ASSEMBLEA PARLAMENTARE PARETICA ACP-UE Documento di seduta ACP-UE/100.460/B/09 26.1.2009 RELAZIONE sulle sfide all'integrazione democratica delle diversità etnica, culturale e religiosa nei paesi ACP e UE Commissione per gli affari politici Corelatori: Ruth Magau (Sudafrica) e Filip Kaczmarek PARTE B: MOTIVAZIONE PR\763325.doc APP/100.460/B
MOTIVAZIONE "Se si può trarre un insegnamento definitivo per l'arte di governare dalle dure esperienze degli ultimi decenni, è che la creazione di nazioni ispirate alla vocazione di rendere tutto omogeneo non può avere successo" 1 1. Introduzione Nel mondo globalizzato di oggi, non esiste più una sola nazione omogenea in Europa, Africa, Caraibi o il Pacifico. La diversità è un dato di fatto. Nei quasi 200 paesi oggi esistenti al mondo, vivono circa 5000 gruppi etnici. Due terzi di tutti i paesi hanno almeno una minoranza importante, un gruppo etnico o religioso che compone almeno il 10% della popolazione 2. La sfida per le democrazie consiste nel definire politiche che riconoscano esplicitamente le differenze culturali, assicurando allo stesso tempo l'inclusione e il rafforzamento dei legami comuni, nonché il senso di solidarietà, necessari per il funzionamento di una società democratica. La diversità non è, in sé, un problema per la pace e la democrazia. Tuttavia, i conflitti possono emergere quando i leader politici strumentalizzano la diversità e trasformano le minoranze in capri espiatori politici. Ciò si nota, in particolare, quando le differenze etniche, culturali o religiose si sovrappongono alle differenze socioeconomiche. Resta aperta la sfida di trovare soluzioni idonee per rafforzare e facilitare l'interazione pacifica tra Stato e società. La presente relazione si sofferma, in particolare, sulle soluzioni democratiche e pacifiche per la diversità. 2. Strumenti internazionali Nel 1992, le Nazioni Unite (ONU) hanno affermato nella Dichiarazione sui diritti delle persone appartenenti a minoranze nazionali, etniche, religiose o linguistiche che uno dei loro obiettivi principali, sancito dalla Carta dell'onu, è promuovere e incoraggiare il rispetto dei diritti umani e delle libertà fondamentali per tutti, senza alcuna distinzione di razza, sesso, lingua o religione. Hanno ribadito la fede nei diritti umani, nella dignità e nel valore della persona umana, nella parità di diritti tra donne e uomini e tra nazioni, grandi e piccole. L'ONU sottolinea, inoltre, che la promozione e l'attuazione costante dei diritti delle persone che appartengono a minoranze, in quanto parte integrante dello sviluppo della società nel suo complesso e nel quadro democratico basato sullo Stato di diritto, contribuirebbe al rafforzamento dell'amicizia e della cooperazione tra i popoli e gli Stati. L'articolo 1 della risoluzione intende favorire la salvaguardia dell'esistenza e dell'identità nazionale o etnica, culturale, religiosa e linguistica delle minoranze all'interno dei rispettivi territori e vuole incoraggiare condizioni idonee per la promozione di tale identità. L'articolo 4.3 afferma che gli Stati dovrebbero adottare misure idonee, ovunque possibile, affinché le persone che appartengono a minoranze possano beneficiare di opportunità adeguate per apprendere la loro lingua madre o ricevere istruzioni nella loro lingua madre. Ciò costituisce una sfida 1 Young, C.: "The Rising Tide of Cultural Pluralism The Nation-State at Bay", University of Wisconsin Press, 1993 2 "Human Development Report 2004: Cultural liberty in today s diverse world", UNDP 2004. APP/100.460/B 2/6 PR\763325.doc
importante per i paesi più poveri e in via di sviluppo. Nel 1992, l'unione interparlamentare (IPU) ha approvato una risoluzione in cui affermava che tutti i governi hanno l'obbligo di promuovere e tutelare i diritti umani di tutti, senza distinzioni di razza, casta, colore, sesso, lingua, religione, opinione politica o di altro genere, origine nazionale o sociale, proprietà o luogo di nascita e che la democrazia pluralistica può esistere in una varietà di forme, non confinate a un modello specifico, che richiedono che i governati partecipino al governo. Esprime, inoltre, profonda preoccupazione riguardo al fatto che in tutto il mondo si stanno diffondendo gravi problemi tra etnie e gruppi, che coinvolgono, in particolare, persone che appartengono a minoranze nazionali, etniche, religiose o linguistiche. In tale occasione, l'ipu ha invitato tutti gli Stati ad adottare misure idonee a garantire che le loro strutture politiche si basino sulla piena partecipazione di tutti i cittadini, indipendentemente dall'origine razziale, linguistica o religiosa, oltre che sui principi della libertà individuale e dei diritti umani fondamentali per tutti, al fine di promuovere relazioni dinamiche e armoniose tra le etnie. Ha inoltre rammentato ai governi l'importanza dell'accesso ai media per la piena espressione dell'identità etnica, religiosa o linguistica, invitandoli a garantire tale accesso ogni qualvolta sia necessario. Il programma di gestione delle trasformazioni sociali (MOST) dell'organizzazione delle Nazioni Unite per l'educazione, la scienza e la cultura (UNESCO) è un'altra iniziativa che, attraverso la ricerca interdisciplinare, comparativa e sensibile agli aspetti culturali fornisce informazioni utili per la gestione pacifica e democratica delle società caratterizzate dal pluralismo culturale ed etnico. In particolare, tale ricerca dovrebbe aiutare a definire politiche che contribuiscano a raggiungere gli obiettivi della parità dei diritti di cittadinanza per gruppi culturalmente diversi e a evitare (e trovare soluzioni per) il conflitto etnico. La posizione dell'unesco è che la promozione della governance democratica e la definizione di politiche multiculturali richiede, in primo luogo, un quadro giuridico che riconosca pari diritti ai gruppi etnici, religiosi e linguistici. Questo quadro viene offerto da strumenti per la definizione degli standard dei diritti umani internazionali, che affrontano la questione dei diritti delle persone che appartengono alle minoranze. 3. Approccio istituzionale per affrontare la diversità All'interno degli Stati democratici dell'europa e di Africa, Caraibi e Pacifico, emerge una vasta gamma di soluzioni costituzionali e di politiche estremamente diversificate. Si possono però distinguere due approcci che consentono l'adattamento alla diversità: Le istituzioni che integrano cercano di ridurre al minimo l'importanza dell'appartenenza etnica. Le istituzioni statali sono neutrali in termini di cultura, etnia o religione. Vengono forniti incentivi per la cooperazione interetnica e per la formazione di partiti multietnici, sulla base di un interesse comune. Tale approccio può anche vietare gli elementi distintivi dei singoli gruppi. Le strutture federaliste si basano su criteri territoriali, piuttosto che etnici o linguistici. In merito alla diversità linguistica, un'unica lingua comune o un multilinguismo obbligatorio sono soluzioni tipiche. La neutralità dello Stato implica inoltre che i pari diritti per gli individui di scegliere liberamente la loro coscienza etnica, cultura o religiosa sono garantiti dallo Stato e che qualunque forma di discriminazione è bandita. Le istituzioni comunitarie riconoscono l'importanza dell'appartenenza etnica, ma cercano di PR\763325.doc 3/6 APP/100.460/B
ridurne al minimo le conseguenze negative. A livello politico, le intese per la condivisione dei poteri, le quote per alcune minoranze, i requisiti sovramaggioritari o i diritti di veto per i gruppi etnici sono alcuni degli strumenti che garantiscono la rappresentanza dei diritti su base etnica. I partiti basati su caratteristiche etniche, culturali o linguistiche svolgono un ruolo importante. Le strutture federaliste o le regioni autonome, basate sulla diversità etnica o linguistica (come il Belgio o l'etiopia) sono un altro strumento per adattarsi alla diversità, al pari dei parlamenti speciali o delle istituzioni di autogoverno per le minoranze (come esistono, per esempio, per il popolo Sami in Finlandia). I gruppi di minoranze o le regioni etniche possono trarre beneficio da regole specifiche che ne garantiscano il diritto ad apprendere e parlare la loro lingua, talvolta con scuole separate o persino con la realizzazione di sistemi giuridici diversi. Un'altra soluzione è offerta dal multilinguismo ufficiale. Il Sudafrica, per esempio, riconosce a livello costituzionale 11 lingue ufficiali. 4. Sfide per l'adattamento democratico alla diversità Esclusione e disuguaglianza: vi sono circa 900 milioni di persone che appartengono a gruppi soggetti a una qualche forma di esclusione, da modi di vivere o da una partecipazione, che non invece colpisce altri gruppi dello Stato 1. Tale esclusione ha spesso conseguenze importanti. Dove le minoranze si trovano in posizione di svantaggio nell'accesso al lavoro, all'istruzione o ai servizi sociali, la mobilitazione su base etnica o religiosa, o anche ribellioni violente contro le disparità, possono diventare più probabili. Migrazione: l'integrazione dei migranti costituisce una sfida sia per i paesi europei che per gli Stati ACP. Con il cambiamento climatico, l'aumento dei prezzi degli alimenti e le politiche restrittive in materia di immigrazione adottate dai paesi industrializzati, la migrazione tra i paesi in via di sviluppo dovrebbe aumentare ulteriormente. In tempi di nuove difficoltà economiche, la tolleranza nei confronti degli immigrati tende a diminuire e i discorsi xenofobi dei partiti estremisti o populisti che presentano gli immigrati come capri espiatori potrebbero proliferare. Costruzione della nazione: la storia europea mostra che gli Stati-nazione hanno bisogno di molto tempo e spesso di politiche mirate per garantire lo sviluppo di un'identità collettiva e di un senso di solidarietà. La costruzione di Stati-nazione all'interno di confini creati artificialmente dal colonialismo, favorisce la nascita di un'identità collettiva e di un senso di solidarietà. La transizione da un modello di società incentrato sullo Stato a un'integrazione regionale e continentale nell'ambito di norme e standard concordati è un altro aspetto da tenere in considerazione. Conflitti per le risorse naturali: nei regimi internazionali per i diritti umani, le popolazioni indigene hanno diritti speciali, per esempio per quanto attiene all'uso delle loro terre tradizionali e al diritto alle loro conoscenze tradizionali. Ciò può entrare in conflitto con le strategie di sviluppo, che si affidano allo sfruttamento delle risorse naturali che si trovano sul territorio indigeno. Libertà culturale e diritti umani: non tutte le pratiche culturali tradizionali sono conformi agli 1 Dati estratti dalle statistiche di "Minorities at Risk", citati nella "Human Development Report 2004": Cultural liberty in today s diverse world, UNDP 2004, pag. 6 APP/100.460/B 4/6 PR\763325.doc
standard dei diritti umani internazionali, come la mutilazione dei genitali femminili o la negazioni di diritti economici e politici paritari alle donne. Questo aspetto viene talora utilizzato come argomentazione per opporsi al multiculturalismo. La sfida consiste nel promuovere una libertà culturale di base, concentrata sulle scelte individuali, invece che sulla preservazione degli standard tradizionali. 5. Risposte A livello internazionale e nell'ambito della cooperazione allo sviluppo Le politiche per lo sviluppo dovrebbero contrastare l'esclusione e la disuguaglianza. Sarebbe opportuno tenere conto non solo della stratificazione verticale, ma anche di quella orizzontale. I diritti delle persone che appartengono a minoranze, nonché le loro esigenze specifiche, devono essere tenuti in considerazione in tutti i programmi e progetti di sviluppo. Si dovrebbero sviluppare programmi mirati in particolare nei settori dei media e dell'istruzione per rafforzare la tolleranza e la comprensione. Nel quadro del partenariato di Cotonou, si dovrebbero sviluppare piattaforme politiche per lo scambio delle buone prassi nell'ambito dell'adattamento politico e costituzionale alla diversità. Le organizzazioni regionali possono svolgere un ruolo importante nella promozione dei principi della tutela delle minoranze e della non discriminazione e nello sviluppo di soluzioni per i conflitti etnici caratterizzati da una dimensione transfrontaliera. Tali organizzazioni contribuiscono, inoltre, a sviluppare approcci internazionali per abolire pratiche tradizionali e culturali dannose. A livello nazionale Tutti i paesi UE e ACP dovrebbero ratificare e attuare le convenzioni internazionali e regionali e accettare meccanismi internazionali per la protezione dei diritti umani, oltre a sviluppare normative efficaci per contrastare le discriminazioni. Si dovrebbe creare una struttura politica e giuridica che garantisca e tuteli i diritti dei vari gruppi all'interno dello Stato. Una società civile forte che agisca a sostegno dell'ordine politico democratico offre un meccanismo in grado di mantenere intatta la democrazia in società eterogenee. Si dovrebbe creare una cultura democratica in cui i cittadini esercitino attivamente i loro diritti civili, in un ambiente in cui si incoraggi il rispetto per le differenze e si sviluppi un'identità nazionale condivisa. Le istituzioni dei diritti umani come i difensori civici o le commissioni per i diritti umani dovrebbero beneficiare di una formazione specifica ed essere dotati dei mezzi per PR\763325.doc 5/6 APP/100.460/B
gestire denunce di discriminazioni e violazioni dei diritti di un gruppo etnico da parte di un altro. Sarebbe opportuno sviluppare programmi per promuovere l'inclusione sociale delle minoranze, oltre a politiche per promuovere l'equa rappresentanza di tutti i gruppi etnici nei pubblici uffici, nell'amministrazione, nella Polizia e nel settore della sicurezza, ecc. Dove la diversità ha scatenato conflitti violenti o minaccia di farlo, dovrebbero essere istituiti meccanismi di mediazione permanenti, come le tavole rotonde o i comitati di conciliazione, per affrontare i conflitti, prima che subiscano un'ulteriore escalation. Le elezioni e i sistemi dei partiti dovrebbero essere pensati in modo tale da consentire di rappresentare gli interessi delle minoranze, cercando allo stesso tempo di evitare che l'etnia diventi il principale elemento di divisione. Le varie comunità non dovrebbero essere ripartite fra istituti scolastici diversi e si dovrebbe garantire l'istruzione multiculturale. APP/100.460/B 6/6 PR\763325.doc