1 Studio di valutazione delle misure comunitarie nel settore dei foraggi essiccati AND-International (Parigi), COGEA (Roma), Università di Lleida (Lleida) e Danish Agriculture Advisory Service (Aarhus) per la Direzione generale dell Agricoltura della Commissione europea Sintesi 1. ASPETTI ECONOMICI DELLE FILIERE DEI FORAGGI ESSICCATI Nel biennio 2005-2006 la produzione di foraggi essiccati nell UE-25 ha raggiunto un volume di 4,5 milioni di tonnellate, composte per l 80% da erba medica e per il 20% da erba. L attività ha interessato 17 Stati membri, tra i quali figurano gli 8 paesi considerati ai fini dell analisi, che realizzano oltre il 97% della produzione. Il primo produttore è la Spagna (45%), seguita dalla Francia (24%), dall Italia (15%) e dalla Germania (7%). Paesi Bassi, Danimarca, Regno Unito e Repubblica ceca rappresentano, assieme, l 8% del totale. Più della metà della produzione si concentra in tre grandi bacini: la valle dell Ebro, la valle del Po e la regione Champagne-Ardenne. L ammontare del fatturato dell industria è stimato, per il biennio 2005-2006, in 550 milioni di euro, vale a dire lo 0,9% del fatturato del settore della produzione di alimenti per il bestiame in Europa. Il comparto dà lavoro a circa 4 500 persone occupate a tempo pieno, di cui 1 200 in settori direttamente collegati. Con 430 000 ettari, le filiere dei foraggi essiccati rappresentano meno dell 1% dei terreni coltivati ogni anno a foraggio verde nell UE-25 (comprese le superfici destinate al pascolo). Per quanto riguarda l erba medica, l essiccazione interessa il 23% delle superfici. I foraggi essiccati apportano il 15% delle proteine vegetali utilizzate nell UE-25. Nel 70% dei casi il foraggio essiccato viene consumato allo stato naturale, senza aggiunte e senza essere miscelato ad altri composti. Lo sbocco principale del prodotto è l allevamento delle vacche da latte (per il 63%), mentre gli allevamenti di ovini e caprini da latte rappresentano il 18% delle vendite, e quelli di conigli il 10%. I vantaggi del foraggio disidratato citati dagli acquirenti sono la conservazione ottimale, l omogeneità del prodotto e la sua eccellente qualità sanitaria. Oltre all elevato tasso di proteine, le leguminose e altre graminacee disidratate forniscono ai ruminanti fibre, calcio e altre preziose sostanze nutritive (gli omega-3). Il maggiore svantaggio è l elevato costo di produzione rispetto al prezzo del loro principale sostituto nel settore dell allevamento, la soia. Le opportunità di sviluppo e di evoluzione delle filiere dei foraggi essiccati sono legate alla crescita della domanda nel settore equino (cavalli sportivi e da diporto), all utilizzo delle biomasse come fonte di energia e al miglioramento del rendimento termico (e di CO 2 ) degli stabilimenti industriali. Costituiscono invece una minaccia l aumento del costo dell energia, l importanza del contenuto di CO 2 e la comparsa di nuovi prodotti sostitutivi (sottoprodotti dei biocarburanti).
2 2. VALUTAZIONE DELL OCM NEL SETTORE DEI FORAGGI ESSICCATI 2.1. L OCM FORAGGI ESSICCATI La politica di sostegno alla produzione di foraggi essiccati esiste dal 1975. I considerando del regolamento iniziale sottolineano l obiettivo di promuovere la produzione di proteine vegetali per compensare il deficit riscontrato a livello comunitario. Il sostegno è stato accordato alle imprese di trasformazione e il regime di aiuti è stato oggetto di una serie di modifiche prima della riforma del 2003. Quest ultima, entrata in vigore nel 2005, assegna un aiuto diretto disaccoppiato ai produttori storici e armonizza gli importi accoppiati destinati ai due tipi di processi ammissibili al finanziamento: la disidratazione dei foraggi verdi e la macinazione dei foraggi essiccati al sole (33 euro/tonnellata di prodotto finito). Dal 1995 il regime di sostegno è disciplinato dalla fissazione di un quantitativo massimo garantito (QMG), che si articola in quantitativi nazionali garantiti (QNG). Si può constatare che il volume di produzione raggiunge il QMG, mentre il tasso di utilizzo dei QNG è estremamente variabile: la produzione, infatti, è aumentata negli Stati membri che godono del clima mediterraneo, mentre è diminuita nei paesi dell Europa settentrionale e orientale. 2.2. RISPOSTE ALLE DOMANDE DELLA VALUTAZIONE 2.2.1. Tematica 1: efficacia dell aiuto prima e dopo la riforma. DV 1 In che misura il regime di aiuti ha contribuito a migliorare l offerta di alimenti ricchi di proteine destinati all alimentazione animale? L OCM ha permesso di sviluppare e mantenere il volume della produzione a un livello superiore al QMG; i foraggi essiccati sono un prodotto apprezzato dagli acquirenti, entro certi limiti di prezzo, e non solo per il loro elevato contenuto proteico; i prezzi sono determinati dal mercato. I segmenti qualitativi, che consentono di adottare una politica di prezzi più elevati, rappresentano circa il 20% dei volumi prodotti. DV 2 In che misura il regime di aiuti ha contribuito a incoraggiare un offerta regolare di foraggio verde alle imprese di trasformazione? La perdita di redditività dell industria della trasformazione, dovuta in parte alla riduzione, dal 1995, dell ammontare degli aiuti comunitari e ai rincari energetici, ha portato alla chiusura di numerosi stabilimenti di trasformazione e imprese, e a una conseguente diminuzione della produzione. Questa perdita di redditività si è perlopiù ripercossa sugli operatori a monte: i prezzi offerti ai produttori, infatti, sono sensibilmente scesi. La scarsa attrattiva di questi prezzi ha determinato una riduzione delle forniture. Gli Stati membri dell Europa meridionale hanno potuto evitare questa evoluzione grazie a costi di trasformazione più contenuti. La riforma del 2003, entrata in vigore nel 2005 e nel 2006, ha esasperato questa tendenza: questa volta, la riduzione dei prezzi offerti ai produttori ha avuto ripercussioni sugli Stati membri dell Europa meridionale. Quindi, fino al 2005/2006 questo regime ha permesso a una parte dell industria dell Europa settentrionale di sopravvivere, mentre un altra parte si è eclissata: il
3 sistema, infatti, non sempre si è dimostrato efficace. Con la nuova riforma, l efficacia intesa in termini di regolarità dell approvvigionamento dei siti di trasformazione si è ridotta, poiché il ribasso dei prezzi tende a demotivare i produttori. DV 3 In che misura i produttori hanno percepito i benefici del regime di aiuti? Benché il regime non preveda un meccanismo specifico che consenta ai produttori di beneficiare degli aiuti alla trasformazione, il sistema di contratti imposto dal regolamento ha permesso di trasferire una parte dell aiuto ai produttori attraverso prezzi attraenti fissati per contratto. Sulla base dei dati RICA, sono state messe a confronto la redditività della terra e quella del lavoro. I risultati dimostrano che, in linea generale, il minor utilizzo di manodopera nelle aziende foraggere permette ai produttori di trarre un guadagno maggiore dal fattore lavoro (un guadagno che aumenta nel tempo), anche se talvolta la redditività del terreno è più debole. Tali risultati confermano che i produttori hanno beneficiato in modo diretto degli aiuti concessi all industria della trasformazione, attraverso i prezzi. 2.2.2. Tematica 2: ambiente. DV 4 In che misura il regime di aiuti, nella sua totalità, ha influito negativamente sul suolo e sull acqua? L analisi si è concentrata soprattutto sulla Spagna, dove le condizioni climatiche e le caratteristiche del suolo sono più problematiche e il ricorso alle pratiche irrigue nella coltivazione dei foraggi è sistematico. In generale, le coltivazioni di erba medica richiedono un maggior quantitativo d acqua rispetto al mais e ai cereali vernini, per cui si ritiene che lo sviluppo delle aree coltivate a foraggio abbia determinato un più elevato consumo di acqua per l irrigazione nelle regioni interessate. Se la coltivazione dell erba medica venisse abbandonata a vantaggio della monocoltura di mais, il risparmio annuale d acqua verrebbe stimato in circa 270 milioni di metri cubi, ossia il 3,2% del consumo attuale. DV 5 In che misura il regime di aiuti, nel complesso, ha determinato un aumento non desiderato del consumo di combustibili fossili? Quali sono le conseguenze di questa situazione per l ambiente? Uno degli effetti lordi diretti dell OCM è il consumo energetico da parte dell industria dei foraggi essiccati. Le emissioni di gas serra erano stimate a 1,6 Mt di CO 2 prima che la riforma producesse i suoi effetti (2004-2005) e a 1,4 Mt di CO 2 durante la campagna di commercializzazione 2005-2006 (la riduzione si spiega con la diminuzione dei volumi di produzione trasformati). Nel biennio 2004-2005 i combustibili fossili rappresentavano il 90% delle fonti di energia utilizzate dall industria, pari a circa 500 000 tep. Le energie rinnovabili stanno prendendo piede lentamente e in modo disomogeneo negli Stati membri. L OCM ha avuto un ruolo marginale nell orientamento delle decisioni tecniche e della scelta dei combustibili da parte dei beneficiari. La riforma del 2003 ha determinato una riduzione della produzione di foraggi disidratati (-16% nel 2005-2006) e una diminuzione, conseguente e proporzionale, del consumo di combustibili fossili, ma non ha tuttavia contribuito a uno sviluppo significativo del prodotto essiccato al sole (se non, in modo limitato, in Italia). DV 6 In che misura il regime di aiuti, nel complesso, ha prodotto un impatto positivo sull ambiente e qual è il potenziale di miglioramento di questi effetti? Si registrano innegabili e significativi effetti positivi sull ambiente, che possono essere considerati come effetti diretti lordi dell OCM e che sono connessi alla produzione
4 agricola di foraggio verde destinato all essiccazione. Essi sono legati a numerosi fattori agronomici (l impatto positivo delle coltivazioni di leguminose, specialmente dell erba medica, è superiore a quello delle piantagioni miste o di graminacee, in particolare grazie alla loro capacità di immagazzinare l azoto presente nell atmosfera e di fissarlo nel terreno) e sono associati alle modalità di utilizzo e di valorizzazione del suolo nel contesto locale. La natura e la portata di questi effetti, di conseguenza, variano sensibilmente a seconda del territorio, soprattutto nei sistemi di agricoltura intensiva, dove si pratica la rotazione delle colture: con il 5% di superficie agricola utilizzata nella regione Champagne il beneficio non è trascurabile, mentre nella valle del Po, con il 16,6% di superficie agricola utilizzata, l impatto positivo è notevole. A livello locale, la coltivazione del foraggio ai fini della disidratazione permette di risparmiare ogni anno circa 6 000 tonnellate di azoto chimico, 140 000 tep di combustibili fossili e 1 milione di tonnellate equivalenti CO 2 di gas serra, rispetto alle coltivazioni sostitutive in ciascun bacino. A livello mondiale (cambiamenti climatici, consumo di risorse e di terreni), il bilancio è molto meno attendibile, in particolar modo a causa dell evoluzione delle conoscenze e delle tecniche e dell assenza di una metodologia convalidata a livello internazionale. 2.2.3. Tematica 3: efficacia e coerenza DV 7 In che misura il regime di aiuti è stato efficace nel raggiungimento degli obiettivi proposti? L efficacia del bilancio è limitata, infatti: l analisi ha mostrato che, prima della riforma, gli aiuti per ettaro concessi ai foraggi essiccati erano significativamente maggiori di quelli accordati alle coltivazioni alternative (prima del disaccoppiamento: cereali, semi oleosi). Nonostante la riduzione del tasso di aiuto accoppiato e l unificazione di prodotto disidratato ed essiccato al sole, introdotte con il regolamento (CE) n. 1786/2003, i costi di sostegno e di gestione sono rimasti a livelli molto elevati rispetto al valore unitario delle proteine prodotte. L indagine sul campo ha messo in evidenza costi di gestione molto diversi a seconda delle imprese e degli Stati membri. DV 8 In che misura il regime di aiuti, nella sua configurazione attuale, è coerente con gli obiettivi della PAC (dopo la riforma del 2003 e tenendo conto della politica di sviluppo rurale per il 2007-2013)? 1 Coerenza del regime di aiuti attuale rispetto ai nuovi obiettivi della PAC Il regime di aiuti attuale non è coerente con l obiettivo di liberalizzazione del mercato, perché l esistenza di un aiuto accoppiato permette agli operatori di mantenere un sistema di incentivi per i produttori agricoli e, di conseguenza, genera un effetto di distorsione. Esso è coerente solo in parte con l obiettivo di efficienza economica della filiera. Sul piano dell agricoltura si osserva un rafforzamento delle aziende, mentre a livello dell industria la diminuzione degli aiuti accoppiati ha contribuito (unitamente ad altri fattori contestuali) alla riduzione della redditività e della vitalità economica. Le prospettive future prevedono un rapido declino per numerosi operatori, soprattutto nell Europa settentrionale. Il regime di aiuti è coerente solo in parte con l obiettivo di conservazione dell ambiente. Sul piano dell agricoltura, il parziale disaccoppiamento ha determinato la riduzione delle superfici coltivate a erba medica in talune aree a coltivazione intensiva e la loro
5 sostituzione con colture aventi un impatto più forte sull ambiente. A livello dell industria, la riduzione relativa del consumo di combustibili resta limitata. Il regime di aiuti non è coerente con l obiettivo di semplificazione del sistema di gestione, per via del mantenimento dei due sistemi amministrativi di aiuti accoppiati e disaccoppiati. 2 Probabili effetti del disaccoppiamento totale rispetto agli obiettivi. In caso di disaccoppiamento totale, l obiettivo di liberalizzazione del mercato verrebbe raggiunto. Efficienza economica della filiera: il disaccoppiamento dovrebbe determinare una marcata riduzione dell attività di trasformazione, soprattutto nei paesi settentrionali. In assenza di una possibilità concreta di riconversione, la chiusura della maggior parte degli stabilimenti determinerà una contrazione dell economia e dell occupazione nelle zone interessate, che non è coerente con gli obiettivi e le strategie di sviluppo rurale. Conservazione dell ambiente locale: sul piano dell agricoltura, gli effetti del disaccoppiamento totale sarebbero estremamente negativi perché le superfici coltivate a foraggio verrebbero convertite in seminativi (maggiore utilizzo di fertilizzanti e pesticidi, aumento dell inquinamento e dell erosione, riduzione della biodiversità); inoltre, gli effetti positivi sull irrigazione in Spagna sarebbero molto limitati. Tale scenario si pone in contrasto con gli obiettivi e le strategie di sviluppo rurale e di sviluppo sostenibile. A livello dell industria, la chiusura degli stabilimenti di disidratazione avrebbe un impatto positivo sull ambiente, grazie all azzeramento dei consumi di combustibili fossili e delle emissioni di CO 2, un risultato questo che è coerente con l obiettivo. Per quanto riguarda la semplificazione del sistema di gestione, il disaccoppiamento totale permetterebbe di raggiungere l obiettivo. DV 9 In che misura gli obiettivi perseguiti dal regime di aiuti rispondono ai bisogni individuati a livello dei produttori, degli utilizzatori finali e delle zone rurali nella loro globalità? La sicurezza dell approvvigionamento e l equilibrio del mercato comunitario delle proteine vegetali destinate all alimentazione del bestiame (obiettivo iniziale dell OCM) dipendono in misura soltanto marginale dalla produzione di foraggi essiccati beneficiaria degli aiuti (il 2% degli approvvigionamenti di prodotti altamente proteici). Il foraggio disidratato è apprezzato dai produttori di mangimi più per le sue qualità di materia prima industriale (uniformità, qualità sanitaria) che per il suo tenore di proteine o fibre. Esso non è essenziale per l industria ma rappresenta un prodotto interessante per la sua convenienza di prezzo rispetto ad altre materie prime. Il regime di aiuti, tuttavia, risponde in parte ad alcune esigenze: dei produttori, perché offre loro uno sbocco redditizio o una coltura interessante sul piano agronomico; degli allevatori di vacche da latte che producono foraggi destinati all essiccazione, perché consente loro di ottimizzare i tempi di lavoro, il potenziale di produzione del foraggio, le razioni del bestiame e la conduzione dell allevamento; degli allevatori che non producono ma utilizzano il foraggio, in particolare i cunicoltori, i produttori di latte di determinate DOP di formaggi, o degli allevamenti altamente intensivi. Sul piano del territorio, il regime di aiuti risponde ad alcune esigenze della collettività: offrendo un alternativa alle colture di cereali e semi oleosi, che consumano maggiori quantità di sostanze chimiche e in particolare di azoto, il regime di aiuti consente di ridurre il carico inquinante che si riversa nei corsi d acqua;
6 in Spagna, la capacità dell erba medica di migliorare la struttura del suolo è un arma efficace contro l erosione, soprattutto se l alternativa è la coltivazione del mais; in certe regioni o in piccole aree (Champagne-Ardenne, fascia settentrionale dei Paesi Bassi, alcune zone della valle dell Ebro) l attività di essiccazione rappresenta una fonte di occupazione strategica o significativa. 3. RACCOMANDAZIONI 3.1. IL REGIME DI AIUTI ATTUALE NON PUÒ ESSERE MANTENUTO ALLE STESSE CONDIZIONI NÉ MODIFICATO IN MISURA MARGINALE Per le ragioni esposte in precedenza, il regime di aiuti al settore dei foraggi essiccati non deve essere mantenuto nelle condizioni attuali. L unica evoluzione possibile, nell ambito del primo pilastro della PAC, non può che essere una cessazione del sostegno. Infatti, i benefici descritti per l ambiente e lo sviluppo rurale riguardano piuttosto il secondo pilastro. Tra le conseguenze dirette dell interruzione del sostegno accoppiato rientrano: una drastica riduzione dei quantitativi prodotti, dell ordine dell 80%; la perdita di posti di lavoro, reddito, attivi industriali e know-how. Nelle zone rurali meno popolate, dove si registrerà il 30% delle perdite di posti di lavoro, le possibilità di riconversione dei lavoratori sono scarse; la redditività delle aziende foraggere, che saranno riconvertite ad altre produzioni, non dovrebbe risentire del cambiamento, così come l approvvigionamento dell industria di produzione di mangimi composti; i benefici ambientali a livello locale andranno persi; dall interruzione del consumo di combustibili fossili per la disidratazione dei foraggi, e dalla conseguente diminuzione delle emissioni di CO 2, deriverà un beneficio ambientale globale. 3.2. PER IL MANTENIMENTO DEGLI EFFETTI POSITIVI DELL OCM OCCORRE UN SOSTEGNO ADEGUATO Gli effetti positivi dell OCM interessano alcuni bacini di estensione assai limitata all interno dell UE, e riguardano sostanzialmente lo sviluppo rurale e la conservazione dell ambiente locale. Il settore non può sopravvivere senza un aiuto accoppiato. Il mantenimento degli effetti positivi dell OCM, che hanno influito maggiormente sotto il profilo dello sviluppo rurale, implica necessariamente un trasferimento del sostegno dal primo al secondo pilastro della PAC. Tale trasferimento deve essere valutato senza idee preconcette. Esso presuppone tuttavia una volontà politica e un coinvolgimento maggiore delle autorità nazionali per realizzare un regime transitorio e stabilire un periodo di transizione e, all occorrenza, predisporre il trasferimento delle risorse di bilancio dall OCM ai programmi nazionali di sviluppo rurale (PNSR).
7 3.3. UNA FASE DI TRANSIZIONE VERSO IL SECONDO PILASTRO CON LA DEFINIZIONE DI NUOVI OBIETTIVI, PROPORZIONATI ALLE NECESSITÀ INDIVIDUATE La realizzazione di un regime transitorio è giustificata da alcuni fattori legati alla programmazione e da limitazioni temporali, in particolare la recente attuazione dei PNSR. Un periodo di transizione è necessario per l adattamento dei produttori di foraggio, il rafforzamento della competitività delle imprese di trasformazione e la definizione di obiettivi locali precisi in termini di sviluppo rurale, occupazione e benefici ambientali locali. 3.4. INTEGRAZIONE NEI PROGRAMMI NAZIONALI DI SVILUPPO RURALE Il sostegno alla produzione di foraggio verde potrebbe interessare due aspetti principali della logica dei PNSR, ossia: un ruolo di contrapposizione alle produzioni intensive nelle zone delle grandi colture. In tal modo, un aiuto specifico a favore della coltivazione dell erba medica potrebbe riguardare una misura di rotazione a scopo ambientale; un ruolo di conservazione delle superfici coltivate a erba e dei sistemi di allevamento semi-estensivi nelle altre aree (Regno Unito, Germania, Danimarca...), con effetti strutturali sui comparti economici locali (talvolta nell agricoltura biologica) e molteplici benefici ambientali (copertura del suolo, diversità degli ecosistemi agricoli, valorizzazione dei terreni, limitazione dei trasporti superflui...). Il sostegno a favore degli investimenti nelle industrie di trasformazione (logiche di collegamento a valle e a monte e di ricerca di una maggiore valorizzazione dei prodotti, logica di investimento a favore dell ambiente) potrebbe essere accentuato per assistere gli imprenditori nella ricerca di una maggiore competitività dei prodotti e dei procedimenti.