatore sociale naturale, non riescono più ad assolvere questa funzione. Ciò perché, per far fronte a questa mancanza di servizi sociali attraverso il mercato privato del lavoro di cura, occorre avere a disposizione una discreta disponibilità economica da spendere mensilmente. A volte, però, gli anziani o le rispettive famiglie non hanno tale possibilità e le conseguenze sono disastrose. Occorre, dunque, riflettere sul modello di welfare più adatto alle nuove esigenze dei cittadini che vivono nella regione.
Le Società della Salute, nate per unire il sistema di assistenza a quello sanitario, stanno sperimentando alcuni modelli di welfare adeguati alle caratteristiche territoriali. Studiando le specificità delle Società della Salute, sarà possibile effettuare una verifica sulla tenuta del modello toscano. Tutto ciò al fine di cogliere i possibili mutamenti di rotta in ambito socio-sanitario ed effettuare proposte per migliorare notevolmente il sistema di interlocuzione fra le Acli toscane e le Istituzioni, ma anche per fornire a livello nazionale uno spaccato significativo del sistema di welfare toscano che ha una sua forte specificità attraverso le Società della Salute. Di seguito illustreremo i risultati del progetto.
Politiche Sociali in materia di non autosufficienza in Toscana A cura di Maria Teresa Federico, in collaborazione con Jessica Trimarco e Simone Romani 1. Introduzione: disabilità un diritto per tutti o un privilegio per pochi? L Osservatorio Acli Regione Toscana, in materia di politiche sociali, ha effettuato uno studio sui problemi legati alla disabilità e alla non autosufficienza degli anziani. La ricerca impostata da Maria Teresa Federico in collaborazione con Jessica Trimarco, ripercorre i diversi momenti legislativi che hanno portato la regione Toscana ad istituire un Fondo per la non autosufficienza attraverso la legge regionale 66/2008. Le Società della Salute, i Punti di Accesso, i Punti Insieme e la proposta di legge n. 372/2002 sull Accreditamento costituiscono l impalcatura organizzativa e normativa della suddetta legge regionale in stretta correlazione con il PISR 2006-2010 (Piano integrato sociale regionale) e dei suoi aggiornamenti. Accanto alle luci di un sistema organizzativo, in parte in grado di soddisfare l esigenza di una maggiore vicinanza dei diversi livelli concertativi ai bisogni della popolazione, non mancano le ombre. Dalle opinioni di alcuni testimoni privilegiati emerge, infatti, un eccessivo attrito da parte degli organi preposti ad aggiornare il proprio apparato burocratico, adeguandolo alle nuove esigenze sanitarie e assistenziali provenienti dalla popolazione. Di seguito affronteremo in maniera più approfondita i suddetti temi. 2. Quadro generale La regione Toscana, nel rispetto dei principi di cui alla legge 328/2000 (legge quadro per la realizzazione di un sistema integrato di interventi e servizi sociali) e nell ambito del sistema integrato di interventi e servizi sociali di cui alla legge regionale 41/2005 (sistema integrato di interventi e servizi per la tutela dei diritti di cittadinanza sociale), con la legge regionale n. 66/2008, volta a realizzare un sistema di servizi capace di
rispondere ai bisogni accertati dei cittadini non autosufficienti, ha istituito il Fondo regionale per la non autosufficienza. Si tratta di un sistema che dovrebbe garantire la certezza della prestazione, l appropriatezza e la tempestività dell intervento rivolto alla persona e ai familiari, l ampliamento della rete di servizi e interventi, le procedure di accesso facilitate e criteri più equi di compartecipazione alla spesa. L attuazione della legge regionale n. 66/2008 sulla non autosufficienza e del PISR 2006-2010 (Piano integrato sociale regionale) e dei suoi aggiornamenti ha dovuto confrontarsi con uno scenario sociale nel quale le richieste di servizi ne superano l offerta, in maniera più rapida e più massiccia rispetto alle previsioni. A tal proposito un inchiesta recentemente effettuata da Manuela Plastina per il quotidiano La Nazione e numerosi interventi di cittadini sul sito dello stesso, hanno evidenziato situazioni drammatiche, già presenti nell area metropolitana fiorentina, che stanno però assumendo adesso dimensioni preoccupanti. Le liste di attesa per l accesso ai servizi pubblici si sono nuovamente allungate e il ricorso ad istituti privati sta mettendo a dura prova le risorse economiche di molte famiglie. Interrogato sulla questione Andrea Panelli, direttore amministrativo della Misericordia di Empoli, afferma: la legge sulla non autosufficienza dovrebbe fotografare la realtà in modo più sincero, dovrebbe porsi obiettivi [ ] di interesse sociale allargato in quanto, i risultati ottenuti nell empolese e nella nostra struttura, hanno dimostrato che questa legge ha ridotto le liste di attesa solo sulla carta [ ] mentre solo una lista di attesa ridotta è riservata a chi necessita di un ricovero urgente. L allungamento delle liste ha generato ulteriori problemi. Si è aperto, infatti, un ampio dibattito su un altro nodo problematico della legge: quello relativo al calcolo dell integrazione della quota sanitaria (circa il 50% della retta) con quella sociale erogata dalla Regione e dai Comuni, che prende in considerazione anche i redditi dei figli. Questa scelta della regione Toscana, diversa da quella della legislazione nazionale, chiama i figli a concorrere alle spese di
mantenimento, determinando così diversi ricorsi al TAR e proposte di cambiamento volte ad abrogare la compartecipazione dei non conviventi al costo delle rette. Rende più drammatica la situazione il fatto che quando i posti nelle RSA convenzionate si esauriscono e si ricorre al privato, viene meno anche la compartecipazione sanitaria (50% della retta) e il ricoverato con i parenti sono costretti a pagare rette che oltrepassano i 3.000 euro mensili. Alle suddette difficoltà va aggiunto anche un problema di copertura: le strutture di ospitalità per anziani sono particolarmente concentrate nella Aziende USL di Firenze e Siena con oltre 14.000 ospiti. Forse anche per questo si è registrato, negli ultimi anni, la tendenza delle famiglie a mantenere i componenti non autosufficienti nel nucleo familiare, assistiti dai parenti più stretti, sostenuti da interventi di Assistenza Domiciliare sociale o integrata e solo in pochi casi con un intervento di erogazione di denaro 1. È chiaro quindi che occorre sviluppare ulteriormente il processo di integrazione sociosanitaria, che possa definire procedure standardizzate di interventi e offerta di servizi minimi necessari, da poter garantire a tutti i cittadini in egual misura. Ciò tuttavia non sembra essere un operazione semplice, poiché a causa della mancata definizione dei livelli minimi di assistenza non è stato istituito alcun iter procedurale da seguire a fronte di interventi socio-sanitari. Importante diviene quindi la concertazione tra i diversi livelli istituzionali regionali e comunali, i primi responsabili del settore sanitario i secondi di quello sociale. 3. Il sistema di accesso ai servizi socio sanitari per la non autosufficienza Il sistema territoriale dei servizi sociosanitari per la non autosufficienza in Toscana delinea un articolazione organizzativa strutturata su due piani tra loro coordinati, che prevede un livello di indirizzo e di governo costituito dalle Società della Salute e un 1 In molti casi l assistenza viene prestata da una collaboratrice familiare, spesso straniera e, non di rado, irregolare.
livello di coordinamento operativo composto dal Punto Unico di accesso, dalla rete dei Punti Insieme e dalle Unità di Valutazione Multidimensionali. Attraverso l allegato A alla delibera 24 settembre 2003, n. 155 il Consiglio regionale toscano ha attuato il Piano sanitario regionale 2002-2004, il quale prevedeva la sperimentazione di forme innovative di governo dei servizi sociali e sanitari extraospedalieri a livello di zona-distretto da affidare ad organismi denominati Società della Salute (Sds). Il fine che la citata delibera si proponeva di realizzare era dichiaratamente di promuovere il rilancio della cultura dell integrazione del sistema sanitario con quello socio-assistenziale e di perseguire il coinvolgimento diretto delle comunità locali nei compiti di indirizzo, di programmazione e di governo dei servizi territoriali, nonché la realizzazione del Piano integrato di salute finalizzato al miglioramento della qualità ambientale e sociale e alla promozione del benessere dei cittadini. Sin dalla delibera che ne avviava la sperimentazione, la Società della salute si è caratterizzata principalmente quale strumento di coordinamento tra i soggetti responsabili del governo della salute in ambito regionale: regione, comuni e le aziende sanitarie. Alle Società della Salute, che rappresentano il livello di governo dove si definiscono gli indirizzi di carattere generale, le priorità di intervento e le modalità di utilizzo del Fondo a livello territoriale, nello specifico vengono attribuite: la funzione di indirizzo e di governo finalizzate alla definizione delle linee della programmazione operativa e attuativa di territorio; il controllo, il monitoraggio e la valutazione in rapporto agli obiettivi programmati; l organizzazione e la gestione delle attività sanitarie e socio-sanitarie nell area della non autosufficienza e della disabilità.
L istituzione delle Società della Salute non ha rappresentato per tutti una svolta positiva e proficua, come afferma Francesco Corsaro, direttore del Patronato Acli Pistoia ha dichiarato: a Pistoia le Società della Salute non hanno avuto alcun effetto: spero che non si tratti dell ennesimo carrozzone ben strutturato, ma poco efficiente nella pratica. I bisogni sono gli stessi e ingigantiti dal fatto che gli anziani sono in aumento e che molti anziani da soli hanno pensioni che non permettono loro di sopravvivere. Di diverso avviso è Luigi Lotti, ex presidente della Società della Salute di Empoli: la legge sulla non autosufficienza va ancora finanziata, ma c è da dire che è stata migliorata sia dalla Società della Salute che dalla regione Toscana, e non a caso, ha in parte raggiunto gli obiettivi prefissati. La Società della salute, inoltre, ha il merito di avere tolto dal lavoro nero molte badanti, attraverso un percorso di formazione e di perfezionamento. La legge regionale n. 66/2008 individua nel Responsabile di zona, ossia nel direttore della Società della Salute ove costituita, la responsabilità del livello di coordinamento operativo del sistema di accesso dei servizi territoriali. Tale sistema, chiamato Punto Unico di Accesso (PUA), deve assicurare al cittadino, in tempi certi e definiti, l accesso, la valutazione e l erogazione di prestazioni sulla base di un progetto di assistenza personalizzato. Pertanto il responsabile di Zona distretto (ossia il direttore della Società della Salute), mediante il PUA, assicura la presa in carico del cittadino attraverso la gestione e il coordinamento della rete territoriale dei servizi per la non autosufficienza. Con la già citata legge regionale n. 66/2008, il nuovo approccio alla non autosufficienza prende le mosse dallo studio delle modalità di presa in carico. È in quest ottica che sono stati istituiti i Punto Insieme, ai quali si migliaia di cittadini ogni mese. I Punti Insieme sono sportelli per informare, accogliere, accompagnare i cittadini che richiedono servizi socio sanitari e socio assistenziali (es. medicazioni domiciliari, protesi o ausili, semplice collaborazione domestica, ingresso in RSA, ecc.). In
particolare, sono punti di accesso per la presa in carico della persona non autosufficiente. Il passo successivo è rappresentato dalla valutazione della gravità complessiva: medica, sociale, abitativa, della situazione di non autosufficienza. Per questo procedimento di valutazione sono nate le Unità di Valutazione Multidimensionali, le quali predispongono dei piani di assistenza personalizzati, lavorando sulla base di 5 o 6 moduli, che vanno dall assistenza domiciliare, a quella semidomiciliare, agli interventi di sollievo per le famiglie che ospitano anziani non autosufficienti. Anche in questo caso opinioni contrastanti emergono dagli addetti ai lavori in merito al sistema organizzativo appena descritto: Mariella Bulleri, direttrice della Fondazione Chiarugi di Empoli, ha così commentato: Per quanto riguarda il Punto di Accesso e il Punto Insieme, dobbiamo purtroppo dire che sono stati un fallimento, anche se le intenzioni erano buone, perché si tratta di una struttura burocratica lenta che impedisce di raggiungere gli obiettivi. Per il Dr. Simone Naldoni, presidente della Società della Salute le cose sono di segno opposto: Se è vero che spesso l anziano ricorre al medico di famiglia, è anche vero che il Punto Unico di Accesso e il Punto Insieme presentano quelle dinamiche atte a risolvere i bisogni dell anziano. In generale, dalle opinioni dei testimoni privilegiati, che non riportiamo per motivi di spazio, emergono opinioni tendenzialmente critiche. A determinare tali opinioni negative in merito alla struttura organizzativa sembra essere la pesantezza burocratica che contraddistingue il sistema. Pesantezza burocratica che potrebbe ridursi con un aggiornamento, un adeguamento dei diversi livelli territoriali, previsti dalla legge regionale n. 66/2008, ai nuovi bisogni che si concretizzano attraverso l aumento di anziani nella popolazione.
4. Solidarietà e sussidiarietà Il Terzo Settore nella regione Toscana è una realtà capace di sostenere le famiglie nelle situazioni di sofferenza e disagio, costituendo, in tandem con i servizi pubblici, una rete di protezione sociale. Le leggi e la programmazione regionale hanno individuato per i soggetti della sussidiarietà (associazioni, volontariato e cooperazione) un ruolo significativo e centrale nelle risposte attive e strutturate ai bisogni degli anziani. La voce di chi opera in prima linea, nelle associazioni di volontariato, ci racconta la necessità di offrire servizi domiciliari di bassa soglia, cioè interventi semplici, ma efficaci, che aiutino l anziano a svolgere le attività quotidiane: andare al supermercato, in farmacia, a prelevare la pensione, a prenotare una visita specialistica. L impegno che il Terzo Settore si propone è quello di svolgere un ruolo di accompagnamento dell anziano fragile, per prevenire e ritardare il più possibile l insorgenza della non autosufficienza. Dirigenti del volontariato, da noi intervistati, denunciano però la carenza di risorse di cui il terzo settore può usufruire. Risorse necessarie, indispensabili per poter realizzare case famiglia, centri diurni e strutture nelle zone periferiche. La legge regionale sulla non autosufficienza, tra le prime richieste del volontariato, rappresenta un risultato che si spera ampliabile anche sotto il profilo economico. 5. Conclusioni Nell affrontare il processo di invecchiamento della popolazione, la disabilità, la non autosufficienza e le conseguenti richieste di servizi e prestazioni, molto è stato fatto. La Regione Toscana si è sforzata di andare in contro alle richieste e alle nuove esigenze degli anziani attrezzando i Punti di Accesso, i Punti Insieme e le Società delle Salute, per diminuire il gap esistente tra l offerta dei servizi pubblici e i bisogni dell utenza. Tra i diversi disagi, l allungamento dei tempi di attesa e le difficoltà di accesso ai servizi specifici, sono forse i risultati di un insieme di fattori che rallentano il percorso
da seguire per tagliare il traguardo del rinnovamento, di un rapido aggiornamento necessario alla comprensione e al soddisfacimento di nuovi bisogni degli anziani. Il terzo settore, radicato nell identità sociale e culturale della società civile toscana, svolgendo un ruolo sussidiario ha dimostrato che è in grado di sostenere le famiglie in condizioni di difficoltà e disagio che molto spesso devono farsi pieno carico delle cure necessarie per i propri anziani, costituendo un efficace rete di servizi. Le limitate risorse destinategli non sono, però, un incentivo ad incrementarne l offerta. Il quadro generale che si sta, quindi, delineando potrebbe non essere dei più rosei: la crisi economica, la legge di stabilità di una finanziaria light, lo sforzo per l attuazione del federalismo fiscale, sono tutti elementi che potrebbero impoverire le casse erariali, le quali mancano in finanziamenti che per un settore come quello sanitario e sociosanitario ne determinano l esistenza.