RELAZIONE DI ACCOMPAGNAMENTO Con la presente proposta di legge si propone principalmente l attuazione da parte della Regione Toscana delle previsioni legislative contenute nell articolo 6 comma 1 del Decreto Legge 10 gennaio 2006 n. 4 (Misure urgenti in materia di organizzazione e funzionamento della pubblica amministrazione) così come convertito dalla Legge 9 marzo 2006 n. 80, relative alla unificazione e semplificazione, per gli aspetti regolatori di competenza delle Regioni medesime, delle procedure di accertamento sanitario della sussistenza della condizione di invalidità civile, la cecità, la sordità (sordomutismo), l handicap, procedure disciplinate dalle leggi 15 ottobre 1990 n. 295 (Modifiche ed integrazioni all articolo 3 del D.L. 30 maggio 1988 n. 173, convertito, con modificazioni, dalla L. 26 luglio 1988, n. 291, e successive modificazioni, in materia di revisione delle categorie delle minorazioni e malattie invalidanti), 5 febbraio 1992, n. 104 (Legge quadro per l assistenza, l integrazione sociale, e i diritti delle persone handicappate), 12 marzo 1999, n. 68 (Norme per il diritto al lavoro dei disabili), 27 dicembre 2002 n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato legge finanziaria 2003), limitatamente all articolo 35 di disciplina dell accertamento della condizione di handicap per gli alunni richiedenti attività di sostegno, e delle procedure di riconoscimento del diritto di accesso alle altre utilità riconosciute ex lege a vantaggio dei soggetti riconosciuti nello stato di disabilità e di handicap o comunque di menomazione e riduzione delle capacità funzionali a vario livello. Un iniziativa, quella del legislatore statale, assunta in presenza di una diffusa percezione circa l effetto deleterio nei confronti delle esigenze dell utenza interessata dalla stratificazione di norme e procedure che nel tempo si sono susseguite in ordine all accertamento delle predette condizioni di difficoltà, accertamenti ex lege necessari e propedeutici alla concessione di provvidenze, interventi, agevolazioni finalizzate a garantire l effettivo godimento dei diritti costituzionalmente riconosciuti da parte delle persone con invalidità e/o disabilità. È infatti diffusa, pur con gradazioni differenziate da realtà a realtà, la certezza di un generale malfunzionamento delle procedure di accertamento sanitario, poste in capo alle aziende sanitarie locali dal legislatore nazionale (articolo 11 comma 1 lettera b legge 24 dicembre 1993 n. 537: Interventi correttivi di finanza pubblica) e anche, pur se in misura minore, dei connessi e conseguenti processi amministrativi posti dal legislatore regionale in capo ai comuni capoluogo di provincia e ai quelli di Empoli e Viareggio (articolo 14 Legge regionale Toscana 26 novembre 1998, n. 85: attribuzione agli enti locali e disciplina generale delle funzioni e dei compiti amministrativi in materia di tutela della salute, servizi sociali, istruzione scolastica, formazione professionale, beni e attività culturali e spettacolo, conferiti alla Regione dal decreto legislativo 31 marzo 1998 n. 112). Salgono soprattutto, sempre più spesso, sul banco degli imputati di un inefficienza diffusa del sistema, a discapito dell utenza: le doppie visite alle quali spesso debbono sottoporsi utenti sia per l accertamento della condizione di invalidità civile ex L. 295/90 sia per quello afferente la condizione di handicap ex L. 104/92, la incompletezza delle informazioni erogate al cittadino circa la consistenza e la modalità di ottenimento dei servizi e delle prestazioni connesse alla propria condizione di difficoltà, i ritardi nello svolgimento delle visite - oltre i novanta giorni massimi di legge ex DPR 698/94 e nel riconoscimento della condizione di invalidità / disabilità oltre i duecentosettanta giorni di legge ex DPR 698/94 -. A tali elementi di inefficienza del sistema si uniscono poi elementi correlati alla disomogeneità della certificazioni in conseguenza dei diversi momenti di accertamento, alla frequente inidoneità delle certificazioni rispetto ai fini preposti, all attività di verifica dei verbali da parte delle Commissioni Mediche di verifica del Ministero dell Economia e delle Finanze (sostituite dall INPS per effetto del Decreto Legge 30 settembre 2005 n. 203), nate allo scopo di superare lo scandalo dei falsi invalidi ma oggi francamente da rivedere ai fini di una migliore erogazione delle prestazioni ai cittadini (specie in termini di riduzione ei tempi di attesa fra la visita di accertamento, l accertamento stesso, e l erogazione delle provvidenze economiche di legge). 1
Questioni, come è evidente, non tutte rientrabili nella potestà decisionale e legislativa delle Regioni. Anzi, a ben vedere il combinato disposto fra la ripartizione della competenza legislativa fra Stato e Regioni disciplinata dall articolo 117 della Costituzione e la previsione legislativa di cui al Decreto Legge 4 del 2006, limita l autonoma iniziativa legislativa regionale (di normazione e/o regolamentazione) al solo aspetto connesso alla soluzione delle problematiche correlate alla pluralità dei momenti dell accertamento medico e alla disorganizzazione dell informazione sui benefici attesi e le procedure codificate per la loro assegnazione a vantaggio dell utenza in stato di bisogno per invalidità e/o disabilità, oltre che alla disponibilità per soggetti istituzionali e non autorizzati e titolari di funzioni in procedimenti amministrativi o comune collegati all attivazione di misure previste in sostegno alla persona con invalidità e/o con disabilità di accesso ad una banca dati unificata contenente l esito dei procedimenti di accertamento e le conseguenti documentazioni (relazioni, verbali, certificazioni in primis) nel pieno rispetto della normativa vigente in materia di tutela della privacy (Codice in materia di protezione dei dati personali). Iniziativa legislativa incentrata su aspetti peraltro al centro di un dettagliato studio promosso e realizzato nell ambito della Conferenza Unificata Stato Regioni e Province Autonome Enti Locali mediante la costituzione di un Tavolo Tecnico chiamato, all interno delle iniziative promosse in concomitanza all Anno Europeo delle Persone con Disabilità, a studiare le problematiche connesse all attuazione della Legge 104/92 a sostegno delle persone con disabilità. Studio che, appunto, ha fatto emergere la sussistenza di problematiche per l attuazione dei principi della stessa legge anche nell ambito dell accertamento delle condizioni di svantaggio, sia in termini di iter burocratico che di omogeneità dei criteri di valutazione (con l auspicio di un ricorso diffuso sul territorio alla nuova classificazione promossa dall Organizzazione Mondiale della Sanità in termini di disabilità, la c.d. ICF, acronimo di International Classification of Functioning, Disability and Health ), sia infine in termini di completezza ed efficacia di informazione su procedure, diritti, tempi ed adempimenti a vantaggio del cittadino utente. La presente proposta di legge mira dunque a realizzare principalmente l impegno ascritto alle regioni dal DL 4/06, cogliendo in questa occasione l opportunità di procedere in quegli adeguamenti normativi, ed organizzativi già previsti come necessari dal lavoro svolto dal Tavolo Tecnico della Conferenza Unificata nell ambito delle iniziative promosse in senso all attività per l Anno Europeo della Persona con Disabilità. Cogliendo anche, quale spunto operativo, il contributo che sul territorio si è autorganizzato in materia,,anche attraverso la redazione di progetti istituzionali come quello redatto, sotto il nome di Progetto FACILMENTE semplificazione delle procedure del riconoscimento dell invalidità civile, benefici L. 104/92, inserimento L. 68/99, unica porta di accesso ai servizi, presa in carico fin dalla nascita della persona disabile e delle persone non autosufficienti ultra 65-anni, congiuntamente da Provincia di Arezzo ed Azienda USL 8 di Arezzo. Va poi segnalata, prima di passare ad una sintetica descrizione dei contenuti dell articolato, come la proposta di provvedimento qui in discussione intervenga secondariamente anche su altri tre aspetti, emersi come criticità dall analisi delle problematiche sull accertamento. Il primo aspetto, strettamente connesso alla realtà regionale toscana, riguarda la modalità organizzativa delle funzioni amministrative in materia di invalidità allocate ai comuni capoluogo di provincia e a quelli di Empoli e Viareggio con l articolo 14 della LR 85/98, funzioni per le quali non vi è ad oggi previsione normativa circa un equa ripartizione dei costi economici connessi fra tutti gli enti locali beneficiari dell accentramento. Accade infatti che siano i comuni assegnatari delle funzioni, con parziale sostegno della Regione, a sostenere gli oneri dell attività amministrativa conseguente all accertamento di invalidità, anche a beneficio di cittadini rientranti nella competenza di comuni contermini o comunque coinvolti nell ambito ottimale di riferimento statuito con l articolo 14 della LR 85/98. La proposta di legge interviene pertanto disciplinando un equo concorso delle amministrazioni di cui sopra al sostegno degli oneri di dette funzioni., dando risposta in questa sede ad un esigenza emersa già da tempo. 2
Il secondo aspetto è relativo ad un altro elemento critico emerso dall analisi svolta in seno al gruppo di lavoro costituito all interno della Conferenza Stato Regioni sul tema dell invalidità e dell handicap. E riguarda l aggravio procedurale apportato al processo complessivo accertamentoerogazione benefici dalla verifica operata ora dall INPS sui verbali delle commissioni di accertamento. Una pratica come detto introdotta a seguito dello scanalo falsi invalidi, e deputata a certificare la correttezza del lavoro delle commissioni locali per il via libera all erogazione delle provvidenze di natura economica. Con il DL 203/05 queste funzioni, fino a quel momento poste in capo al Ministero dell Economia, sono state allocate all INPS. Un procedimento, questo, che complessivamente produce un ritardo di almeno sessanta giorni fra l avvenuto accertamento e l avvio dell erogazione del beneficio, che si ritiene di dover superare mediante l attivazione di una intesa con l Istituto Nazionale della Previdenza Sociale attraverso la sottoscrizione di un protocollo che dettagli tempi e modalità per il superamento della verifica dei verbali e l introduzione di un ruolo attivo dei medici INPS giusto in seno alle stese commissioni al momento stesso dell accertamento. Tale iniziativa è volta a recepire l indirizzo emerso recentemente al tavolo congiunto Regioni Inps proprio su questo tema, attraverso l unico strumento possibile lo strumento protocollare o pattizio in palese assenza di potestà normativa di merito. Terzo ed ultimo aspetto di questo secondo filone della presente iniziativa legislativa è quello afferente all incentivazione della concentrazione presso un unico soggetto istituzionale delle funzioni amministrative di erogazione di benefici ed utilità conseguenti all avvenuto accertamento della sussistenza della condizione di invalidità, handicap o disabilità di cui alla presente legge, residuali rispetto alle provvidenze di carattere economico e ai presidi e alle prestazioni a carattere propriamente medico-sanitario. Si tratta, ad esempio, dei premessi di sosta auto, delle agevolazioni tributarie o tariffarie in essere (ad esempio i titoli di viaggio agevolati ex LR toscana 100/98) e di altri benefici posti in essere ex lege o per disposizioni conseguenti alla programmazione sociale o socio-sanitaria. Un intervento strutturato attorno al ruolo del comune ex art. 14 LR 85/98 mediante il ricorso ad intese coi centri erogatori dei vari benefici ed utilità e, per quanto attiene la concentrazione presso il comune unico di riferimento di funzioni in capo alle amministrazioni locali, attraverso procedure in sintonia con quelle disciplinate dalla legge regionale 40/01 per la gestione associata delle funzioni fra i comuni. L articolo 1 della PdL individua l oggetto e le finalità della legge: intervenire con l unificazione delle procedure di accertamento sanitario per l invalidità e la disabilità, anche finalizzate alla concessione di benefici e facilitazioni in ambiti riconducibili alla condizione di disabilità attraverso l unificazione delle commissioni sanitarie in capo alle Aziende Usl e con la semplificazione delle stesse, sempre in ambito di accertamento sanitario, mediante un lavoro di omogeneizzazione delle documentazioni prodotte alfine dell utilizzo dell avvenuto riconoscimento per l ottenimento dei benefici di legge, ed un lavoro di miglioramento dell organizzazione delle funzioni informative rivolte, sull accertamento sanitario di disabilità ed invalidità, ai cittadini utenti (prevalentemente nell ambito dei c.d. servizi di front office ). A conferma e rafforzamento di quanto sopra esposto si richiama che il DPCM 13 gennaio 2000 che contiene espressi riferimenti ad accertamenti contestuali, se pur effettuati in più fasi sequenziali, tra l invalidità civile e quello ex lege 68/99, effettivamente offre soluzioni procedurali di indubbio interesse per la definizione di procedure regionali tese ad introdurre le citate fasi di sequenzialità che permettano di snellire l intero iter sanitario-amministrativo Va poi valutato, opportunamente, che in prospettiva l accesso dei cittadini interessati al più snello sistema di accertamento contestuale, in luogo della presentazione successiva di singole istanze, comportanti per l utenza il disagio indubbio di più visite reiterate nel tempo, può permettere in nel medio termine di contrarre in maniera significativa il peso operativo delle commissioni oggi operanti in ambito regionale, con implicazioni economiche positive per le Aziende Usl in termini di contenimento di personale sanitario da dedicarsi alle attività in parola. 3
E importante peraltro ricordare che l accesso al sistema di accertamento contestuale previsto dalla presente legge, mira a garantire al cittadino una facoltà e non già l obbligo di accesso al sistema, in armonia con il dettato costituzionale dell articolo 32, rimanendo la piena facoltà per i soggetti interessati di presentare richiesta anche in singoli ambiti di riconoscimento. Già l articolo 1 individua i soggetti protagonisti di questo processo di unificazione e semplificazione. La Regione, sia in termini di regolamentazione che di intervento diretto, come si vede negli articoli seguenti. L Azienda Usl, quale soggetto titolare ex lege delle funzioni di accertamento sanitario di invalidità e disabilità. Sussiste poi un secondo livello, dato dai soggetti, istituzionali e non, presenti a vario titolo nei procedimenti di riconoscimento dell invalidità/disabilità ma anche in quelli connessi o correlati all erogazione dei benefici e delle agevolazioni conseguenti al riconoscimento della condizione di bisogno, coi quali mediante atto convenzionale (protocollo, principalmente) si instaurano rapporti codificati specialmente sul fronte dell attività di informazione (front office). Vi è infine il coinvolgimento dell associazionismo sociale di rappresentanza degli utenti, chiamato a condividere la valutazione della funzionalità delle innovazioni organizzative introdotte rispetto ai bisogni rappresentati dai propri associati. L articolo 2 disciplina dunque l unificazione delle procedure di accertamento sanitario previste dalle leggi 295/90, 104/92, 68/99, anche per gli aspetti connessi al sostegno scolastico, prevedendo l adozione di direttive regionali da parte della Giunta per le Aziende Sanitarie. L articolo richiama inoltre la funzione delle sopra citate direttive regionali di strumento organizzativo (con eventuale previsione di intervento a carattere economico) per quanto concerne la funzionale allocazione delle funzioni di accertamento unificato presso le singole realtà aziendali territoriali, riconoscendo quale criterio guida per l individuazione del modello organizzativo di riferimento il rispetto dei principi di efficienza ed efficacia dell organizzazione delle procedure qui individuate. Sempre nell articolo 2 si definiscono i compiti delle direttive di Giunta regionale in ordine agli aspetti, determinanti, della definizione dei requisiti formali delle procedure di richiesta dell accertamento unificato, delle procedure per la garanzia della contestualità degli accertamenti quando richiesta, della modulistica per gestione informatica delle pratiche, delle procedure per la definizione dei giudizi conclusivi degli accertamenti. L articolo 3 interviene a specificare che l unificazione delle procedure interviene mediante l unificazione operativa delle commissioni di accertamento previste ex lege, prevedendo poi l organizzazione internamente alla Direzione Generale della Giunta Regionale competente di specifiche funzioni di monitoraggio, verifica e controllo dei processi di unificazione di cui alla presente legge, finalizzata a coadiuvare le aziende nel processo di unificazione e a monitorare l andamento dell innovazione organizzativa nel tempo anche al fine di introdurre eventuali ulteriori elementi di aggiustamento e miglioramento delle procedure. Sempre l articolo 3 rimanda al piano sanitario regionale per la definizione, a regime, sia del monte risorse finanziarie necessario a garantire il pieno svolgimento del processo di unificazione e la conseguente attività che ne deriva, e del modello di organizzazione a livello aziendale della struttura deputata alla gestione dei procedimenti di accertamento unificato, con la previsione anche della eventuale realizzazione di una specifica struttura dipartimentale organizzata a livello aziendale a ciò dedicata. L articolo 4 disciplina invece l aspetto relativo alla semplificazione delle procedure di accertamento, mediante la previsione di interenti per l omogeneizzazione delle attività informative, di front office per i cittadini, e di interventi per l omogeneizzazione della documentazione prodotta ex accertamento. Sul primo aspetto la Regione promuove la sottoscrizione di protocolli con i soggetti istituzionali e non a vario titolo coinvolti (comuni, province, ma anche INPS, sindacati, patronati, etc.) finalizzati a garantire completa e omogenea informazione su tutto il territorio regionale, accessibile e comprensibile per tutta la pletora degli utenti, effettivi e potenziali. Sul secondo interviene mediante la predisposizione di modelli tipo di verbali, relazioni, certificati, predisposti anche mediante il contributo dell agenzia Regionale di Sanità. Il comma 4 prevede infine la realizzazione di un intesa con le associazioni di rappresentanza regionale degli utenti per il 4
monitoraggio e la verifica della funzionalità degli interventi innovativi sotto il profilo organizzativo ed informativi introdotti sull accertamento dell invalidità e della disabilità in forza della presente proposta di legge. L articolo 5 dispone in ordine al perseguimento dell obiettivo della semplificazione delle procedure di accertamento ed erogazione dei benefici di invalidità e handicap o disabilità intervenendo sul profilo della verifica dei verbali delle commissioni di accertamento posto in capo all INPS in forza del DL 203/05, profilo che comporta generalmente un tempo aggiuntivo di sessanta giorni fra l avvenuto accertamento e l erogazione del beneficio economico conseguente. Viene e introdotto lo strumento del protocollo da sottoscrivere fra Regione ed INPS al fine di superare questo adempimento sostituendolo con la partecipazione dei medici della Previdenza Sociale alle fasi stesse di primo accertamento, secondo quanto ipotizzato dal tavolo INPS Regioni aperto proprio sull argomento. L articolo 6 prevede l istituzione di una banca dati informatizzata a livello regionale, nell ambito dell organizzazione della Rete Telematica Regionale Toscana di cui alla legge regionale 1/04, nella quale far confluire, nel pieno rispetto delle norme a tutela della privacy, la documentazione conseguente agli intervenuti accertamenti sanitari, al fine di consentire un rapido accesso alle informazioni per la semplificazione dei processi amministrativi e non afferenti la concessione dei benefici e delle agevolazioni ex lege riconosciute ai soggetti accertati invalidi e/o disabili da parte dei soggetti accreditati, istituzionali e non, aventi parte in causa nei predetti procedimenti di concessione. L articolo 7 interviene invece a correzione della normativa regionale che ha assegnato la titolarità delle funzioni amministrative per la concessione di nuovi trattamenti economici a favore degli invalidi civili ai comuni capoluogo di provincia e a quelli di Viareggio e Empoli (epicentro di aziende sanitarie locali autonome), prevedendo la compartecipazione ai costi connessi all esercizio di tali attività da parte dei comuni di residenza dei beneficiari dei trattamenti concessi per effetto di questa previsione, Una compartecipazione da definire, in termini di criteri e modalità, a cura della Giunta regionale con l adozione di una specifica deliberazione. Dal 1998 in poi, infatti, la previsione dell articolo 14 della legge regionale 85 di quell anno, di disciplina dell esercizio delle funzioni amministrative assegnate dallo Stato alle Regioni per effetto delle leggi Bassanini, ha comportato la necessità di un impegno finanziario della Regione per supportare i maggiori oneri posti in capo ai comuni individuati quali esercenti tali funzioni, in un contesto generale di costante sottodimensionamento delle risorse trasferite dallo Stato per l esercizio delle funzioni allocate alle Regioni. Per un doveroso principio di giustizia e di solidarietà istituzionale, si ritiene pertanto ineluttabile intervenire a normare la compartecipazione di tutti i comuni interessati - perché aventi residenti nel proprio territorio invalidi beneficiari di queste attività amministrative - al sostegno dei costi economici derivanti proprio da tale attività. L articolo 8 apporta disposizioni per la definizione e costruzione di un percorso di concentrazione presso un unico soggetto istituzionale - il comune titolare delle funzioni amministrative riconosciute dall articolo14 della LR 85/1998, cioè i comuni toscani capoluogo di provincia e quelli di Empoli e Viareggio delle funzioni di erogazione dei benefici e delle utilità conseguenti all accertamento residuali rispetto a quelli economici e sanitari, con la finalità di semplificare anche questa fase del processo complessivo del rapporto fra l invalido o il disabile e la pubblica amministrazione nel godimento di un diritto riconosciuto. Il percorso viene individuato sia nel sistema delle intese da sottoscrivere fra Regione, compartecipe eventualmente anche sotto il profilo economico alla realizzazione dell obiettivo della concentrazione, comuni (anche mediante loro associazioni di rappresentanza), soggetti titolari delle funzioni di erogazione dei benefici da ricondurre alla concentrazione, sia in procedure similari a quelle disposte dalla LR 40 del 2001 per l esercizio da parte dei comuni di funzioni associate per quanto concerne funzioni già in titolarità dei singoli comuni non ricompresse nell ambito della disciplina ex art. 14 LR 85/98. 5
L articolo 9, infine, dispone in ordine alla copertura finanziaria per l attuazione della legge, quantificata per la prima annualità in settecentomila euro da reperire secondo le modalità indicate a valere sul bilancio di previsione per l esercizio finanziario per l anno 2008 Firenze, 30 ottobre 2007 6