IL BIOLOGICO NEI CONTRATTI DELLA RISTORAZIONE PER LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE Mario Romano (Consip SpA) 1. La Consip: quadro normativo e strumenti operativi Nel 2000 il Ministero dell Economia e delle Finanze (MEF) ha avviato un Programma per la Razionalizzazione della Spesa di beni e servizi della Pubblica Amministrazione e ne ha affidato il suo sviluppo operativo alla Consip S.p.A. (società interamente partecipata dal Ministero), tramite DM del febbraio 2000. Alcuni interventi normativi hanno definito il campo d azione delle iniziative della Consip, con un graduale passaggio dall obbligatorietà d adesione delle Pubbliche Amministrazioni centrali e periferiche - e successivamente degli Enti interamente partecipati dallo Stato (con facoltà d adesione per tutti gli altri enti pubblici) - alla facoltà d adesione di tutte le Amministrazioni pubbliche (con obbligo, in caso d acquisti autonomi, d utilizzo dei parametri prezzo-qualità delle convenzioni come limiti massimi per l'acquisto di beni e servizi comparabili). La Legge finanziaria 2004 introduce il concetto di servizi a rilevanza nazionale, rimandando ad un successivo decreto la relativa regolamentazione. In attesa di questo decreto le attività si sono focalizzate sempre di più sulla realizzazione di progetti verticali, per le specifiche Amministrazioni richiedenti, e di progetti innovativi, a valenza trasversale, per tutte le Amministrazioni. Successivamente il d.l. 168 del 2004 (come modificato dalla legge di conversione) elimina tale concetto e con il D.P.C.M. n. 325 del 25 gennaio 2005 si è dato un nuovo impulso anche alla stipula di Convenzioni, completandosi così il quadro degli strumenti operativi utilizzati dalla Consip per la realizzazione del programma. La Legge finanziaria 2006 (Legge 23/12/2005 n. 266 G.U. 302 del 29:12.2005 S.O. n. 211; art. 22) reintroduce, a decorrere dal secondo bimestre dell anno 2006, qualora dal monitoraggio delle spese per beni e servizi emerga un andamento tale da potere pregiudicare il raggiungimento degli obiettivi indicati nel patto di stabilità e crescita presentato agli organi dell Unione europea, per le pubbliche amministrazioni di cui all articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, ad eccezione delle regioni, delle province autonome, degli enti locali e degli enti del Servizio sanitario nazionale, l obbligo di aderire alle convenzioni stipulate ai sensi dell articolo 26 della legge 23 dicembre 1999, n. 488, ovvero di utilizzare i relativi parametri di prezzo-qualità ridotti del 20 per cento, come limiti massimi, per l acquisto di beni e servizi comparabili L obiettivo del programma è immutato ed è rivolto ad ottenere la semplificazione dei processi, la razionalizzazione organizzativa e la diffusione degli strumenti di e-procurement. Gli strumenti operativi del 2006 risultano essere i seguenti: 1
a) Convenzioni per l acquisto di beni e servizi a rilevanza nazionale. Lo scopo è quello di aggregare la domanda della PA, semplificare le procedure d acquisto e ridurre i prezzi d approvvigionamento mediante gare d appalto a livello nazionale. La Consip, attraverso le gare, non compra beni o servizi, ma individua i fornitori con cui stipulare una convenzione nazionale accessibile a tutte le amministrazioni. b) Progetti verticali specifici e progetti innovativi a valenza trasversale per tutte le Amministrazioni. La Consip svolge anche un attività di consulenza, finalizzata a favorire la razionalizzazione della spesa, l efficienza e la trasparenza dei processi d approvvigionamento e a promuovere nuovi strumenti di e-procurement anche su scala locale. c) Mercato elettronico della Pubblica Amministrazione (marketplace) e Gare telematiche. Il marketplace è uno strumento che ha lo scopo di supportare gli acquisti d importo inferiore alla soglia di rilievo comunitario e di promuovere anche la partecipazione delle Pmi al Programma. Le gare telematiche si affiancano alle gare tradizionali e possono servire o a stipulare convenzioni quadro o a rispondere ad esigenze specifiche di una Pubblica Amministrazione che si avvale del supporto tecnologico e organizzativo della Consip per realizzare l asta on line. 2. Le iniziative della Consip nella Ristorazione P.A. La Consip opera su molteplici mercati e tra questi vi è quello della Ristorazione P.A., ovvero la parte del mercato nazionale alimentare dei pasti consumati fuori casa, rappresentato da personale dipendente di aziende Pubbliche e dai fruitori dei servizi pubblici (es. degenti, studenti, anziani in case di riposo, detenuti, ecc.). Questo mercato ha un valore stimato di 2.720 milioni di Euro e può essere suddiviso in tre ambiti di intervento, nei quali sono già state realizzate diverse iniziative ed altre sono in fase di studio: Buoni Pasto (680 mio ) Derrate Alimentari (640 mio ) Ristorazione Collettiva (1.400 mio ) Due Convenzioni nazionali, (418 mio e 635 mio ) In fase di Stipula Convenzione nazionale (gara telematica 330 mio Euro) Una Convenzione nazionale (126,5 mio ) In fase di Stipula Convenzioni nazionale (84 mio euro) In fase di Pubblicazione Convenzione nazionale Ortofrutta (11 mio Euro) Studi, Consulenze e Supporti a singole P.A. e ad aggregazioni di enti, Kit di gara Studio di una Convenzione nazionale 2
Relativamente alla Ristorazione collettiva, lo studio in realizzazione si pone come obiettivo quello di garantire la più ampia flessibilità nella personalizzazione del servizio e dei menù individuando, in funzione delle caratteristiche dimensionali, strutturali e dell utenza, le molteplici modalità di erogazione del servizio. Sarà, quindi, definito un servizio base corredato da un ampia gamma di variabili opzionali a corrispettivo predefinito (su parametri prefissati), fruibili modularmente. Corrispettivi che potranno variare al cambiare dei parametri considerati (saranno definite le modalità di adeguamento). Inoltre, la corretta esecuzione del servizio sarà garantita attraverso la definizione puntuale delle specifiche tecniche e dei requisiti qualitativi attesi e verificati in corso d opera. Saranno, altresì, definite le condizioni minime (es. strutture e pasti) per sottoscrivere ciascun contratto/ordinativo (previo sopralluogo ed atto di regolamentazione del servizio). La Consip, nello svolgimento della sua attività, al fine di assicurare un aderenza sempre maggiore delle proprie iniziative alle esigenze della P.A. e dei mercati di fornitura, mette in primo piano il rapporto diretto con il mercato della fornitura e con le P.A. destinatarie di dette iniziative. Di seguito si rappresenta il modello operativo: MERCATO DELLA FORNITURA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE Modello operativo Consip Analisi del mercato dell offerta Indagini di mercato Rilevazione caratteristiche prodotti P.A. RISTORAZIONE COLLETTIVA: CONSIP Interviste Raccolta dati Identificazione di beni e servizi con utilizzo omogeneo ALCUNI MODALITA OPERATIVE : Incontri diretti, Tavoli di lavoro, mailing e newslwtter, Workshop informativi, pubblicazioni su riviste di settore. ALCUNI STRUMENTI A DISPOSIZIONE DEL MERCATO DELLA FORNITURA E DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE: Contatti diretti con Consip o attraverso le Associazioni di categoria; casella di posta elettronica food@acquistinretepa.it 3. Il biologico nei contratti della Ristorazione per la Pubblica Amministrazione: evoluzione normativa ed esperienze maturate 3
Nel 1991 la Comunità Europea si dota di un Regolamento (Reg.CEE 2092/91 e s.m.i., recepito dall Italia con d.lgs 220/95), più volte integrato e modificato, a cui deve attenersi chi coltiva, alleva, prepara e importa prodotti biologici. Tale normativa dà indicazioni specifiche per quanto concerne le norme di produzione, il sistema di controllo, l'importazione da Paesi terzi, l'etichettatura. La legge 488/99, art.59, recita: Per garantire la promozione della produzione agricola biologica e di qualità le istituzioni pubbliche che gestiscono mense scolastiche e ospedaliere prevedono nelle diete giornaliere l utilizzazione di prodotti biologici, tipici e tradizionali nonché di quelli a denominazione protetta. L art.59 impone alle amministrazioni l obbligo di aggiudicazione ai sensi dell art.23 comma 6 del d.lgs.157/95, attribuendo valore preminente all elemento relativo alla qualità dei prodotti agricoli offerti ( 1 ). Successivamente l art.53 della legge 39/2002, abrogando l obbligo di aggiudicazione di cui all art.23 comma 6 del d.lgs 157/95, demanda alle singole amministrazioni la scelta dei parametri di valutazione e di ponderazione delle offerte. Nell ambito del cosiddetto Green public procurement, la Commissione europea ha pubblicato un manuale per incentivare le Amministrazioni Locali a individuare criteri ambientali in tutti bandi di gara pubblici. Si evidenzia che la percentuale di pubbliche amministrazioni che utilizza criteri ecologici in Italia, diversamente dal resto d Europa (19%), è molto bassa. Ispirarsi ai principi del "Green public procurement" significa, ad esempio, dotarsi di impianti d illuminazione con lampadine a basso consumo energetico, utilizzo di auto di servizio e di mezzi di trasporto pubblico a metano, cibo biologico nelle mense scolastiche, risme di carta riciclata, cartucce per stampanti e fotocopiatrici rigenerate, mobili per ufficio usati, biodiesel per il riscaldamento degli edifici e altro ancora. L opera del legislatore nazionale e regionale, nonché la crescente sensibilizzazione dell'opinione pubblica in materia di qualità degli alimenti e di salvaguardia ambientale, ha determinato una forte impennata delle richieste di prodotti biologici da parte dei consumatori/utenti delle mense che conseguentemente hanno portato ad un aumento delle produzioni biologiche. 1 Alcuni esempi di come le Amministrazioni hanno valutato l offerta di prodotti biologici: A) Attribuzione del punteggio solo ai prodotti aggiuntivi rispetto a quelli già previsti nel capitolato e contenuti nelle tabelle dietetiche e nei menu. Ai fini della determinazione del punteggio si terrà conto del maggior valore economico offerto in prodotti. La base di calcolo prende in considerazione la quantità del prodotto offerto necessaria per il menu di un anno (frequenze, grammature, Kg per menu su base annua, costo effettivo per menu) moltiplicato per il costo del prodotto convenzionale e del prodotto biologico. B) Attribuzione di un punteggio alla numerosità dei prodotti offerti (associato a un sistema di penali, pari al 50% del costo del pasto, da applicare in caso di mancanza anche di uno solo dei prodotti offerti. C) Attribuzione del punteggio alle aziende che offrono prodotti bilogici a filiera dedicata bio. Ai fini dell attribuzione del punteggio si indicheranno per ogni fase della filiera i soggetti che partecipano alla stessa. 4
Le Amministrazioni Pubbliche, attraverso i loro capitolati, richiedono sempre più menu composti da prodotti biologici. Occorre però indicare in modo chiaro cosa s intende per prodotto biologico, definendo anche il metodo di produzione prescelto ovvero la percentuale di ingredienti di origine agricola che compongono il prodotto. Esistono, infatti, notevoli differenze tra prodotti ottenuti da agricoltura biologica e prodotti composti con una percentuale di ingredienti biologici o provenienti da sistemi agricoli in conversione all agricoltura biologica ( 2 ). Diventa, quindi, indispensabile una conoscenza del sistema di certificazione e controllo e delle garanzie da questo offerto. Oltre all approvvigionamento dei prodotti biologici una mensa biologica è tale quando anche la produzione dei pasti biologici è effettuata in conformità al citato regolamento CEE 2092/91 e s.m.i, in quanto completamento della fase di preparazione degli alimenti. Tuttavia, sino ad oggi, si è verificato che per mensa biologica potesse intendersi soltanto la realizzazione di pasti a partire da prodotti biologici, senza però considerare le necessarie azioni ed i conseguenti controlli miranti a verificare il mantenimento delle condizioni biologiche dei pasti in preparazione. A tal riguardo si ricorda che la normativa comunitaria e nazionale prevede anche per la preparazione e manipolazione dei cibi biologici l obbigatorietà a sottoporsi al sistema di controllo (Reg. CEE 2092/91 art. 1, 4, 8). L individuazione di prodotti alternativi, che in alcuni casi sono ancor meno reperibili di quelli biologici (es. agricoltura biodinamica, integrata), rappresenta senz altro un ulteriore elemento d attenta riflessione. Si pone quindi la questione, per la preparazione del pasto, della disponibilità dei prodotti e della loro eventuale sostituzione in caso di temporanea indisponibilità. Le Amministrazioni hanno sperimentato molti sistemi per garantirsi la disponibilità dei prodotti per tutta la durata del contratto, collegandola anche a criteri di valutazione e/o a penali. ( 3) 2 da Reg. CEE 2092/91: Prodotto biologico al 95%; in questo caso nella denominazione di vendita sarà riportato da agricoltura biologica ; Prodotto biologico al 70%; %; in questo caso nella denominazione di vendita sarà riportato x % degli ingredienti di origine agricola è stato ottenuto da agricoltura biologica"; Prodotto in conversione; La dicitura "prodotto in conversione all'agricoltura biologica" è utilizzabile solo per prodotti costituiti da un solo ingrediente di origine agricola raccolto dopo un periodo di conversione di almeno dodici mesi. 3 Alcuni esempi di come è stato trattato, da alcune Amministrazioni, il problema della indisponibilità temporanea di prodotti biologici: A) Nel caso di Mancata consegna di prodotti biologici, il Fornitore è tenuto alla consegna del prodotto nazionale corrispondente, al prezzo del prodotto nazionale corrispondente. Sarà tenuto inoltre al pagamento di una penale (applicata considerando una tolleranza del 10%) pari alla differenza tra il prezzo del prodotto biologico non consegnato ed il prezzo del prodotto corrispondente consegnato, moltiplicato per le quantità ordinate. Nel caso in cui, alla consegna successiva, si verifichi per il medesimo prodotto una nuova Mancata consegna, il Fornitore sarà tenuto al pagamento della penale di cui sopra incrementata di un importo pari al 5% del valore totale della consegna in oggetto. Nel caso in cui, sempre per il medesimo prodotto, si verifichi una terza Mancata consegna consecutiva sarà configurabile il caso di inadempienza contrattuale. B) Sostituzione con prodotti Convenzionali con giustificazione della sostituzione e pagamento del prodotto al prezzo del convenzionale. 5
Va considerato che, qualora si decida di prevedere prodotti biologici nelle mense, occorre innanzitutto predisporre menu studiati in funzione delle caratteristiche e della disponibilità dei prodotti (ad esempio, eliminando temporaneamente quelle derrate che non si trovano nel biologico o che si trovano in quantità limitata o a prezzo eccessivo), della frequenza, della stagionalità, della resa dei prodotti stessi. Per un corretto approccio al biologico è consigliabile prevedere un attività formativa-informativa rivolta non solo agli utenti ma anche a tutti gli altri attori coinvolti (nel caso delle scuole: bambini, genitori, docenti, addetti alla ristorazione e cuochi). 4. Il biologico nei contratti della Ristorazione per la Pubblica Amministrazione: proposte In un appalto di ristorazione biologica occorrerà, in via preliminare, indicare in modo inequivocabile cosa s intende per biologico (rif. nota n.2) e quindi ad esempio utilizzo di prodotti provenienti da agricoltura biologica (Prodotto biologico al 95%) secondo i Regolamenti CEE 2092/91 e CE 1804/99. Occorrerà definire i menu, o le regole per la loro composizione (elementi che permettono al fornitore di quotare il costo del pasto), più adatti al biologico e quindi bisognerà porre particolare attenzione alla scelta delle categorie merceologiche e dei prodotti biologici verificandone la disponibilità sicura e costante nel tempo (frequenza, stagionalità, caratteristiche merceologiche). La Commissione Europea ed anche molti nutrizionisti, nel raccomandare un uso estensivo della dieta mediterranea (ricca di cereali, legumi, verdura, frutta, pesce, olio extravergine d oliva e riduce i consumi di carne e latticini ), consigliano di utilizzare prodotti provenienti da agricoltura biologica; conseguentemente possono essere prese in maggiore considerazione sia le produzioni locali che la stagionalità, sia i piatti della tradizione locale che etnici, adatti all età dei commensali ed eventualmente alla nazionalità degli stessi. Tale associazione dieta mediterranea - biologico potrebbe pertanto consentire di ridurre in modo importante le criticità legate all uso dei prodotti biologici (disponibilità) senza influire in modo insostenibile sul costo del pasto. Qualora nel corso dell esecuzione contrattuale non fossero temporaneamente disponibili prodotti provenienti da agricoltura biologica, prescelti dall Amministrazione Contraente, il Fornitore dovrà darne immediata comunicazione scritta motivandone la mancata consegna e indicando da quando tali prodotti saranno nuovamente disponibili. In caso di indisponibilità dei prodotti richiesti questi potrebbero essere sostituti in via gradata con prodotti della stessa categoria nutrizionale (es. tuberi: patate con carote), con prodotti di categorie nutrizionali similari (es. carni bianche con carni rosse), alternando la giornata alimentare e come ultima possibilità fornendo il prodotto convenzionale. 6
Occorrerà prevedere le regole per il pagamento del pasto convenzionale al posto del biologico (es. definendo l incidenza percentuale per classe merceologica dei prodotti biologici rispetto al pasto convenzionale) e quindi definire un sistema di penali in caso di inadempienza. Così come previsto dal Regolamento CEE 2092/91 e s.m.i. è necessario, al fine di evitare la commistione del prodotto biologico con quello convenzionale in tutte le fasi della lavorazione, che si prevedano controlli per qualunque eventuale manipolazione del prodotto e in caso di pasti veicolati occorre assicurarsi che l azienda utilizzi le giuste tecniche di lavorazione e cottura (garantendo il permanere, in ogni passaggio, della necessaria identificazione e rintracciabilità dei prodotti). Considerato che quella del biologico dovrebbe essere una scelta di campo, si potrebbero prevedere sessioni formative-informative atte a sensibilizzare, tutti gli attori coinvolti (PPAA, fornitori, utenti), all uso dei prodotti biologici non solo quando si consuma il pasto presso l Amministrazione pubblica ma anche per tutti gli altri pasti. Riguardo ai criteri di valutazione si ritiene che non sia necessario valutare l offerta di prodotti biologici, in considerazione della definizione puntuale delle caratteristiche delle derrate biologiche e delle regole per l eventuale loro sostituzione e/o pagamento, mentre è sicuramente necessario valutare, secondo il criterio dell offerta economicamente più vantaggiosa, altri elementi che caratterizzano il servizio ed il fornitore (es. offerte migliorative del servizio o integrative come l allestimento di momenti formativiinformativi citati in precedenza oppure eventuali sistemi di controllo integrativi rispetto a quelli obbligatori, valutazione di aspetti legati alla sicurezza igienica, alla gestione delle tematiche ambientali, delle tematiche sociali, nonché alle caratteristiche distintive delle aziende). 7