Indagine conoscitiva sulla sfida della tutela della salute tra nuove esigenze del sistema sanitario e obiettivi di finanza pubblica Audizione Consip Commissioni V e XII della Camera dei Deputati Roma, 16 settembre 2013
Indice Consip S.p.A.: missione e attività Principali riferimenti normativi La spesa pubblica in beni e servizi focus sanità Il Sistema a Rete e gli altri aggregatori della domanda L impatto della spending review sulle attività Consip Principali risultati 2012 - Consip (totale PA) Principali risultati Consip in ambito sanità Possibile ulteriore contributo di Consip Glossario 1
Consip S.p.A.: missione e attività Consip è una società in-house del Ministero dell'economia e delle Finanze ed opera nell esclusivo interesse dello Stato. Nasce nel 1997 1 per supportare l'allora Ministero del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione Economica in campo informatico e nel 1999 2 il Ministero ha incaricato Consip di gestire il Programma per la razionalizzazione degli acquisti di beni e servizi per le Pubbliche Amministrazioni. Il Programma è stato poi integrato nel 2006 3 costituendo il Sistema a Rete tra Consip e le Centrali regionali di acquisto. Norme recenti hanno infine ampliato e rafforzato il ruolo di Consip 4 che ha oggi tre ambiti di intervento: il Programma di razionalizzazione degli acquisti, ovvero le attività di consolidamento e sviluppo degli strumenti disponibili, con il duplice ruolo di stazione appaltante (convenzioni/accordi quadro/gare su delega definizione benchmark/riduzione prezzi unitari/efficientamento processi) e di gestore del mercato telematico (MEPA/SDAPA trasparenza/dematerializzazione/risparmi amministrativi) le attività di Centrale di Committenza, ovvero le gare per la realizzazione dell Agenda Digitale 5 ed il supporto bilaterale a singole P.A. 6, che consentono di ricorrere alla Consip nella sua qualità di centrale di committenza. gli Affidamenti di legge / atti amministrativi, ovvero le iniziative che coinvolgono Consip nel supporto a Amministrazioni, società ed Enti, in tema di revisione della spesa, razionalizzazione dei processi e innovazione nella P.A. Il modello di funzionamento prevede una stretta partnership e la continua collaborazione con le amministrazioni oltre ad una continua interazione con il mercato della fornitura sostenendo innovazione, trasparenza e risparmio. Le iniziative di gara gestite da Consip hanno permesso di generare nel 2012 risparmi per la PA pari a 6,1 mld/ (c.d. valore creato ) per effetto: (1) degli acquisti effettuati sulle iniziative rese disponibili, (2) del c.d. effetto benchmark delle convenzioni-quadro stipulate da Consip, i cui parametri di prezzo-qualità costituiscono limiti massimi per gli acquisti da parte delle PA, (3) nonché dei benefici indiretti derivanti dal sistema Consip (a valere su processo, su dematerializzazione, su azioni verdi). Infine, modelli di razionalizzazione/centralizzazione degli acquisti sono ormai ampiamente diffusi a livello internazionale e Consip intrattiene costanti rapporti di confronto e scambio di competenze. 1 D.Lgs. 414/1997 attività informatiche dell Amministrazione statale in materia finanziaria e contabile 2 Art. 26 della Legge n. 488/1999 3 Legge Finanziaria 2007, art. 1, c. 457, della Legge n. 296/2006 4 Da ultimo, l art. 4 del DL 6 luglio 2012 n. 95, convertito con modificazioni nella legge 7 agosto 2012, n. 135 Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini 5 Art. 20 del DL n. 83/2012 e del cit. art. 4 del DL 6 luglio 2012 n. 95, convertito con modificazioni nella legge 7 agosto 2012, n. 135 6 Art. 29 del DL n. 201/2011 2
Principali riferimenti normativi Consip gestisce, per conto del Ministero dell Economia e delle Finanze, il Programma di razionalizzazione degli acquisti della pubblica amministrazione, nell ambito del quale mette a disposizione delle amministrazioni pubbliche numerosi strumenti di acquisto (contratti) e alcuni strumenti di negoziazione (piattaforme di eprocurement). Abilitata dalla norma del 1999 7 Consip stipula le convenzioni-quadro a cui le amministrazioni possono ricorrere per l acquisto di beni o servizi, ai prezzi e alle condizioni ivi previste. Consip inoltre, dal 2009 8 conclude accordi quadro a cui le amministrazioni possono fare ricorso per l acquisto di beni e servizi, svolgendo in tale ambito le procedure per i propri appalti specifici. Abilitata dalla norma del 2002 9, Consip gestisce il Mercato Elettronico della Pubblica Amministrazione (MEPA) per gli acquisti di importo inferiore alla soglia di rilevanza comunitaria, ed in base alla norma del 2010 10 gestisce il Sistema Dinamico di Acquisizione della Pubblica Amministrazione (SDAPA) per gli acquisti di importo superiore alla soglia comunitaria. Si tratta di strumenti di negoziazione elettronici messi a disposizione delle pubbliche amministrazioni per la realizzazione delle procedure di acquisto di beni e servizi per il soddisfacimento dei propri fabbisogni. Con riferimento agli enti del Servizio sanitario nazionale, gli strumenti di acquisto e di negoziazione del Programma di razionalizzazione sono a loro disposizione per l acquisto di beni e servizi per il soddisfacimento dei propri fabbisogni, siano essi relativi alla spesa specifica sanitaria ovvero a beni e servizi comuni anche alle altre pubbliche amministrazioni. Al fine della revisione della spesa degli enti del Servizio sanitario nazionale, il legislatore ha posto norme che obbligano gli enti del Servizio sanitario nazionale a ricorrere a determinati strumenti di acquisto o di negoziazione centralizzato. Con norma del 2006 11 si prevede che gli enti del Servizio sanitario nazionale sono obbligati ad approvvigionarsi utilizzando le convenzioni stipulate dalle centrali regionali di riferimento ovvero, qualora non siano operative convenzioni regionali, le convenzioni-quadro stipulate da Consip. Nel caso in cui i beni e servizi per il soddisfacimento dei fabbisogni degli enti del Servizio sanitario nazionale non possano essere acquisiti mediante ricorso alle convenzioni stipulate dalla centrale regionale di riferimento ovvero da Consip, la norma del 2012 12 prevede che gli enti del Servizio sanitario nazionale, ovvero, per essi, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano, utilizzano, per l acquisto di beni e servizi relativi alle categorie merceologiche presenti nella piattaforma Consip, gli strumenti di acquisto e negoziazione telematici (quale, ad esempio, anche il sistema dinamico di acquisizione) messi a 7 Art. 26 della Legge n. 488/1999 8 Art. 2, comma 225 della Legge n. 191/2009 9 DPR n. 101/2002 10 DPR n. 207/2010 artt. 287 e 328 11 Art. 1, c. 449, Legge n. 296/2006 12 Art. 15, c. 13, lettera d), DL n. 95/2012 3
disposizione dalla stessa Consip, ovvero, se disponibili, dalle centrali di committenza regionali di riferimento. Al fine di fornire uno strumento di ricognizione normativa della disciplina in tema di obblighi e delle facoltà di ricorso agli strumenti del Programma di razionalizzazione sul portale del Programma medesimo (www.acquisitinretepa.it/tabella) è pubblicata la tabella relativa alla normativa rilevante per tipologia di pubblica amministrazione e per tipo di acquisto. Il legislatore ha previsto anche un raccordo fra Consip e le citate centrali di committenza regionali. Infatti, Consip e le centrali di committenza regionali costituiscono, come previsto dalla Legge Finanziaria 2007 13, un Sistema a rete al fine del perseguimento dell armonizzazione dei piani di razionalizzazione della spesa e della realizzazione di sinergie nell utilizzo degli strumenti informatici per l acquisto di beni e servizi. Infine, si rappresenta che Consip, abilitata da norme del 2011 14, svolge attività di centrale di committenza di specifiche Pubbliche Amministrazioni, nonché per la stipula di contratti-quadro per la realizzazione del sistema pubblico di connettività e in tema di innovazione digitale, anche nel contesto dell attuazione degli obiettivi dell Agenda digitale sulla base delle norme del 2012 15. 13 Art. 1, c. 457, della Legge n. 296/2006 14 Art. 29 del DL n. 201/2011 15 Combinato disposto dell art. 20 del DL n. 83/2012 e dell art. 4, comma 3 quater del DL n. 95/2012 4
La spesa pubblica in beni e servizi focus sanità Secondo la contabilità nazionale (ISTAT), la spesa per consumi intermedi è costituita dalle voci: (1) Beni e Servizi (ovvero, noleggi, manutenzioni, utenze, servizi di pulizia, etc.); (2) Prestazioni sociali in natura (ovvero, spesa sostenuta per le funzioni della protezione sociale e della sanità). Su beni e servizi sono possibili gli interventi di aggregazione e razionalizzazione degli acquisti operati da Consip. La spesa complessiva delle pubbliche amministrazioni, misurata in tal modo, è stata pari nel 2012 (dati Istat, giugno 2013) a ~132 mld/, con un trend che dopo un decennio di costante crescita (2012 vs 2000 = +53,3%) ha fatto segnare nel 2012 una contrazione rispetto all anno precedente (-2,6% - effetto spending review). É opportuno evidenziare che non tutte le spese, sia pure per approvvigionamento di beni e servizi, possono essere oggetto di razionalizzazione attraverso l efficiente gestione degli acquisti. Affinando, quindi, l aggregato di riferimento risulta una dimensione della spesa effettiva, su cui è possibile incidere mediante una Centrale Acquisti, pari a circa il 35-40% della componente originaria (ovvero ~40 mld/ ). A fronte di tale valore, il Programma di razionalizzazione degli acquisti nel 2012 ha presidiato complessivamente 30,1 mld/ (incidenza del 75%). * * * Della complessiva spesa effettiva, ~18 mld/ sono caratteristici dell ambito sanità e sono ripartiti come di seguito: ~60% spesa specifica di comparto (farmaci, presidi sanitari, diagnostica, etc.) e ~40% spesa comune (utenze, pc, servizi agli immobili, buoni pasto, etc.). Di tale valore, il Programma di razionalizzazione degli acquisti nel 2012 ha presidiato 13 mld/ (incidenza del 72%), con la seguente suddivisione: ~9 mld/ quale spesa specifica ; ~4 mld/ quale spesa comune. Infine, l intermediato (erogato) attraverso il Programma di razionalizzazione per il comparto sanità nel 2012 è stato pari a circa 1,4 mld/ (su un totale di 3,4 mld/ complessivi). 5
Il Sistema a Rete e gli altri aggregatori della domanda Un rilevante elemento caratterizzante il contesto complessivo del procurement pubblico, e specificatamente quello sanitario, si riferisce alle diverse forme di aggregazione territoriale della domanda. Ai fini del contenimento e della razionalizzazione degli acquisti di beni e servizi, le regioni possono costituire centrali di acquisto, anche unitamente ad altre regioni, che operano quali centrali di committenza, ai sensi del Codice dei Contratti Pubblici 16, in favore delle amministrazioni ed enti regionali, enti locali, enti del SSN e delle altre pubbliche amministrazioni aventi sede nel medesimo territorio. La Legge Finanziaria 2007, nell ambito delle iniziative per la razionalizzazione della spesa pubblica nel settore dei beni e servizi, ha previsto la costituzione di un Sistema a Rete tra le centrali di acquisto territoriale e la Consip al fine di perseguire l armonizzazione dei rispettivi piani di razionalizzazione della spesa e realizzare sinergie nell utilizzo degli strumenti informatici. Ad oggi operano, con diverso grado di maturità, molteplici aggregatori della domanda pubblica: nell ambito del Sistema a Rete, 12 soggetti (evidenziati in verde) con livello di operatività, natura giuridica e perimetro di azione (tutte le amministrazioni del territorio e/o solo enti del SSR) differenti. L ambito di aggregazione di tali soggetti si basa su contratti aperti. a livello territoriale agiscono anche altre centrali di committenza, istituite ai sensi dell'art. 33 del Codice dei Contratti Pubblici, che aggregano comunque le iniziative di acquisto sul territorio. L ambito di aggregazione di tali soggetti si basa su contratti chiusi. Di seguito il dettaglio delle Centrali di Committenza / Amministrazioni con funzione di aggregatore di spesa che oltre a Consip operano sulla razionalizzazione degli acquisti di beni e servizi: Regione Centrale Natura Giuridica [Evidenziate in verde quelle riconducibili al Sistema a Rete] Calabria Stazione Unica Appaltante (SUA) Autorità Regionale Campania So.Re.Sa. Società per Azioni Emilia Romagna Intercent ER Agenzia Regionale FVG Lazio Azienda Ospedaliero-Universitaria "S. Maria della Misericordia" di Udine Centrale Acquisti Regione Lazio (C.A.R.La) ASL Direzione Regionale Centrale Acquisti nel Dip. Programmazione Economica e Sociale Liguria Centrale Regionale di Acquisto Consorzio Lombardia Agenzia Regionale Centrale Acquisti Società per Azioni, già Agenzia Regionale 16 Articolo 33 del d.lgs. n. 163/2006 6
Marche ASUR ASL Molise ASREM ASL Piemonte SCR Piemonte Società per Azioni Puglia Empulia - Sardegna Centrale Acquisto Territoriale Ufficio Regionale Sicilia CCIAA Palermo - Toscana Regione DG Organizzazione Settore Contratti Toscana ESTAV Agenzia Regionale Trentino Alto Adige Azienda Provinciale per i Servizi Sanitari (TN) Agenzia Provinciale per gli Appalti e i Contratti (TN) Azienda Provinciale Agenzia Provinciale Valle d Aosta ASL Unica ASL Veneto Basilicata Centro Regionale Acquisti Sanità "Centrale di Committenza" SEL Società Energetica Lucana Ufficio Regionale presso la Segreteria regionale Sanità e Sociale Dipartimento interaziendale SpA Per concludere, in merito ai diversi livelli di governo della spesa pubblica, si evidenzia la mancanza di coordinamento ufficiale (inizialmente previsto in sede Conferenza Stato-Regioni), a fronte dello sviluppo di una cooperazione informale e volontaristica tra/con alcuni principali soggetti. 7
L impatto della spending review sulle attività Consip Ai fini del perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica nel 2011 17 vengono individuate le misure per l incremento della centralizzazione, nell ambito del Sistema a Rete. A tale fine il MEF - nell'ambito del Programma di razionalizzazione degli acquisti - a decorrere dal 30/09/2011 avvia un piano per l'ampliamento della quota di spesa per gli acquisti di beni e servizi gestita attraverso gli strumenti di centralizzazione e pubblica sul sito www.acquistinretepa.it con cadenza trimestrale le merceologie per le quali viene attuato il piano. Nell ambito invece degli interventi normativi sulla spending review col DL 95/2012 (Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini) all art 15 vengono individuate disposizioni urgenti per l'equilibrio del settore sanitario e misure di governo della spesa farmaceutica. Nello specifico col comma 13 lettera d) gli enti del servizio sanitario nazionale, ovvero, per essi, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano, per gli importi sia sopra che sotto la soglia comunitaria, hanno l obbligo di ricorso alle convenzioni delle CAT di riferimento o, in mancanza, di Consip; in assenza di convenzioni, hanno l obbligo di ricorso a strumenti di acquisto e negoziazione telematici messi a disposizione da Consip o dalla CAT di riferimento. A seguito di questo intervento è stato riscontrato una significativo aumento dell utilizzo del MEPA da parte di tutte le amministrazioni riconducibili al SSN: il transato complessivo, negli ultimi 12 mesi (post spending review) è stato pari a ~132 mln/, rispetto ai ~44 mln/ dei 12 mesi precedenti (pre spending review), con un incremento di circa il 200%. inoltre, negli ultimi 12 mesi (post spending review) si è riscontrato un aumento medio percentuale sul transato mensile, rispetto allo stesso mese dell anno precedente del 205%. sempre gli enti del SSN, negli ultimi 12 mesi (post spending review) hanno effettuato oltre 25.000 transazioni, rispetto alle ~5.900 dei 12 mesi precedenti (pre spending review), con un incremento di circa il 300%. Per quello che riguarda infine il Bando MEPA Beni specifici per la Sanità: il transato complessivo negli ultimi 12 mesi (post spending review) è stato pari a oltre 47 mln/, rispetto ai ~9 mln/ dei 12 mesi precedenti (pre spending review), con un incremento di oltre il 400%. sempre gli enti del SSN, negli ultimi 12 mesi (post spending review) sul suddetto Bando hanno effettuato oltre 9.100 transazioni, rispetto alle ~800 dei 12 mesi precedenti (pre spending review), con un incremento di circa il 900%. 17 Art. 11 del DL 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria) 8
Principali risultati 2012 Consip (totale PA) 6,6 mld/, il valore delle gare bandite 30,1 mld/ di spesa presidiata con benchmark 178.000 transazioni a sistema 3,4 mld/ erogato gestito sui sistemi Consip 40%, la quota di erogato sugli strumenti Consip fatturato da PMI 6,1 mld/ di risparmi (valore creato) 1 investito nel Programma Consip genera 212 di risparmi In media, ogni dipendente Consip ha generato risparmi per 20 mln/ 9
Principali risultati Consip in ambito sanità Nel 2012 il volume degli acquisti attraverso gli strumenti del Programma di Razionalizzazione effettuati da parte degli Enti del SSN è stato di circa 1,4 mld/. Convenzioni ex art. 26 Nel 2012, il Comparto sanità ha acquistato 395 mln/ (erogato) ricorrendo allo strumento della convenzione-quadro. Con riferimento alla spesa specifica sanitaria, sono state sviluppate le seguenti iniziative: Ortopantomografi, Telecomandati e Portatili Per Radiografia, Tac e Risonanze, Mineralometria Ossea Computerizzata, Angiografi e Archi a C, Apparecchiature per Telepatologia, Presidi per l autocontrollo della Glicemia, Mammografi, Multiservizio Tecnologico Sanitario. MEPA Nel 2012, il Comparto sanità ha acquistato 62 mln/ (erogato) ricorrendo allo strumento del Mercato elettronico della PA (MEPA). É presente un bando Beni e servizi specifici per la sanità (oltre 15.000 articoli a catalogo). Di seguito alcuni dei prodotti presenti: Arredi Sanitari, Ambulanze, Strumentario Chirurgico, Materiale Per Sterilizzazione, Defibrillatori, Aghi e Siringhe, Strumenti e Materiali da Laboratorio, Ausili per l incontinenza, Apparecchiature Elettromedicali. SDAPA CONSIP ha pubblicato nel 2011 il primo Bando Istitutivo SDAPA, avente come oggetto la fornitura di prodotti farmaceutici (medicinali, soluzioni infusionali, emoderivati, vaccini). Nel 2012 il Comparto sanità ha acquistato 858 mln/ (erogato) utilizzando allo strumento del Sistema Dinamico d Acquisto della Pubblica Amministrazione (SDAPA). Attualmente sono presenti circa 180 fornitori. A giugno 2013 Consip ha pubblicato il Bando Istitutivo SDAPA avente ad oggetto la fornitura di antisettici e disinfettanti. Attualmente sono presenti circa 30 fornitori. Gare su delega Sulla specifica linea di servizio, particolare menzione va fatta alla collaborazione avviata con la Regione Abruzzo con la quale si sono sviluppate gare su delega nell ambito di spesa specifica sanitaria: raccolta e trasporto smaltimento rifiuti, RIS (Radiology Information System) e PACS (Picture Archiving and Communication System), infrastruttura 118. 10
Possibile ulteriore contributo di Consip Consip manterrà e svilupperà il presidio sul comparto Sanità attraverso gli strumenti del Programma (convenzioni, MEPA, accordi quadro, SDAPA, gare su delega) ed anche con le gare di sistemi informativi gestionali per l Agenda Digitale per la digitalizzazione dei processi gestioniali in campo sanitario. Due possibili ulteriori ambiti di sviluppo e due fattori abilitanti: 1. Aggregazione selettiva della domanda Esistono livelli ottimali di aggregazione della domanda (centrale/regionale/area vasta), che rendono più opportuna la centralizzazione degli acquisti ai diversi livelli per le diverse e specifiche merceologie. Questo comporta, tra l altro, la necessità di ricercare, insieme alle centrali di committenza territoriali, la corretta sussidiarietà dello sviluppo dei sistemi di acquisto regionali. Focalizzazione delle iniziative d acquisto centralizzate in ambiti merceologici dove l impatto sulla professionalità medica non risulta ostativo alla centralizzazione (es. no protesi impiantabili, stent, ecc.), al fine di salvaguardare la domanda e garantire la libera scelta del medico nell acquisto. Sviluppo di iniziative centralizzate d acquisto che soddisfano esigenze/fabbisogni medi delle PA e lasciano queste ultime libere per acquisti che rispondono ad esigenze specifiche ( su misura ). 2. Supporto alle regioni in Piano di Rientro Le Regioni in deficit sanitario hanno firmato un Piano di Rientro con il Ministero della Salute e con il Ministero dell Economia e Finanze, con cui si impegnano a rientrare dal deficit attraverso un programma triennale, ottenendo il diritto a finanziamenti aggiuntivi soggetti al controllo di un Tavolo di verifica. In tale contesto, Consip potrebbe sviluppare - sostenuta da uno scenario abilitante e in stretto raccordo con il Ministero della Salute - piani di intervento per la razionalizzazione degli acquisti, basati su: integrazione ed armonizzazione delle informazioni di spesa disponibili per pervenire, attraverso l analisi dei costi, alla individuazione dei principali blocchi di spesa delle strutture sanitarie; iniziative di acquisto aggregate sugli specifici fabbisogni delle Regioni con Piano di Rientro che consentano attraverso un vincolo di obbligatorietà il pieno perseguimento degli obiettivi economici. Le restanti Regioni avrebbero facoltà all utilizzo delle iniziative rese disponibili. Riteniamo infine che i migliori risultati si possano ottenere: 3. migliorando costantemente: l efficienza dei processi gestionali, l aggregazione dei fabbisogni e la programmazione degli acquisti da parte degli Enti del Servizio sanitario nazionale. 4. sviluppando l accuratezza e la sistematicità dei controlli da parte degli Organi preposti. 11
Glossario Spesa presidiata: la stima della spesa annua della Pubblica Amministrazione, per merceologia/aggregato di merceologie, rispetto alla quale nel periodo di riferimento è stato attivo almeno un contratto, stipulato attraverso uno qualunque degli strumenti di acquisto del Programma Transato: valore degli ordinativi di fornitura (infrannuali, annuali, pluriennali) sottoscritti nell anno di riferimento Erogato: valore degli ordinativi di fornitura erogati nell anno di competenza 12