RELAZIONE TECNICO-NORMATIVA Proposte di legge Titolo: Modifiche alla legge regionale 24 febbraio 2005 n. 39 (Disposizioni in materia di energia) I. Analisi della compatibilità con l ordinamento costituzionale, statutario e comunitario 1. Obiettivi e necessità dell intervento normativo La presente proposta di modifica è volta ad adeguare le disposizioni della legge regionale 24 febbraio 2005, n.39 (Disposizioni in materia di energia), concernenti l efficienza energetica in edilizia, al contesto legislativo nazionale oggetto di recente modifica. Con l'intervento in esame si intende realizzare un sistema regionale di certificazione energetica degli edifici di nuova costruzione, o soggetti ad interventi di ristrutturazione, basato sulla ridefinizione delle competenze della Regione e degli enti locali, in ossequio ai principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza dell'amministrazione. A tal fine si rende necessario ridefinire la disciplina del rendimento energetico degli edifici, attualmente prevista dall'articolo 23 della l.r.39/2005, nonché apportare le necessarie modifiche di raccordo all'articolo 3 della l.r.39/2005 che nella versione ad oggi vigente disciplina le Competenze della Regione e degli Enti locali. L'intervento normativo che si propone, infatti, ha la finalità di adeguare la l.r. 39/2005 alle prescrizioni contenute nel decreto legislativo 19 agosto 2005, n. 192 (Attuazione della direttiva 2002/91/CE relativa al rendimento energetico nell'edilizia e successive modifiche e integrazioni), che ha recepito la direttiva 2002/91/CE del Parlamento europeo e del Consiglio sul rendimento energetico nell'edilizia, introducendo obblighi più stringenti in ordine alla disciplina degli strumenti necessari per garantire il contenimento dei consumi energetici degli edifici. 1
A tal proposito, si evidenzia che l articolo 9, comma 1, del d.lgs 192/2005, demanda alle regioni il compito di attuare le disposizioni per l'efficienza energetica contenute nel medesimo decreto legislativo, vincolandole al rispetto dei principi fondamentali in esso fissati. Tra le modalità disciplinate dal d. lgs. n. 192/2005 per migliorare le prestazioni energetiche degli edifici, assumono valore imprescindibile le previsioni relative: a) alla metodologia per il calcolo del rendimento energetico degli edifici; b) all'applicazione di requisiti minimi in materia di rendimento energetico degli edifici di nuova costruzione o sottoposti a importanti ristrutturazioni; c) alla definizione dei criteri generali per la certificazione energetica degli edifici; d) al controllo sul rendimento energetico degli impianti termici; e) alla determinazione dei criteri atti a garantire la qualificazione e l'indipendenza degli esperti incaricati della certificazione energetica e delle ispezioni degli impianti. In attuazione dell articolo 4, comma 1, del d.lgs 192/2005, è stato emanato il decreto del Presidente della Repubblica 2 aprile 2009, n. 59 (Regolamento di attuazione dell'articolo 4, comma 1, lettere a) e b), del decreto legislativo 19 agosto 2005, n. 192, concernente attuazione della direttiva 2002/91/CE sul rendimento energetico in edilizia.), con il quale sono state definite le metodologie per il calcolo del rendimento energetico degli edifici e i requisiti minimi per l'efficienza energetica degli edifici di nuova costruzione o sottoposti a importanti ristrutturazioni. In attuazione dell'articolo 6, comma 9, del d.lgs 192/2005, con decreto 26 giugno 2009 del Ministro dello Sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare nonché con il Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti (G.U. n. 158 del 10-7-2009), sono state emanate le Linee guida nazionali per la disciplina del sistema di certificazione energetica degli edifici, rispetto alle quali i provvedimenti regionali devono necessariamente essere coerenti. Tuttavia l'articolo 17 del d.lgs. 192/2005, introduce una fondamentale clausola di cedevolezza, secondo la quale, in relazione a quanto disposto dall'articolo 117, comma 5, della Costituzione, nelle materie di legislazione concorrente le norme del suddetto decreto legislativo, e dei decreti 2
ministeriali applicativi, si applicano solo per le regioni che non abbiano ancora provveduto al recepimento della direttiva 2002/91/CE e, comunque, non oltre la data di entrata in vigore della normativa di attuazione adottata da ciascuna regione. Il recente mutamento del quadro normativo nazionale impone, pertanto, di introdurre modifiche alla l.r. 39/2005, al fine di realizzare un sistema regionale di certificazione energetica degli edifici che riguarderà innanzitutto i nuovi edifici, le grandi ristrutturazioni degli edifici esistenti nonché le fattispecie di trasferimento a titolo oneroso e di locazione delle singole unità immobiliari. Per conseguire tale obiettivo si rende necessario intervenire sull'articolo 3 della l.r.39/2005, in modo da ridefinire nel dettaglio le competenze della Regione, delle province e dei comuni, conferendo agli enti locali le funzioni che non richiedano l'esercizio unitario su base regionale, nel rispetto dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza dell'amministrazione. Si rende necessario, altresì, intervenire sull'articolo 23 della l.r. 39/2005, dettando una disciplina coordinata e integrata dell'intera materia del rendimento energetico degli edifici e della certificazione energetica: con gli articoli da 5 a 10 della presente proposta, difatti, viene modificato l'attuale articolo 23 ed è introdotta una serie coordinata di previsioni alla l.r.39/2005 (gli articoli 23, 23bis, 23ter, 23quater, 23 quinquies, 23 sexies) diretta a creare un sistema regionale di certificazione energetica degli edifici di nuova costruzione, sottoposti a importanti ristrutturazioni oppure oggetto di compravendita o locazione. Di particolare rilievo è la disciplina dell'attestato di certificazione energetica, funzionale a classificare gli edifici in base al loro rendimento energetico, che deve essere obbligatoriamente allegato agli atti di trasferimento a titolo oneroso e di locazione di ogni unità immobiliare. In caso di omessa allegazione del suddetto attestato ai contratti di compravendita ovvero ai contratti di locazione, l'unità immobiliare è automaticamente classificata nella classe energetica più bassa, come individuata dal regolamento di cui all'articolo 23 sexies della l.r.39/2005. Le funzioni di vigilanza e controllo delle certificazioni energetiche, rilasciate dai professionisti competenti, sono attribuite ai comuni, i quali hanno la competenza la competenza ad applicare le relative sanzioni. 3
Alla Regione spetta la gestione del sistema informativo regionale sull'efficienza e sulla certificazione energetica degli edifici e dei relativi impianti, comprendente l'archivio informatico delle certificazioni energetiche, nonché il catasto degli impianti di climatizzazione. Il suddetto sistema informatico regionale sull'efficienza energetica - istituito dall'articolo 7 della presente proposta di legge che introduce l'articolo 23 ter alla l.r.39/2005 - è immediatamente accessibile da comuni e province, al fine di assicurare la gestione e l'interazione dei dati tra tutti gli enti locali. L accesso al sistema informativo regionale sull'efficienza energetica è assicurato a chiunque ne abbia interesse, attraverso l istituzione di idonei collegamenti informatici, secondo le modalità disciplinate dal regolamento di cui all articolo 23 sexies, in modo da facilitare la gestione delle attività di trasmissione delle relazioni di rendimento energetico e degli attestati di certificazione energetica nonché il migliore utilizzo dei dati ivi raccolti. La disciplina dell'accesso al sistema informativo regionale, contenuta nell'articolo 8 della presente proposta di legge che introduce l'articolo 23 quater alla l.r.39/2005, prevede che, l'accesso sia assicurato attraverso l infrastruttura di rete regionale di identificazione ed accesso prevista dalla legge regionale 26 gennaio 2004, n.1 (Promozione dell amministrazione elettronica e della società dell informazione e della conoscenza nel sistema regionale. Disciplina della Rete telematica regionale Toscana ) come articolazione regionale del sistema pubblico di connettività. La proposta di legge prevede che, qualora l'attestato di certificazione energetica sia relativo ad impianti produttivi, esso debba essere trasmesso attraverso la rete regionale degli sportelli unici per le attività produttive (SUAP) di cui all'articolo 40 della legge regionale 23 luglio 2009, n.40 (Legge di semplificazione e riordino normativo 2009). L'articolo 10 della presente proposta di legge introduce l'articolo 23 sexie alla l.r.39/2005 il quale prevede l'emanazione di uno o più regolamenti regionali diretti a dare compiuta attuazione all'impianto normativo delineato dalla presente proposta di modifica. I regolamenti di attuazione sono finalizzati a disciplinare nel dettaglio le norme tecniche e le procedure applicative degli istituti introdotti con la presente proposta di modifica, con particolare riferimento ai seguenti profili: a) i requisiti minimi di rendimento energetico degli edifici e le prescrizioni specifiche da rispettare nella materia di utilizzo delle fonti rinnovabili; 4
b)le modalità di redazione e le indicazioni tecniche contenute nell attestato di certificazione energetica; c) le modalità di conduzione, di manutenzione, di controllo e di ispezione degli impianti termici; d) le modalità di svolgimento delle funzioni regionali di vigilanza e controllo; e) le modalità di organizzazione, di gestione, di implementazione del sistema informativo regionale sull'efficienza e sulla certificazione energetica degli edifici e dei relativi impianti. All'emanazione di uno o più regolamenti della Giunta regionale è subordinata l'entrata in vigore dei nuovi articoli 23, 23 bis, 23 ter, 23 quater, 23 quinquies della l.r.39/2005, come modificata dalla presente proposta di legge, in quanto l'emanazione dei regolamenti risulta decisiva a determinare esattamente il contenuto degli obblighi e degli adempimenti che i privati sono tenuti a rispettare. 2. Tipologia della competenza legislativa regionale interessata dalla proposta (residuale/ concorrente) Per quanto attiene alla fissazione di particolari standard di efficienza energetica, la proposta di modifica é ascrivibile alla materia produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia, che, come statuito dalla Corte Costituzionale con la sentenza 383/2005, ha immediate connessioni con l attività edilizia, quindi con la materia del governo del territorio. Sia la materia energia che la materia governo del territorio sono definite dalla Costituzione materie a legislazione concorrente. Con la recente sentenza 28 giugno 2006, n.248, che ha sostanzialmente rigettato numerose censure di illegittimità costituzionale rivolte avverso le disposizioni della l.r.39/2005, la Corte Costituzionale ha avuto modo di precisare che Le regioni dispongono, ai sensi del terzo comma dell'articolo 117 della Costituzione, di potestà legislativa di tipo concorrente in materia di produzione e distribuzione nazionale dell'energia (sentenze 103/2006; /3832005; 6/2004; 7/2004 e 8/2004) e non vi è quindi dubbio che esse possano legittimamente perseguire obiettivi di adattamento alla realtà locale dei diversi profili della fornitura di energia, nella misura in cui non 5
vengano pregiudicati gli assetti nazionali del settore energetico e gli equilibri su cui esso si regge nel suo concreto funzionamento.. La Corte Costituzionale ha altresì avuto modo di precisare che: Quanto ai livelli essenziali delle prestazioni, se è evidente che le leggi regionali non possono pretendere di esercitare una funzione normativa riservata in via esclusiva al legislatore statale, nel contempo quest'ultimo non può invocare tale competenza di carattere trasversale (sentenza n. 282 del 2002) per richiamare a sé l'intera disciplina delle materie cui essa possa di fatto accedere; disciplina nell'ambito della quale, viceversa, se di titolarità regionale, resta integra la potestà stessa della Regione di sviluppare ed arricchire il livello e la qualità delle prestazioni garantite dalla legislazione statale, in forme compatibili con quest'ultima.» (cfr. Corte Cost., sentenze 383/2005 e 285/2005).. 3. Compatibilità con il quadro normativo nazionale, con riferimento ai rapporti con le fonti statali vigenti e, in caso di competenza concorrente, con riferimento ai principi della materia. Come evidenziato nei paragrafi 1 e 2, l'intervento di cui trattasi è compatibile con il quadro normativo nazionale e comunitario ed è finalizzato a dare attuazione alle prescrizioni del d.lgs. 192/2005 e dei relativi decreti attuativi. Si evidenzia, altresì, che la disciplina dell'accesso al sistema informativo regionale sull'efficienza e sulla certificazione energetica degli edifici, assicurata attraverso l infrastruttura di rete regionale di identificazione ed accesso prevista dalla legge regionale 26 gennaio 2004, n.1 (Promozione dell'amministrazione elettronica e della società dell'informazione e della conoscenza nel sistema regionale. Disciplina della Rete telematica regionale Toscana ), come articolazione regionale del sistema pubblico di connettività, è conforme quanto disposto dal decreto legislativo 7 marzo 2005, n.82 (Codice dell amministrazione digitale) e dal decreto legislativo 30 giugno 2003, n.196 (Codice in materia di protezione dei dati personali). 4. 4. Rapporti del futuro intervento normativo con le leggi regionali in materia 6
La presente proposta di modifica della l.r. 39/2005 è l'unico intervento normativo che interessa la materia dell'efficienza energetica degli edifici. Tuttavia si evidenzia che è sorta la necessità di coordinarsi con la legge regionale 3 gennaio 2005, n. 1 (Norme per il governo del territorio), dal momento che l'articolo 6 della presente proposta di legge, che ha introdotto l'articolo 23 bis alla l.r.39/2005, ha previsto che l attestato di certificazione energetica è presentato ai comuni unitamente al certificato di cui all articolo 86 della l.r.1/2005, e che quest'ultimo é inefficace a qualsiasi titolo qualora non sia presentato l attestato di certificazione energetica. Si segnala, altresì, che l'istituzione del sistema informativo regionale sull'efficienza e sulla certificazione energetica degli edifici e dei relativi impianti si inserisce nell'ambito del sistema informativo geografico regionale di cui all'articolo 28 della legge regionale 3 gennaio 2005, n. 1 (Norme per il governo del territorio). A tal proposito si sottolinea che uno dei regolamenti di attuazione, previsti dall'articolo 9 della presente proposta di legge, che introduce l'articolo 23 sexies alla l.r.39/2005, disciplina le modalità di organizzazione, di gestione, di implementazione del sistema informativo regionale sull'efficienza e sulla certificazione energetica degli edifici e dei relativi impianti nel rispetto degli standard di cui alla l.r.1/2004. La proposta di legge è in linea e si coordina altresì con la l.r.40/2009. Prevede, infatti che, qualora l'attestato di certificazione energetica sia relativo ad impianti produttivi, esso debba essere trasmesso attraverso la rete regionale degli sportelli unici per le attività produttive (SUAP) di cui all'articolo 40 della l.r.40/2009. Prevede infine che uno dei regolamenti di cui all'articolo 23sexies della l.r.39/2005 si occupi e disciplini il raccordo tra il sistema informativo regionale sull'efficienza energetica con la banca dati regionale SUAP di cui all'articolo 42 della l.r.40/2009. 5. Compatibilità dell intervento con i principi costituzionali e statutari, con particolare riferimento ai principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza sanciti dall articolo 118, primo comma della Costituzione, e con la potestà regolamentare degli enti locali, di cui all articolo 117, sesto comma della Cost., anche alla luce della giurisprudenza costituzionale o della pendenza di giudizi di costituzionalità sul medesimo o analogo oggetto 7
La proposta è compatibile con i principi costituzionali e statutari. In particolare detta regole per la realizzazione di un sistema di certificazione energetica coordinato e integrato, individuando i livelli di governo del rendimento energetico degli edifici mediante il conferimento agli enti locali di tutte le funzioni che non richiedano l'esercizio unitario su base regionale, nel rispetto dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, dell'amministrazione. Ai comuni sono attribuite le funzioni di vigilanza e controllo delle certificazioni energetiche, rilasciate dai professionisti competenti, nonché la competenza all'applicazione delle sanzioni in caso di inadempimento degli obblighi. La Regione gestisce il sistema informativo regionale sull'efficienza e sulla certificazione energetica degli edifici e dei relativi impianti, comprendente l'archivio informatico delle certificazioni energetiche, nonché il catasto degli impianti di climatizzazione. Alla Regione spetta emanare i regolamenti attuativi. Il fondamento della potestà regolamentare della Regione risponde all'imprescindibile esigenza di assicurare l'uniformità a livello regionale della normativa con riferimento ai seguenti profili: a) i requisiti minimi di rendimento energetico degli edifici e le prescrizioni specifiche da rispettare nella materia di utilizzo delle fonti rinnovabili; b) le modalità di redazione e le indicazioni tecniche contenute nell attestato di certificazione energetica; c) le modalità di conduzione, di manutenzione, di controllo e di ispezione degli impianti termici; d) le modalità di svolgimento delle funzioni regionali di vigilanza e controllo; e) le modalità di organizzazione, di gestione, di implementazione del sistema informativo regionale sull'efficienza e sulla certificazione energetica degli edifici e dei relativi impianti. Si dà atto, infine, che non vi è giurisprudenza costituzionale, né sono attualmente pendenti giudizi di costituzionalità sul rendimento energetico degli edifici. 6. Compatibilità dell intervento con l ordinamento comunitario, anche alla luce della giurisprudenza, della pendenza di giudizi innanzi alla Corte di giustizia delle Comunità europee o dell esistenza di procedure di infrazione da parte della Commissione europea sul medesimo o analogo oggetto. 8
La presente proposta di modifica è funzionale a dare piena attuazione alla direttiva 2002/91/CE del Parlamento europeo e del Consiglio sul rendimento energetico nell'edilizia, recepita con decreto legislativo 19 agosto 2005, n. 192 (Attuazione della direttiva 2002/91/CE relativa al rendimento energetico nell'edilizia e successive modifiche e integrazioni). Si evidenzia, altresì, che la presente proposta si configura quale supporto normativo adeguato per l'emanazione di un successivo regolamento di attuazione che si conformi agli elementi essenziali dettati dalle Linee guida nazionali per la disciplina del sistema di certificazione energetica degli edifici (emanate il 26 giugno 2009 con decreto del Ministro dello Sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare nonché con il Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti) nonché ai criteri generali di cui al decreto del Presidente della Repubblica 2 aprile 2009, n. 59 (Attuazione dell'articolo 4, comma 1, lettere a) e b), del decreto legislativo 19 agosto 2005, n. 192, e successive modificazioni, concernente attuazione della direttiva 2002/91/ce sul rendimento energetico in edilizia.). I suddetti decreti statali sono stati recentemente emanati al fine di far decadere la procedura di messa in mora che la Commissione Europea ha avviato nei confronti della Repubblica italiana il 18 ottobre 2006, ai sensi dell'articolo 226 del Trattato CE (procedura d'infrazione 2006/2378). 7. Necessità di notificare la proposta alla Commissione europea nei casi previsti dall ordinamento (aiuti di Stato, norme tecniche, norme ricadenti nella sfera di applicazione della direttiva Bolkestein). La proposta di legge non contiene elementi tali da richiedere la notifica alla Commissione Europea. II. Analisi dell osservanza dei principi e delle regole sulla qualità della normazione 1. Rispetto dei principi in materia di qualità della normazione di cui all articolo 2 della legge regionale 22 ottobre 2008, n. 55 (Disposizioni in materia di qualità della normazione), con particolare riferimento agli obiettivi di semplificazione normativa e amministrativa L articolato è conforme ai principi in materia di qualità della normazione contenuti nella l.r 55/2008, in particolare per quanto attiene alla snellezza delle procedure, alla comprensibilità e chiarezza delle norme nonché alla analisi dell impatto della regolazione. 9
2. Rispetto delle tecniche redazionali definite dal Manuale operativo del processo giuridicolegislativo, con particolare riferimento alla necessità delle definizioni normative e alla loro coerenza con quelle già esistenti nell ordinamento L articolato è stato elaborato nel rispetto delle tecniche redazionali definite dal Manuale operativo del processo giuridico-legislativo e non contiene definizioni. 3. Individuazione di disposizioni derogatorie rispetto alla normativa vigente, aventi effetto retroattivo, di reviviscenza di norme precedentemente abrogate o di interpretazione autentica La proposta non introduce deroghe rispetto alla disciplina ordinaria e non contiene norme retroattive né di reviviscenza né di interpretazione autentica. 4. Congruenza dei termini previsti per l adozione degli eventuali successivi atti attuativi Al fine di dare compiuta attuazione all'impianto normativo delineato dalla presente proposta di modifica, risulta decisiva l'emanazione di uno o più regolamenti della Giunta regionale che definisca analiticamente la disciplina degli istituti introdotti in attuazione della normativa comunitaria e nazionale. Per l'adozione dei suddetti regolamenti d'attuazione é previsto il termine di 90 giorni dall'approvazione della presente proposta di modifica. 5. Necessità di una disciplina transitoria per i rapporti giuridici o i procedimenti instauratisi per effetto della eventuale precedente disciplina. Fino all'approvazione dei regolamenti previsti dall'articolo 23 sexies della l.r.39/2005, restano in vigore le norme di dettaglio previste dalla normativa statale. La presente proposta di legge non ha necessità di norme transitorie. 10